DYSKUSJE DOTYCZĄCE ZMIANY PRZEPISÓW O ORGANIZACJI URZĘDÓW WOJEWÓDZKICH I STAROSTW

DYSKUSJE NAD ZMIANAMI W ORGANIZACJI URZĘDÓW PAŃSTWOWYCH W LATACH TRZYDZIESTYCH

6.4. DYSKUSJE DOTYCZĄCE ZMIANY PRZEPISÓW O ORGANIZACJI URZĘDÓW WOJEWÓDZKICH I STAROSTW

W rozdziale Kontekst polityczny zauważyłem, że rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych dotyczące organizacji urzędów wojewódzkich i starostw, wynikające z dekretu Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 roku, wzmacniały ela-styczność struktur organizacyjnych urzędów wojewódzkich i starostw, co wyra-żało się w zobowiązaniu wojewodów, już od 1927 roku, do opracowania nowych statutów organizacyjnych podległych im urzędów. Urząd wojewódzki w Lublinie, na co wskazuje w swoim opracowaniu Waldemar Kozyra, należał do tych, które bardzo energicznie przystąpiły do działań usprawniających organizację swojego urzędu. Rozprowadzono ankiety wśród urzędników w celu uzyskania informacji o dotychczasowej strukturze i funkcjonowaniu urzędu. Naczelnicy wskazywali na mankamenty i przedstawiali dezyderaty. Nowa struktura urzędu wojewódz-kiego składała się z wydziałów i oddziałów, a z niektórych z oddziałów wyod-rębniono dodatkowo jeszcze referaty, co nie było zgodne z zasadami określonymi przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych wyraźnie nakazujące dwustopniowość w strukturze organizacyjnej urzędu²⁹⁰.

W rezultacie prac podjętych przez wojewodów struktury poszczególnych urzędów wojewódzkich różniły się między sobą. Zróżnicowanie organizacyj-ne wynikało również z takich uwarunkowań, jak przekonanie o konieczności uwzględnienia specyﬁ ki, odrębności poszczególnych województw, braku wy-kwaliﬁ kowanego personelu oraz braku wiedzy o tym, jak i według jakich kry-teriów wyodrębniać komórki organizacyjne i budować struktury organizacyjne.

W urzędach wojewódzkich utworzono wydziały, którymi kierowali naczelnicy.

Rozporządzenie wskazywało na konieczność wyodrębnienia w strukturze orga-nizacyjnej urzędu wydziału ogólnego, na czele którego stałby wicewojewoda.

Wyodrębnienie pozostałych wydziałów i określenie zakresu ich obowiązków pozostawiono w gestii poszczególnych wojewodów. Taką elastyczność struktury organizacyjnej urzędów wojewódzkich Władysław Długocki uzasadniał następu-jąco:

Przyczyną tego była chyba myśl, by ilość i jakość wydziałów pozostawić w stanie płynnym przynajmniej do pewnego czasu, gdy po kilku latach dojdziemy na drodze dal-szego zespolenia i wypróbowania pewnych organizacyjnych elementów do możliwości usztywnienia na dłuższy okres czasu istnienia wszystkich potrzebnych komórek organi-zacyjnych²⁹¹.

Jednakże dyskusja publikowana na łamach „Gazety Administracji” od poło-wy 1937 i przez cały 1938 rok pokazuje, że przeważały głosy domagające się usztywnienia struktur organizacyjnych i oparcia ich na identycznych dla

wszyst-290 Por. W. Kozyra, Urząd wojewódzki..., s. 49–51.

291 W. Długocki, W sprawie reorganizacji..., s. 1398.

kich urzędów administracji państwowej przepisach organizacyjnych. Taki pogląd reprezentował nie tylko Długocki²⁹², ale także inni uczestnicy dyskusji²⁹³.

