DYSKUSJE DOTYCZĄCE ORGANIZACJI KONTROLI WEWNĘTRZNEJ URZĘDÓW ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ

DYSKUSJE NAD ZMIANAMI W ORGANIZACJI URZĘDÓW PAŃSTWOWYCH W LATACH TRZYDZIESTYCH

6.3. DYSKUSJE DOTYCZĄCE ORGANIZACJI KONTROLI WEWNĘTRZNEJ URZĘDÓW ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ

W rozdziale 5.1 dokonałem charakterystyki zmian w organizacji służb inspek-cyjnych w pierwszych latach tworzenia administracji państwowej do zamachu majowego w 1926 roku. Jej podstawę stanowiły nie tylko analiza danych fakto-graﬁ cznych, ale i oceny sformułowane przez Stosyka w 1933 roku. Były formu-łowane w czasie, gdy przystępowano do reformowania struktur inspekcyjnych, po przygotowaniu wcześniejszych projektów ustaw dotyczących kontroli admini-stracji państwowej. Stosyk, opisując zmiany w organizacji aparatu inspekcyjnego państwa w pierwszej połowie lat dwudziestych, ukazywał trudności w tworzeniu

233 Por. A. Majkowski, O typ urzędnika – obywatela, „GAiPP” 1935 nr 15.

234 M. Oczkowski, Uwagi w sprawie rewizji przepisów o organizacji urzędów wojewódzkich i starostw, „GAiPP” 1937 nr 20, s.1147.

struktur organizacyjnych i organizację pracy jednostek odpowiedzialnych za we-wnętrzną kontrolę administracji państwowej. Wskazywał przy tym na aspekt funk-cjonalny, tak istotny dla ujmowania realizacji zadań stawianych przed komórkami inspekcyjnymi z perspektywy nie administrowania, a zarządzania. W charaktery-styce zmian dokonujących się w aparacie inspekcyjnym w pierwszej połowie lat dwudziestych podkreślał konieczność zwrócenia uwagi na cele i funkcje kontroli, na powiązanie ich nie tylko z wychwytywaniem nieprawidłowości w działalno-ści administracji państwowej, ale przede wszystkim z dostarczaniem informacji istotnych z punktu widzenia planowania działań oraz prowadzenia szkoleń urzęd-ników. Szczególnie ta ostatnia kwestia uważana była za niezmiernie ważną, gdyż brak fachowych kadr administracyjnych stanowił bardzo poważną przeszkodę dla zmian w kierunku poprawy efektywności i sprawności administracji państwowej.

Problem ten nie był łatwy do rozwiązania, gdyż w społeczeństwie, także w sekto-rze prywatnym, brakowało fachowców, których można byłoby zatrudnić w admi-nistracji państwowej, a ona, mimo iż niedoskonała, musiała realizować zadania nałożone przez państwo.

Dyskusja nad aparatem inspekcyjno-kontrolnym administracji państwowej zainicjowana na początku lat trzydziestych obejmowała aspekty prawne i or-ganizacyjne. Była związana z działalnością komisji pracującej pod kierunkiem Maurycego Jaroszyńskiego, która za jedno z zadań uznała opracowanie jednolitej struktury organizacyjnej dla kontroli administracji państwowej²³⁵. Autorem po-dejmującym zagadnienie kontroli administracji państwowej był Roman Hausner, który przyjmując prawniczą perspektywę, zwracał uwagę na oparcie jej na kon-stytucji i ustawach²³⁶. Jego wypowiedź na łamach „Gazety Administracji i Po-licji Państwowej” była związana z przygotowywaniem ustawy o sądownictwie administracyjnym. Podkreślał on istnienie dwóch kryteriów kontroli: jednym była legalność podejmowanych przez administrację działań, ich oparcie na obo-wiązującym prawie, drugim celowość i oszczędność działania. Hausner wskazy-wał, że administracja państwowa kontrolowana jest przez władzę ustawodawczą, dopuszczającą możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności ministrów, co na-stępowało na podstawie uchwały sejmu podjętej kwaliﬁ kowaną większością 3/5 głosów. Rozpoznawanie sprawy i wydanie wyroku należało do Trybunału Stanu.

