Z badań nad rolnictwem społecznie zrównoważonym (36)
Internalizacja efektów zewnętrznych w rolnictwie – europejskie doświadczenia
Z badań nad rolnictwem społecznie zrównoważonym (36)
Internalizacja efektów zewnętrznych w rolnictwie – europejskie doświadczenia
Warszawa 2016 Redakcja naukowa dr Konrad Prandecki
Autorzy:
dr Konrad Prandecki mgr inż. Monika Bocian dr Edyta Gajos mgr inż. Joanna Jaroszewska dr inż. Janusz Majewski dr inż. Agnieszka Obiedzińska
ROLNICTWO POLSKIE I UE 2020+
WYZWANIA, SZANSE, ZAGROŻENIA, PROPOZYCJE
Dr inĪ. Janusz Majewski jest pracownikiem Szkoáy Gáównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie.
Pozostali Autorzy są pracownikami Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ĩywnoĞciowej – PaĔstwowego Instytutu Badawczego.
Publikacja afiliowana jest do dorobku IERiGĩ-PIB.
PracĊ zrealizowano w ramach tematu Dylematy zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa w Polsce, w zadaniu Ekonomiczna wycena efektów zewnĊtrznych i dóbr wspólnych w rolnictwie
Celem opracowania jest przedstawienie dziaáaĔ podejmowanych w Unii Europejskiej i jej krajach czáonkowskich, mających na celu internalizacjĊ efektów zewnĊtrznych w rolnictwie. Publikacja opiera siĊ na analizie literatury. Przedstawiono ewolucjĊ wspólnych polityk Unii Europejskiej w kontekĞcie efektów zewnĊtrznych, wstĊpne oceny narzĊdzi sáuĪących przeciwdziaáaniu negatywnym efektom zewnĊtrznym oraz metody internalizacji stosowane w Europie.
Recenzenci:
prof. dr hab. Zenon Stachowiak, Uniwersytet Kardynaáa Stefana WyszyĔskiego dr Marcin WysokiĔski, Szkoáa Gáówna Gospodarstwa Wiejskiego
Korekta:
Katarzyna Mikulska Redakcja techniczna Leszek ĝlipski Projekt okáadki IERiGĩ-PIB
ISBN 978-83-7658-652-6
Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ĩywnoĞciowej – PaĔstwowy Instytut Badawczy
ul. ĝwiĊtokrzyska 20, 00-002 Warszawa tel.: (22) 50 54 444
faks: (22) 50 54 757 e-mail: dw@ierigz.waw.pl http://www.ierigz.waw.pl
Spis treĞci
Wprowadzenie ... 7
Ewolucja polityki ochrony Ğrodowiska w kontekĞcie internalizacji efektów zewnĊtrznych w rolnictwie ... 9
WstĊp ... 9
Polityka ochrony Ğrodowiska w obecnej Unii Europejskiej – ujĊcie historyczne ... 9
BieĪące cele wspólnotowej polityki ochrony Ğrodowiska ... 12
Perspektywy ewolucji unijnej polityki ochrony Ğrodowiska po 2020 roku ... 14
Wnioski ... 16
Bibliografia ... 16
Wpáyw Wspólnej Polityki Rolnej na efekty zewnĊtrzne w rolnictwie ... 18
WstĊp ... 18
Ewolucja Wspólnej Polityki Rolnej w kierunku ochrony Ğrodowiska i poprawy jakoĞci Īycia ... 18
Dziaáania w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 (PROW 2007-2013) . 20 Dziaáania w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 (PROW 2014-2020) . 25 Podsumowanie ... 31
Bibliografia ... 31
Efekty zewnĊtrzne w kontekĞcie zapewnienia zróĪnicowania biologicznego (zazielenienie) 35 WstĊp ... 35
Znaczenie i rola bioróĪnorodnoĞci w rolnictwie ... 37
AgrobioróĪnorodnoĞü ... 40
BioróĪnorodnoĞü w polityce rolnej UE ... 45
Wpáyw „zazielenienia” na bioróĪnorodnoĞü ... 53
Podsumowanie ... 57
Bibliografia ... 58
Internalizacja i metody wyceny efektów zewnĊtrznych w rolnictwie ... 63
WstĊp ... 63
Internalizacja efektów zewnĊtrznych ... 64
Teoremat Coase’a ... 66
Podatek Pigou ... 69
Wycena efektów zewnĊtrznych ... 70
Metoda wyceny warunkowej – CVM (Contingent Valuation Method) ... 71
Eksperyment z wyborem (Choice Experiment, CE) ... 71
Metoda kosztów podróĪy – TCM (Travel Cost Method) ... 72
Metoda cen hedonicznych – HPM (Hedonic Price Method) ... 72
Badania nad wyceną i internalizacją efektów zewnĊtrznych w rolnictwie ... 73
Podsumowanie ... 78
Bibliografia ... 78
Ekonomiczna wycena roli owadów zapylających w polskim rolnictwie ... 80
WstĊp ... 80