W dyskusji wskazywano, że statuty i regulaminy opracowane dotąd przez wojewodów, dotyczące organizacji urzędów wojewódzkich i starostw, w nieza-dowalającym stopniu respektowały zasadę wymienioną w dekrecie prezydenta z 19 stycznia 1928 roku, postulującą łączenie poszczególnych referentów spraw jednorodnych pod względem prawnym i faktycznym. Zagadnienie to należało do jednych z donioślejszych i trudniejszych do zrealizowania. Obecnie jest ono omawiane we wszystkich podręcznikach zarządzania, gdyż mieści się w jed-nej z funkcji zarządzania – organizowaniu. Mimo opracowania licznych zasad pomocnych w budowaniu struktur organizacyjnych wprowadzenie zmian tych struktur nadal należy do najtrudniejszych w zarządzaniu. Referując dyskusję z lat 1937–1938 poświęconą temu zagadnieniu, pragnę pokazać sposób, w jaki urzęd-nicy starali się uporządkować je pojęciowo, bowiem dla przygotowania zmiany organizacyjnej ważne są sposób myślenia o organizacji i używane do tego kate-gorie²⁹⁴. Sposobów tych i kategorii nie wybiera się dowolnie, lecz kultura orga-nizacyjna, przygotowanie intelektualne i tradycja danej zbiorowości zawodowej sprawiają, że pewne z nich wydają się bliższe, bo zrozumiałe, choć nie zawsze poręczniejsze dla działań praktycznych. Inne, nawiązujące do doświadczeń in-nych organizacji i działalności w sferze zarządzania, mogą przemawiać prostotą, oferować racjonalne i skuteczne rozwiązania, lecz wzbudzać opory ze względu na swoją kulturową obcość. Zagadnienie to jest obecne i dziś, gdy rozważamy prob-lemy, przed jakimi staje zarządzanie międzykulturowe czy korzystanie z zasad benchmarkingu, przenoszenia rozwiązań wypracowanych w sektorze rynkowym do organizacji sektora publicznego. Pamiętajmy jednak, że problem ten pojawił się w Polsce już w okresie międzywojennym, gdy obok myślenia prawno-admini-stracyjnego można było zauważyć elementy myślenia o organizacji właściwe za-rządzaniu, wskazujące na dotąd niedostrzegane aspekty funkcjonowania urzędów i odwołujące się do nowych kryteriów, które powinny być uwzględniane w ocenie ich działalności. Były to pierwsze kroki, które powodowały, że zaczynano trochę inaczej spoglądać na organizację pracy, za nimi poszły następne proponowane rozwiązania i wzrost znaczenia ludzi zajmujących stanowiska odpowiedzialne za sprawy organizacyjne w administracji.

292 Ibidem.

293 Por. W. Bober, Nowelizacja przepisów o organizacji urzędów wojewódzkich, „GAiPP” 1937 nr 24; W. Dołżycki, Rozporządzenia o organizacji urzędów wojewódzkich i starostw a rozporządze-nie o organizacji sądów apelacyjnych, okręgowych i grodzkich i prokuratur (szkic porównawczy),

„GAiPP” 1937 nr 20; K. Wittek, W sprawie projektu przepisów wykonawczych do rozporządzenia o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej, „GAiPP” 1937 nr 22; A. Rudziń-ski, Nowelizacja rozporządzeń o organizacji i trybie urzędowania urzędów wojewódzkich i starostw,

„GAiPP” 1938 nr 2.

294 Na znaczenie metafor organizacyjnych zwracał uwagę Gareth Morgan; por. idem, Obrazy organizacji, przeł. Z. Wiankowska-Ładyka, PWN, Warszawa 1997.

Podejmując pierwsze próby kategoryzowania spraw, przyjmowano kryteria prawnicze. W ten sposób na przykład w wojewódzkich wydziałach społeczno--politycznych wyodrębniono 265 kategorii spraw i dodatkowo jeszcze kategorię

„różne”, lecz przydatność takiej kategoryzacji dla działań organizacyjnych była niezadowalająca. Struktury organizacyjne urzędów i przyzwyczajenia urzędni-ków dotyczące organizacji pracy powodowały że

(...) zbytnie rozproszkowanie różnych materiałów nie daje w urzędach tak potrzebnej przej-rzystości i jasności. Urzędnicy zasklepiają się zazwyczaj w poszczególnych, zbytnio roz-budowanych komórkach i dość często nie zdają sobie nawet sprawy z całości pewnych zagadnień w skali wojewódzkiej czy powiatowej, co sprawność administracji ogólnej musi stawiać pod znakiem zapytania. Aparaty zaś, którymi muszą operować wojewodowie i sta-rostowie [urzędy wojewódzkie i starostwa – przyp. P.G.] są zbyt ciężkie i trudne w uży-ciu²⁹⁵.