To jednak, o czym świadczy sposób, w jaki rozstrzygnięto tzw. sprawę ministra Gabriela Czechowicza, nie nastąpiło za rządów sanacji. Inną instytucją powołaną do kontroli administracji państwowej była Naczelna Izba Kontroli ustanowiona na mocy dekretu wydanego przez naczelnika państwa Józefa Piłsudskiego z dnia 8 lutego 1919 roku. Ważność i legalność wydawanych przez administrację pań-stwową rozporządzeń mogła być również przedmiotem kontroli ze strony władzy sądowniczej. Jeśli do tego dodamy zagwarantowane konstytucyjnie prawo stron do skarżenia przed sądem wydawanych decyzji administracyjnych, nawiasem

235 Por. Z Komisji dla..., „GAiPP” 1932 nr 10.

236 Por. R. Hausner, Kontrola administracji, „GAiPP” 1930 nr 2.

mówiąc krytycznie oceniane przez Hausnera²³⁷, oraz kontroli administracji przez opinię publiczną i prasę, to wydawać by się mogło, że Polska posiadała pełne konstytucyjne zagwarantowanie całościowej kontroli administracji. Jednak prak-tyka polityczna rządów sanacyjnych i wprowadzane ustawodawstwo ogranicza-jące zakres swobód i wolności obywatelskich nie sprzyjały pełnej, zewnętrznej kontroli administracji państwowej w tym okresie.

Wewnętrzna kontrola administracji przeprowadzana była przez jednostki nad-rzędne wobec podlegających im jednostek niższej instancji, czyli sprawowaniu nadzoru, oraz przez wyodrębnione komórki kontrolne nieusytuowane hierar-chicznie nadrzędnie nad kontrolowanymi jednostkami. Należeli do nich woje-wódzcy inspektorzy starostw oraz komórki inspekcyjno-kontrolne w poszczegól-nych ministerstwach. Działania kontrolne były prowadzone pod kątem legalności, celowości i sprawności działania administracji oraz – w wypadku ustalenia po-ważniejszych błędów – dostarczenia informacji pomocnych dla określenia od-powiedzialności urzędników. W tym samym kierunku szły działania inicjowane przez komisję. Podczas zebrań komisji krytycznie oceniano organizację aparatu kontrolno-inspekcyjnego w poszczególnych ministerstwach. Wyjątek stanowiło Ministerstwo Spraw Wojskowych, którego organa kontrolno-inspekcyjne działały na podstawie dekretu Naczelnego Wodza o kontroli w wojsku z 11 kwietnia 1921 roku. W zespole pracującym nad zagadnieniami kontroli i inspekcji uczestniczy-li podsekretarze stanu z ministerstw Skarbu, Komunikacji, Poczty i Telegrafów, a także inż. Piotr Drzewiecki z Izby Przemysłowo-Handlowej – propagator na-ukowej organizacji – który w dyskusji postulował, aby przedmiotem kontroli było uwzględnianie przez administrację interesów obywateli, gdyż

(...) w urzędach występuje nieraz dążność do urządzania pięknych a kosztownych reje-strów, wzorowego urządzania biur i wewnętrznej manipulacji, co bardzo często jest tylko piękne wzrokowo, a faktycznie mało praktyczne, potrzebne i oszczędne²³⁸.

Inni uczestnicy spotkań, krytykując obecnie obowiązujące rozwiązania, wska-zywali, że należy wykorzystać doświadczenia organizacyjne Ministerstwa Spraw Wojskowych.