Dostrzegano pojawiające się bariery organizacyjne, nie tylko luki w przepi-sach czy niewystarczające przygotowanie kadry kierowniczej, ale także nieod-powiednie zasady określające struktury organizacyjne, wywołujące trudności we współpracy różnych wydziałów i referatów specjalistycznych, na przykład refe-ratu prawnego²⁹⁶.

Jednym z mankamentów organizacyjnych, na który zwracał uwagę Ludwik Groniecki, były częste zmiany statutów organizacyjnych urzędów²⁹⁷. W admini-stracji używano wywodzącego się z języka prawniczego określenia „statut”. Sku-tek był taki, zauważał autor, że

(...) nikt ich nie znał, bo na zapoznanie się z nim nie miał czasu. Za zapoznawanie się z nim nikt się nie zabierał, bo wiedział, że niebawem ulegnie zmianie. Panowała komplet-na dezorganizacja i chaos organizacyjny. Inspektorzy wizytujący dostrzegali braki i błędy organizacyjne i przypisywali je niewłaściwemu statutowi, co powodowało kolejną zmianę i przyczyniało się do jeszcze większego zamieszania organizacyjnego²⁹⁸.

Innym negatywnie ocenianym zjawiskiem organizacyjnym było dążenie do usamodzielnienia się niektórych wydziałów, szczególnie tak zwanych wydziałów fachowych urzędów wojewódzkich, tracących związek z realizacją zadań, jakie zostały na nie nałożone, wkraczających w kompetencje innych urzędów, a i nie-rzadko starostw. Długocki pisał, że „chorują nader często na dużą samodzielność posunięć (zwłaszcza gdy mieszczą się w osobnych budynkach)”²⁹⁹. Wyrażał on oburzenie, że szefowie tych wydziałów, mając możliwość bezpośredniego refe-rowania wojewodzie swych spraw, wykorzystywali te sytuacje do uzyskiwania

295 L. Walicki, Rewizja przepisów o organizacji urzędów wojewódzkich i starostw, „GAiPP”

1937 nr 21, s. 1231–1232.

296 Por. L. Groniecki, Uwaga w sprawie rewizji przepisów organizacyjnych, „GAiPP” 1938 nr 3.

297 „Statut organizacyjny” obejmował strukturę organizacyjną wraz z podziałem czynności, co obecnie w zarządzaniu określane jest jako schemat organizacyjny.

298 L. Groniecki, op. cit., s. 147.

299 W. Długocki, W sprawie reorganizacji..., s. 1400.

jego aprobaty dla swoich nieuzgodnionych z wydziałem ogólnym, a nawet wi-cewojewodą, zamierzeń. Powodowało to zamieszanie, szczególnie na poziomie urzędów starościńskich, które z jednej strony podlegały wojewodzie, a z drugiej realizowały zadania zlecone im przez odpowiednie, inne niż Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, ministerstwa. W ten sposób Długocki zwrócił uwagę na jakże znane socjologom organizacji zjawisko patologii struktur organizacyjnych.

Dołżycki zastanawiał się nad przydatnością rozwiązań organizacyjnych wy-pracowanych w Ministerstwie Sprawiedliwości dla przygotowywania przepisów organizacyjnych w administracji. Zauważał, że rozporządzenie ministra spra-wiedliwości dotyczące organizacji sądów i prokuratury było znacznie bardziej wyczerpujące niż rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych z 1931 roku odnoszące się do organizacji urzędów wojewódzkich i starostw. Jego zdaniem organizacja sądów miała bardziej ustaloną tradycję i opartą na niej praktykę orga-nizacyjną. Ponadto wymiar sprawiedliwości ma nieco inne cele niż administracja.

Cele i praktyka administracji są zorientowane w przyszłość, a działalność admi-nistracji nie ogranicza się do działania zgodnie z przepisami, lecz przepisy mają być pomocne w realizacji zadań stojących przed administracją. Dlatego uważał, że przepisy organizacyjne administracji nie mogą być wzorowane na organizacji sądów³⁰⁰.

Powszechne zatem były pytania o to, według jakich kryteriów wyodrębniać referaty w starostwach i wydziały w urzędach wojewódzkich. Jak grupować zała-twiane sprawy w poszczególnych referatach? Jak organizować prace poszczegól-nych pracowników referatu?

Dotyczyło to takich podstawowych kwestii organizacyjnych, jak: podział pra-cy, nadzór, obowiązki i odpowiedzialność kierowników referatów, zagadnienie aprobaty spraw zastrzeżonych dla starosty, sposób przyjmowania interesantów, prowadzenie ewidencji podstaw prawnych, instruowanie urzędników, nadzór i kontrola ich pracy pod kątem celowości i zgodności z przepisami i dyrekty-wami przełożonych, wreszcie zagadnienia terminowości, obsługi koresponden-cji, prowadzenie statystyki obciążenia pracą i powstałych zaległości czy podej-mowanie inicjatyw dotyczących usprawnienia pracy. Na zagadnienia te zwracał uwagę uczestniczący w dyskusji, przyjmujący perspektywę praktyka, Marian Oczkowski³⁰¹.Wzrost świadomości zagadnień organizacyjnych w urzędach wo-jewódzkich nastąpił już pod koniec lat dwudziestych, gdy wojewodowie zostali zobowiązani do przygotowania statutów organizacyjnych. Wzrost zadań spoczy-wających na urzędach wojewódzkich powodował, że zagadnienia organizacyjne, a także personalne i kontrolne musiały zostać wyodrębnione. Ze względu na ich znaczenie dla funkcjonowania urzędów wojewódzkich zostały najpierw

włączo-300 W. Dołżycki, Rozporządzenia o organizacji urzędów wojewódzkich i starostw, a rozporzą-dzenie o organizacji sądów apelacyjnych, okręgowych i grodzkich i prokuratur (szkic porównawczy),

„GAiPP” 1937 nr 20.

301 Por. M. Oczkowski, Uwagi w sprawie rewizji przepisów o organizacji urzędów wojewódz-kich i starostw, „GAiPP” 1937 nr 20.

ne w zakres obowiązków Wydziału Prezydialnego podległego wicewojewodzie.

Początkowo zastępcą wojewody był jeden z urzędników urzędu wojewódzkiego, zwykle najstarszy stopniem bądź stażem pracy. Zastępstwo wynikało z przejęcia pewnych obowiązków wojewody na jego prośbę i z jego upoważnienia. Wyod-rębnienie zagadnień organizacyjnych i docenienie ich znaczenia dla wykonywa-nia zadań spoczywających przed wojewodą, a realizowanych za pomocą aparatu urzędniczego urzędu wojewódzkiego, spowodowało, że zostały one powierzone wicewojewodzie. Jego funkcja nie polegała już na zastępowaniu wojewody, lecz na realizacji w sposób stały i planowy określonego zakresu zadań. Wzrost zna-czenia tych zagadnień powodował, że rosło również znaczenie urzędników odpo-wiedzialnych na przykład za sprawy kontroli i szkoleń. W latach trzydziestych, podczas dyskusji nad zmianą przepisów o organizacji wojewódzkiej inspekcji starostw, inspektorzy wielokrotnie podkreślali, że ranga zadań, jakie spełniają, powinna powodować, że ich zwierzchnikiem nie będzie naczelnik wydziału, a wi-cewojewoda. Wicewojewoda stawał się wysokim urzędnikiem, profesjonalistą odpowiadającym za całokształt spraw organizacyjnych urzędu wojewódzkiego w przeciwieństwie do wojewody, którego stanowisko miało charakter znacznie bardziej polityczny. Świadomy znaczenia zagadnień organizacyjnych w urzę-dzie wojewódzkim Karol Wittek postulował wzmocnienie pozycji wicewojewo-dy jako osoby nadzorującej sprawy organizacyjne, personalne, kontrolę i szko-lenia. Widział go jako „urzędnika odpowiedzialnego za fachowe kierownictwo urzędem, a nie konkurenta wojewody w zakresie pracy politycznej i terenowej ekspansji”³⁰², Długocki zaś wskazywał na konieczność dobrej współpracy mię-dzy wicewojewodą a wojewodą, który powinien informować go „o zasadniczych posunięciach czy nastawieniu”³⁰³, czyli linii politycznej.