Jednym z członków zespołu był płk dr Stanisław Raczyński, kontroler w tymże ministerstwie, który dla komisji przygotował opracowanie poświęcone organiza-cji kontroli i inspekorganiza-cji ministerialnej²³⁹. Jego propozycja spotkała się z pozytywną opinią Izby Przemysłowo-Handlowej oraz inżynierów Stanisława Nestorowicza, dyrektora Departamentu Dróg Kołowych w Ministerstwie Komunikacji, oraz J. Komarnickiego, kierownika Wydziału Polityki Finansowo-Gospodarczej Mi-nisterstwa Skarbu²⁴⁰. Autor wyszedł z założenia, że „(...) sprawne, prawidłowe i oszczędne działanie administracji publicznej jest zależne od właściwego

zorga-237 Ibidem, s. 15.

238 Z Komisji dla..., „GAiPP” 1932 nr 10, s. 17–18.

239 Por. S. Raczyński, Organizacja kontroli administracji publicznej, „GAiPP” 1932 nr 19.

240 Por. Z Komisji dla..., „GAiPP” 1932 nr 22.

nizowania kontroli”²⁴¹. Jakość pracy organów kontroli zależy zatem od właściwej organizacji. Pod tym pojęciem rozumiał on, po pierwsze, planowość działań, po drugie, strukturę organizacyjną komórek odpowiedzialnych za kontrolę, zasady podporządkowania i komunikowania oraz, po trzecie, fachowe i etyczne przygo-towanie pracowników kontroli. W propozycji autorstwa Raczyńskiego komórki kontroli zorganizowane w każdym z ministerstw powinny być podporządkowane bezpośrednio ministrowi. Powinny działać niezależnie od nadzoru wynikającego z nadrzędności określonych instancji. Wzorem dla organizacji kontroli wewnętrz-nej był dla niego model francuski, który preferował rozwiązania centralistyczne – poszczególne komórki kontroli usytuowane w każdym ministerstwie „łączą się w centralnej komórce Urzędu Prezesa Rady Ministrów, który w ten sposób będzie posiadał doskonałe źródła informacji i koordynacji, a w rezultacie podstawy do planowania”²⁴². Ta centralna komórka kontrolna nie miała wykonywać równole-głej do komórek w ministerstwach pracy kontrolnej, lecz celem jej było wyko-rzystywanie wyników kontroli w ministerstwach dla usprawnienia całości pracy administracji państwowej²⁴³.

Raczyński w swoim opracowaniu kładł duży nacisk na planowość kontroli.

Podobnie jak we współczesnych podręcznikach do zarządzania rozpoczął od określenia przedmiotu kontroli. Wyróżnił kontrolę budżetową, szczególnie duże znaczenie przypisując wstępnej kontroli budżetowej związanej z przygotowa-niem preliminarza budżetowego, co spowodowane było ówczesną trudną sytuacją budżetu państwa i koniecznością racjonalnego i oszczędnego dysponowania pie-niędzmi już na etapie planowania wydatków²⁴⁴. Kolejnym rodzajem kontroli były działania podejmowane przez urzędy administracji państwowej ze względu na ich celowość i skuteczność w realizacji nałożonych na nie zadań. Postulował, by kon-trolą objąć nie tylko urzędy, ale również przedsiębiorstwa państwowe, zarówno produkcyjne, jak i państwowe instytucje ﬁ nansowe oraz działalność gospodarczą prowadzoną przez fundacje. To poszerzenie kontrolowanych podmiotów wynika-ło z badań prowadzonych przez komisję, które ukazały nieprawidwynika-łowości w za-kresie działalności i składów rad nadzorczych, polegające na zbyt dużej liczbie członków, co powodowało zacieranie się odpowiedzialności za podejmowane de-cyzje i częste przypadki zasiadania w kilku radach nadzorczych przedsiębiorstw państwowych, traktowania tej działalności jako intratnych synekur²⁴⁵.

Planowanie działań kontrolnych oznaczało również zwrócenie uwagi na aspekt proceduralny, organizowanie samej kontroli, określenia zasad komuni-kowania zarówno z kierownikami kontrolowanych podmiotów, jak i ze swoimi zwierzchnikami. Raczyński postulował bezpośredni dostęp pracowników kontro-li do szefów kontrolowanych jednostek, co miało usprawnić czynności kontrolne.