O ewolucji znaczenia zagadnień organizacyjnych dla administracji państwo-wej oraz rosnącej świadomości konieczności dokładnego sprecyzowania zakresu zadań i odpowiedzialności wicewojewody świadczą głosy w dyskusji nad nowe-lizacją rozporządzenia o organizacji urzędów wojewódzkich i starostw w latach 1937–1938. Uczestnicy dyskusji, podkreślając znaczenie zagadnień organizacyj-nych, postulowali, aby zakres obowiązków i odpowiedzialności wicewojewody wynikał ze szczegółowych przepisów rozporządzenia ministra spraw wewnętrz-nych, a nie z zapisu, że za sprawy organizacyjne odpowiada wicewojewoda przed wojewodą. Problem ten nabrał szczególnego znaczenia, gdy zagadnienia organizacyjne włączono do Wydziału Ogólnego, gdyż wtedy zwrócono uwagę na możliwość pojawienia się sporów kompetencyjnych między wicewojewodą a naczelnikiem tego wydziału. Z kolei jednoczesne powołanie wicewojewody na stanowisko naczelnika Wydziału Ogólnego oznaczałoby, że wydział ten jest ważniejszy od innych. Dlatego dyskusja nad zakresem obowiązków i

odpowie-302 K. Wittek, W sprawie projektu przepisów wykonawczych do rozporządzenia o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej, „GAiPP” 1937 nr 22, s. 128.

303 W. Długocki, W sprawie reorganizacji..., s. 1400.

dzialności wicewojewody oznaczała również rozstrzygnięcia na poziomie roz-porządzenia ministra spraw wewnętrznych, co nadałoby odpowiednią rangę za-gadnieniom organizacyjnym, a tym samym pewnym funkcjom zarządzania, jak organizowanie, sprawy personalne, kontrola i usytuowanie komórek odpowie-dzialnych za ich realizację w strukturze urzędów wojewódzkich.

W dyskusji dominowały głosy podkreślające doniosłość zagadnień organiza-cyjnych, personalnych i kontroli. Józef Bolesta-Koziebrodzki pisał:

Każdy urząd potrzebuje pewnej specjalnej komórki organizacyjnej, która by ześrodko-wała w jednym ręku wszystkie elementy dotyczące całości urzędu i jego funkcjonowania, a więc element osobowy, organizacyjny w ścisłym tego słowa znaczeniu oraz inspekcyjny³⁰⁴. Będąc krytycznym wobec zmian, które doprowadziły do połączenia dawnego wydziału ogólnego, zajmującego się wspomnianymi powyżej sprawami, którym kierował wicewojewoda z wydziałem administracyjnym, nadzorowanym – tak jak inne wydziały – przez naczelnika, wskazywał, że przejęcie odpowiedzialności za sprawy organizacyjne, personalne i inspekcyjne przez nowo utworzony wy-dział kierowany przez naczelnika, spowoduje zatarcie spoistości tych zagadnień i obniżenie ich rangi w urzędzie. Naczelnik nowo utworzonego wydziału będzie bowiem kierował do równorzędnych naczelników zarządzenia o charakterze or-ganizacyjnym, będzie wymagał składania sprawozdań z przeprowadzanych in-spekcji czy realizacji planów. Bolesta-Koziebrodzki wskazywał, że sprawy te powinny należeć do kompetencji wicewojewody, tym bardziej że rozporządze-nie ministra spraw wewnętrznych o zastępstwie wojewodów z 9 maja 1935 roku stanowiło, iż wicewojewoda jest odpowiedzialny za stan organizacyjny urzędu wojewódzkiego i do spraw organizacyjnych rozporządzenie to zaliczyło wyraźnie również sprawy inspekcyjne.