241 S. Raczyński, op. cit., s. 2.

242 S. Raczyński, Organizacja kontroli administracji publicznej, „GAiPP” 1932 nr 23, s. 14.

243 Ibidem, s. 15.

244 S. Raczyński, Organizacja kontroli administracji publicznej, „GAiPP” 1932 nr 21, s. 1.

245 Por. A. Ivanka, op. cit., s. 131–135.

Proponował, by działania kontrolne były zaplanowane przez komórki kontroli, ale jednocześnie niespodziewane dla kontrolowanych podmiotów. Kontroler miał posługiwać się „arkuszem zapytań” pomocnych do ustalania stanu faktycznego, odwołującego się do faktów, eliminując jednocześnie wszelkie sądy wartościu-jące, dotyczące kontrolowanej jednostki. Musiał on być dobrze przygotowany do tej funkcji, szczególnie pod względem znajomości przepisów i doświadczenia w pracy w administracji państwowej. To ważne, gdyż rezultatem przeprowadzo-nej kontroli miało być podjęcie decyzji, czy stwierdzone uchybienia należy uznać za drobne i ograniczyć się do sporządzenia listy przyrzeczeń ze strony szefa kon-trolowanej jednostki, że uchybienia te zostaną wkrótce wyeliminowane, czy też sporządzić protokół pokontrolny zawierający wnioski skierowane do jednostki nadrzędnej.

W podejściu Raczyńskiego widoczne jest przeświadczenie, że w organizacji kontroli potrzebny jest – podobnie jak w wojsku – porządek oparty na połączeniu formalnych reguł z autorytetem pracownika przeprowadzającego kontrolę. Z jed-nej strony kontrolujący miał się opierać na faktach oraz procedurach i wystrzegać formułowania ocen, a z drugiej to on osobiście podejmował decyzję dotyczącą kwaliﬁ kowania ewentualnych błędów i niedociągnięć. Takie podejście wynikało ze świadomości, że działalność kontrolna może powodować zaburzenia w funk-cjonowaniu kontrolowanej jednostki. Przestrzegał przed szkodliwością przerostu nadmiernej kontroli, która przynosi przeciwne od zamierzonych skutki, generuje koszty i przyczynia się do zmniejszenia poczucia odpowiedzialności personelu.

Opracowanie przedstawione przez Raczyńskiego potwierdza kierunek refor-my administracji państwowej od końca lat dwudziestych. Zgodnie ze wzorem nie-mieckim dokonywała się ona od administracji centralnej, ministerialnej przez wo-jewódzką, aż po powiatową. Organizacja organów inspekcyjnych nie ograniczała się jednak do poziomu ministerstw. Bardzo ważnym elementem systemu kontroli były wojewódzkie organa inspekcji starostw, istniejące od początku ustanowie-nia administracji szczebla wojewódzkiego. Wojewódzcy inspektorzy starostw byli kategorią urzędników świadomą swojej odrębności. Dyskusje nad instruk-cją dla inspekcji wojewódzkiej, prowadzone w latach 1930–1934, pokazują nie tylko problemy, przed jakimi oni stawali i jak postrzegali znaczenie działalności inspekcyjnej dla funkcjonowania administracji państwowej, ale także jak postrze-gali swoją rolę zawodową. Dyskusja nad instrukcją dla inspekcji wojewódzkiej ukazuje inną perspektywę w spojrzeniu i ocenie zagadnień kontroli administracji państwowej niż ta, jaką przyjmował Raczyński, przygotowując swoje opracowa-nie; perspektywę urzędników wykonujących zadania kontroli podstawowych dla administracji państwowej struktur, jakimi były starostwa.

Pierwszym wątkiem przewijającym się w dyskusjach było określenie funkcji, jakie organa kontroli pełnią w administracji oraz usytuowanie komórek kontroli w strukturze urzędów. Z racji tego, że administracja państwowa w okresie mię-dzywojennym, a szczególnie po 1926 roku, miała charakter scentralizowany, or-gana kontroli wewnętrznej w tej administracji służyły dostarczaniu materiałów

jej szefom, ministrom, wojewodom. Wielość i różnorodność zadań spoczywa-jących na administracji wojewódzkiej, zlecanych nie tylko w ramach MSW, ale także przez „ministerstwa fachowe”, zwłaszcza dotyczące gospodarki, powodo-wały trudności w wyraźnym sprecyzowaniu tych zadań, form i procedur kontroli przeprowadzanej przez wojewódzkich inspektorów starostw. Wśród dyskutantów była zgoda co do rozumienia celów i funkcji kontroli wewnętrznej administracji.

Miała ona służyć poprawie jej funkcjonowania, szczególnie w wypadku urzędów starościńskich. Pod słowem funkcjonowanie kryły się: legalność działań, czyli zgodność z obowiązującym prawem, celowość, czyli realizowanie celów poli-tycznych, społecznych bądź gospodarczych stawianych przed administracją, oraz oszczędność, czyli utrzymanie dyscypliny budżetowej, unikanie marnotrawstwa.

Kryteria te są właściwe dla administrowania. W dyskusjach pojawiał się również postulat, aby przedmiotem kontroli uczynić aspekt organizacyjny pracy urzędów, organizację pracy czy obsługę petentów. Te kryteria wiązano nie tylko z dążeniem do wzrostu skuteczności realizacji zadań przy niewysokim budżecie administracji państwowej, ale również z kształtowaniem wizerunku urzędu i państwa wśród obywateli.

Cele działalności inspekcji wojewódzkiej zostały w dyskusji precyzyjnie określone przez Karola Witteka:

1) Stałe podnoszenie wartości merytorycznej czynności urzędowych, wyko-nywanych przez podległe urzędy.

2) Podnoszenie stanu organizacyjnego i ulepszanie metod pracy, a w konse-kwencji jej wydajności.

3) Zbieranie i systematyczne zestawianie materiałów informacyjnych, słu-żących wojewodzie do podejmowania celowych zarządzeń i wydawania decyzji²⁴⁶.

Autor zauważał, że zostały one określone w zarządzeniu Ministra Spraw We-wnętrznych z 16 lipca 1930 roku, normującym zadania inspekcji urzędów podle-głych wojewodom. Takie przypomnienie świadczy o świadomości konieczności uwzględniania wytycznych ministerialnych, stanowiących przesłanki dla propo-nowania rozwiązań organizacyjnych. Prowadzona dyskusja pokazuje, że rozwią-zania organizacyjne były dopiero w trakcie tworzenia. Urzędnicy za nie odpo-wiedzialni dzielili się swoimi uwagami i pomysłami, odwołując się do przepisów i rozporządzeń, które – jak podkreślano – mają charakter ramowy, wskazują na zadania i cele, a ich realizacja musi uwzględniać lokalne uwarunkowania, orga-nizacyjne i personalne. Podkreślano, że w takiej sytuacji duża odpowiedzialność spada przy tym w pierwszej kolejności na kierownictwo urzędów, wicewojewo-dów, którzy musieli wypracować wraz z podwładnymi odpowiednie metody dzia-łania. Było to zrozumiałe, administracja znajdowała się dopiero w fazie tworzenia struktur organizacyjnych, brakowało środków ﬁ nansowych i wykwaliﬁ kowanego

246 Por. K. Wittek, Rola wojewódzkiego inspektora starostw w dziedzinie szkolenia urzędników,

„GAiPP” 1933 nr 22.

personelu, stąd wypowiadający się w dyskusji urzędnicy swoje uwagi i uzasad-nienia opatrywali zastrzeżeniem „mojem zdaniem...”. Świadczy to również o ich osobistym stosunku do udziału w kształtowaniu administracji państwowej. Po tym zastrzeżeniu nie następowało jednak przedstawienie własnych reﬂ eksji czy postulatów, lecz merytorycznych argumentów, które były brane pod uwagę przez innych uczestników, niekoniecznie zgadzających się zarówno z przesłankami, jak i wnioskami zgłaszanymi przez innych dyskutantów.