Ujemne strony tego stanu rzeczy wydają się jasne, gdyż spraw organizacyjnych, oso-bowych i inspekcyjnych nie można bez szkody od siebie oddzielić, albowiem na wynikach pracy inspekcyjnej opierać się musi polityka personalna. Doświadczenia i spostrzeżenia zaś zdobyte przez inspekcję muszą służyć za podstawę do wydawania zarządzeń i wytycznych o charakterze organizacyjnym. Oczywistym jest również, że niejasne rozgraniczenie właś-ciwości spowodować może spory i nieporozumienia kompetencyjne między wicewojewo-dą a naczelnikiem wydziału ogólnego. Jako najbardziej celowe rozwiązanie powyższych zagadnień organizacyjnych uważałbym więc powrót do dawnej koncepcji wyodrębniania spraw organizacyjnych, osobowych i inspekcyjnych i przydzielenie spraw tych specjalnej komórce, bezpośrednio podporządkowanej aprobacie wojewody, a organizacyjnie pozosta-jącej pod kierownictwem wicewojewody³⁰⁵.

Za wyodrębnieniem spraw personalnych w oddzielnej komórce, oddziale Wy-działu Ogólnego pod kierownictwem naczelnika tego wyWy-działu

odpowiedzialne-304 J. Bolesta-Koziebrodzki, Kilka uwag do nowelizacji rozporządzenia o organizacji urzędów wojewódzkich, „GAiPP” 1937 nr 19, s. 1095.

305 Ibidem, s. 1097.

go przed wicewojewodą, opowiadał się z kolei Aleksander Tymieniecki³⁰⁶. Prze-ciwny łączeniu stanowiska wicewojewody ze stanowiskiem naczelnika Wydziału Ogólnego był natomiast Długocki³⁰⁷. Uważał on, że rosnący zakres obowiązków wicewojewody nie pozwala mu na kierowanie jednocześnie Wydziałem Ogól-nym. Powinien on mieć spojrzenie na całość zagadnień organizacyjnych, two-rzyć, jak byśmy dziś powiedzieli, strategię organizacyjną urzędu i mieć wgląd oraz opiniować materiały pokontrolne, natomiast bieżącą realizację zadań organi-zacyjnych, w tym personalnych i kontrolnych, powinien spełniać Wydział Ogólny pod kierownictwem naczelnika. Znaczenie tego wydziału mobilizuje, by stawiać przed nim wysokie wymagania. Długocki wskazywał na „ruchliwość, napięcie umysłu, sprawność organizacyjną i dostrzeganie całości prac wydziału”, tym sa-mym charakteryzując osoby, które miałyby nim kierować.

Dyskusja ta świadczy o wyraźnej świadomości znaczenia zagadnień organi-zacyjnych i konieczności wyodrębnienia ich w strukturze organizacyjnej urzędu wojewódzkiego. Świadczy także o powiązaniu zagadnień organizacyjnych z dzia-łalnością innych wydziałów, przypisywaniu jej istotnych zadań wpływających na realizację zadań pozostałych wydziałów, wynikających z zakresu spraw personal-nych i kontrolpersonal-nych. Przed wybuchem wojny nie udało się wypracować nowych, satysfakcjonujących, rozstrzygnięć w tej sprawie.