Powodowało to, że w dyskusji pojawiały się różnice zdań i polemiki. Na przy-kład Mikołaj Bużański w swoim tekście²⁴⁷ odwoływał się do wypowiedzi Ungera i Długockiego, z którym polemizował w kwestii wymagań stawianych inspekto-rom. Wacław Lemieszewski nawiązywał do wypowiedzi ośmiu autorów²⁴⁸, a Dłu-gocki, w artykule podsumowującym dyskusję, wymienił poruszane przez wszyst-kich dyskutantów kwestie z uwzględnieniem zgodności i różnicy zdań i opatrzył je własnym komentarzem w kontekście możliwości zmian, jakie dawały obowią-zujące przepisy²⁴⁹. W konkluzji autor przedstawił sugestie na temat zmian w roz-porządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych dotyczącym regulacji w dziedzinie wewnętrznej kontroli administracji. Dyskusję można zatem potraktować jako for-mę wyrażania swoich poglądów przez urzędników i to nie tylko pod kątem ich zaangażowania, ale i wpływu na ustawodawstwo administracyjne.

W dyskusji nad celami wewnętrznej kontroli administracji daje się zauważyć przyjęcie perspektywy wykraczającej poza horyzont właściwy dla administrowa-nia. O uwzględnieniu aspektów charakterystycznych dla zarządzania świadczyło nie tylko wprowadzenie nowych kryteriów oceny urzędów, ale także podkreśle-nie, że kontrola nie ma charakteru jednorazowego, nie służy tylko wychwytywa-niu uchybień i błędów w funkcjonowawychwytywa-niu urzędów w celu wyciągnięcia konse-kwencji służbowych w stosunku do osób winnych zaniedbań i podjęcia działań naprawczych. Kontrolę, podobnie do kontroli jako funkcji zarządzania, postrze-gano jako działalność o charakterze ciągłym²⁵⁰. Argumentując na rzecz takiego ujmowania działań kontrolnych, wskazywano, że nawet w sytuacji, gdy inspek-cja stwierdza, iż poziom czynności urzędowych jest doskonały, to – jak zauważa Długocki – „(...) szłoby zatem już o (...) czuwanie, by dobra praca merytoryczna, doskonała organizacja i metody pracy nie uległy pogorszeniu”²⁵¹. Zauważmy, że klasycy organizacji i zarządzania nie dopuszczali takiej możliwości, uważając, że zawsze można wypracować rozwiązanie lepsze czy efektywniejsze²⁵². Dla

podej-247 Por. M. Bużański, Inspekcja wojewódzka w teorii i praktyce, „GAiPP” 1934 nr 3.

248 Por. W. Lemieszewski, Jeszcze kilka uwag w sprawie inspekcji wojewódzkiej, „GAiPP” 1934 nr 20.

249 W. Długocki, W sprawie instrukcji dla inspekcji wojewódzkiej, „GAiPP” 1934 nr 24.

250 Por. S. Lewicki, Na marginesie nowej instrukcji dla inspekcji wojewódzkiej, „GAiPP” 1930 nr 22; J. Kościołek, Inspekcja powiatowa, „GAiPP” 1933 nr 16.

251 W. Długocki, W sprawie instrukcji dla inspekcji wojewódzkiej, „GAiPP” 1933 nr 12 s. 6.

252 Por. P. Górski, Między inteligencką tradycją...

ścia urzędników natomiast charakterystyczne było zagwarantowanie utrzymania poziomu wymaganego przez przepisy prawa.