O ile sama struktura organizacyjna urzędów wojewódzkich składających się z wydziałów i oddziałów została w drugiej połowie lat trzydziestych ukształto-wana, o tyle struktura starostw dopiero się kształtowała i dlatego w dyskusji nad nowelizacją rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych poświęcono jej wię-cej uwagi. Początkowo struktura organizacyjna starostw była prosta, składała się bowiem z referatów, w których pracowali referenci rozpatrujący określony za-kres spraw zarówno pod względem merytorycznym, jak i – jak wtedy mówiono – manipulacyjnym, czyli zajmujący się zakładaniem i archiwizowaniem akt oraz korespondencją. Urzędnicy starsi wiekiem, pracujący jeszcze w administracji za-borczej, szczególnie pochodzący z byłej Galicji, charakteryzowali się specyﬁ cz-nym sposobem urzędowania, ukształtowacz-nym na wzorach cesarsko-królewskiej administracji wojskowej, które były nadal żywe w pierwszych latach niepodle-głości w polskich urzędach cywilnych. Sarkastyczny opis przedstawił Sławoj--Składkowski w swoich Kwiatuszkach administracyjnych:

Odpowiednik hofrata nie powinien był przychodzić do biura przed godziną jedenastą, by nie przeszkadzać podwładnym w służbie, przy przygotowywaniu referatów. Sam bieg służby w urzędach, tzw. amcenie, był na wzór austriacki nie metodą pracy, ale celem sa-mym w sobie, uregulowanym w sposób najwygodniejszy dla dobra służby, czyli urzędni-ków. O człowieku, który z podatków opłacał te biura, o interesancie, dobrotliwie zwanym petentem, myślano również, ale na drugim planie, jako koniecznym, uciążliwym dodatku do właściwego urzędowania. Ten system trwał długo „po wybuchu” niepodległości. Kto

306 A. Tymieniecki, Na marginesie projektów nowelizacji przepisów o organizacji i trybie urzę-dowania urzędów wojewódzkich i starostw, „GAiPP” 1937 nr 21.

307 Por. W. Długocki, W sprawie reorganizacji...

ośmielał się naruszać stary godny porządek, narażał się na ogólne ataki, kpiny i drwiny i do późnej starości gorzko płakał i żałował swej niewczesnej, pochopnej ingerencji w sprawy uświęcone dobrą tradycją. Sam znałem jednego takiego wariata! Tymczasem urzędy po-winna, wobec utrzymujących je podatników, obowiązywać handlowa zasada: mój klient – mój pan! Wszyscy jednak wiedzieli, że tak niestety nie było³⁰⁸.

To przedostatnie zdanie wskazuje na ważne oczekiwania ze strony władz. Na-stępne natomiast świadczy o tym, że było to zadanie niezmiernie trudne.

Samo słowo referat odnosiło się nie do komórki organizacyjnej, a do zakresu spraw, jakimi zajmował się urzędnik. Wincenty Dołżycki krytykował zwyczaj, według którego w starostwach było tylu urzędników, ile referatów, i odwrotnie, tyle referatów, ilu urzędników³⁰⁹. W sytuacji gdy każdy urzędnik samodzielnie organizował sobie pracę i utrzymywał porządek według własnego upodobania, trudno było mówić o jakiejkolwiek organizacji pracy urzędu. Pracowano wolno, nie mając świadomości, ile czasu zajmuje urzędowanie, merytoryczne załatwia-nie spraw, a ile załatwia-nieskomplikowane czynności pomocnicze, gdyż wykonywała je jedna osoba. Nie oznaczało to jednak, że urzędnicy w swej pracy obijali się. Jak opisywał Sławoj-Składkowski w jednej ze swych licznych inspekcji urzędu sta-rościńskiego:

Niezwłocznie udałem się ze starostą do biur, by przyjrzeć się pracy urzędników. Tylko dwóch z nich przyjmowało interesantów, a reszta załatwiała sprawy biurowe. Wszyscy byli zajęci, każdy miał przydzieloną pracę i od razu, jak i wielokrotnie później przekonałem się, że narzekania publiczności na „czytanie gazet i picie herbaty” przez urzędników jest grubą przesadą, a może zupełnie niesprawiedliwe. Urzędnicy w biurach pracowali, ale nie byli

W dokumencie Profesjonalizacja administracji państwowej w Polsce 1918-1939 : uwarunkowania społeczne i kulturowe (Stron 117-135)