Biorący udział w dyskusji urzędnicy podkreślali jednak, że prowadzona przez nich działalność inspekcyjna nie przynosiła spodziewanych rezultatów. Wskazy-wali na trzy rodzaje przyczyn. Pierwsza polegała na niezrozumieniu celów kon-troli przez kierowników kontrolowanych jednostek. Podsumowując dyskusję po-święconą wojewódzkiej inspekcji starostw, Długocki zauważał: „kwestia kontroli w rozumieniu wojewódzkiej inspekcji starostw nie przez wszystkie czynniki jest należycie rozumiana”²⁵³. Opinia ta, jakże częsta wśród uczestników dyskusji, wy-nikała z ich doświadczeń zawodowych. Inspektorzy podczas przeprowadzanych inspekcji nie tylko mieli możliwość poznać, jak funkcjonuje kontrolowany urząd, ale także, jaki jest stosunek przełożonego do samej kontroli, czy – podobnie jak kontrolujący – widzi jej funkcje w kontekście poprawy funkcjonowania admini-stracji. Wiele wypowiedzi świadczy o poczuciu świadomości, że brakowało nie tylko zrozumienia dla celów kontroli, ale także należytego rozumienia własnej roli kierownika jako przełożonego kontrolowanego urzędu. W scentralizowanej administracji państwowej, w której starości pochodzili z politycznego miano-wania, wiele zależało nie tylko od ich zaangażomiano-wania, ale także przygotowania zawodowego. Niewłaściwe funkcjonowanie urzędu Długocki wyjaśniał następu-jąco:

(...) starosta, nie posiadający dostatecznego przygotowania do objęcia trudnego na ogół sta-nowiska, idzie zazwyczaj po linii najmniejszego wysiłku w kierunku zdobycia właściwej kierowniczej orientacji, utyskuje na biurokrację w starostwach, „nie lubi papierków”, idzie na rozwiązywanie „wielkich” problemów gospodarczych i politycznych, pozostawiając bieg spraw w starostwie swemu zastępcy i innym urzędnikom oraz urzędowi wojewódz-kiemu, który w drodze nadzoru bezpośredniego czy pośredniego w razie potrzeby wyjaśni, pouczy, przypomni²⁵⁴.

Podstawowym zagadnieniem stawało się rozstrzygnięcie kwestii umiejsco-wienia komórek kontroli w strukturze organizacyjnej urzędów wojewódzkich, które stanowiło drugą z przyczyn niesatysfakcjonujących wyników działania or-ganów kontroli. Podkreślając znaczenie celów i ciągłości prowadzonych działań kontrolnych, wskazywano, że powinny być one realizowane przez wyodrębnione jednostki organizacyjne, najlepiej niezależne od jednostek nadrzędnych w stosun-ku do jednostek kontrolowanych, gdyż nadrzędność w hierarchii związana jest z nadzorem, a ponadto jednostka nadrzędna sprawująca nadzór nad kontrolowaną jednostką ponosi pewną odpowiedzialność za jej funkcjonowanie²⁵⁵. Uważano, że ta wyodrębniona komórka powinna być podporządkowana wicewojewodzie, będącym jednocześnie kierownikiem Wydziału Ogólnego. Niektórzy, na

przy-253 W. Długocki, W sprawie instrukcji dla inspekcji wojewódzkiej, „GAiPP” 1934 nr 24, s. 3;

por. także, Z. Kowalewski, Z teki spostrzeżeń inspektora, „GAiPP” 1933 nr 22.

254 W. Długocki, op. cit., s. 4; por. także, Z. Kowalewski, op. cit.

255 S. Lewicki, op. cit., s. 3.

kład Wacław Lemieszewski, postulowali, aby komórka kontroli była usytuowa-na organizacyjnie poza Wydziałem Ogólnym, uzasadniając to usytuowa-następująco: „od-powiadałoby to duchowi instrukcji, a nade wszystko wymogom życiowym”²⁵⁶. Z taką opinią polemizował Długocki, który uważał, że wydzielenie stanowiska inspektora starostw z wydziału ogólnego oznaczałoby „odsunięcie się od pulsu-jącego tętna życia największego wydziału, wyjałowienie i utratę znaczenia”²⁵⁷. W wypowiedziach poświęconych usytuowaniu komórki kontrolnej w strukturze organizacyjnej urzędów wojewódzkich wyraźnie można dostrzec tendencje do

W dokumencie Profesjonalizacja administracji państwowej w Polsce 1918-1939 : uwarunkowania społeczne i kulturowe (Stron 97-117)