Znaczenie owadów zapylających dla rolnictwa ... 80
Metody wyceny wartoĞci zapylania ... 84
WartoĞü zapylania roĞlin uprawnych w Polsce ... 90
Podsumowanie ... 94
Bibliografia ... 95
Wpáyw Wspólnej Polityki Rolnej na bezpieczeĔstwo ĪywnoĞciowe w kontekĞcie dobra publicznego ... 98
WstĊp ... 98
BezpieczeĔstwo ĪywnoĞciowe jako dobro publiczne (efekt zewnĊtrzny) rolnictwa ... 100
Wpáyw Wspólnej Polityki Rolnej na bezpieczeĔstwo ĪywnoĞciowe ... 103
Podsumowanie ... 116
Bibliografia ... 117
Zaáączniki ... 122
Zaáącznik 1. Spis stosowanych skrótów ... 122
Zaáącznik 2. Spis rysunków ... 124
Zaáącznik 3. Spis tabel ... 125
7
Wprowadzenie
Niniejszy raport jest drugą monografią w ramach zadania pt. „Ekono- miczna wycena efektów zewnĊtrznych i dóbr wspólnych w rolnictwie”, zreali- zowaną w ramach tematu badawczego „Dylematy zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa w Polsce”. W ramach Programu Wieloletniego obejmującego lata 2015-2019 zaplanowano piĊü publikacji, z których dwie pierwsze mają charakter ogólny i opierają siĊ gáównie na przeglądzie istniejącej literatury. W kolejnych latach przewidziano budowĊ instrumentów ekonomicznej wyceny wybranych efektów zewnĊtrznych i dóbr wspólnych oraz prezentacjĊ wyników badaĔ.
W ramach zadania badawczego przyjĊto zaáoĪenie, Īe kluczową dla sku- tecznego wprowadzenia zrównowaĪonego rozwoju jest sfera gospodarcza, po- niewaĪ wiĊkszoĞü decyzji jest podejmowana w oparciu o szacunki gospodarcze i analizĊ kosztów i korzyĞci. Z tego powodu uznano, Īe realizacja makroekono- micznych zaáoĪeĔ zrównowaĪonego rozwoju jest moĪliwa jedynie w sytuacji przekonania ludzi o sáusznoĞci dokonywanych wyborów.
Z tego powodu konieczna jest wycena spoáecznych i Ğrodowiskowych efektów zewnĊtrznych, które mogą prowadziü do osiągniĊcia optimum spoáecz- nego lub przeszkadzaü w jego osiągniĊciu, co jest czĊĞciej spotykane.
Celem niniejszego opracowania jest prezentacja podstawowych zagadnieĔ związanych z internalizacją efektów zewnĊtrznych we Wspólnej Polityce Rolnej.
Rozwiązania te mają formĊ ingerencji paĔstwa, a nie rozwiązaĔ rynkowych.
Wynika to z trudnoĞci w wycenie poszczególnych efektów, co pokazano m.in. na przykáadzie owadów zapylających.
W niniejszym opracowaniu skupiono siĊ na ocenie istniejących rozwiązaĔ stosowanych gáównie w ramach Unii Europejskiej. Z tego powodu przedstawiono ogólne zaáoĪenia polityk ochrony Ğrodowiska i rolnej dotyczące kwestii efektów zewnĊtrznych oraz na wybranych przykáadach (np. zazielenienia) pokazano, w jaki sposób są one realizowane. Ponadto poprzez studium wybranego przypad- ku, tj. wyceny wartoĞci zapylania i opisu ryzyka utraty tych korzyĞci w wyniku wymierania owadów zapylających, moĪna wyobraziü sobie wpáyw podstawo- wych procesów przyrodniczych na pomyĞlnoĞü rolnictwa.
Tekst raportu zostaá podzielony na szeĞü rozdziaáów. CaáoĞü uzupeániono o wstĊp, spisy i zaáączniki.
W rozdziale pierwszym zaprezentowano rozwaĪania dotyczące polityki ochrony Ğrodowiska Unii Europejskiej. Ta krótka charakterystyka ma charakter wprowadzenia, uzasadniającego kierunek i ewolucjĊ myĞlenia przedstawicieli Unii Europejskiej w zakresie ochrony Ğrodowiska. Ten rozdziaá wyjaĞnia równieĪ
8
mechanizm przenoszenia kwestii ochrony Ğrodowiska do polityki rolnej oraz uĞwiadamia, dlaczego roĞnie znaczenie kwestii ochrony róĪnorodnoĞci biolo- gicznej, a tym samym rola rolnictwa w polityce ochrony Ğrodowiska. Rozdziaá ten poĞrednio wskazuje równieĪ na potrzebĊ badaĔ w zakresie efektów zewnĊtrznych w rolnictwie.
Rozdziaá drugi zostaá poĞwiĊcony ewolucji Wspólnej Polityki Rolnej.
Pokazano w nim, jak polityka ta ewoluuje i w coraz wiĊkszym stopniu jest zmuszona do uwzglĊdniania efektów zewnĊtrznych. W rozdziale tym omówiono dziaáania podejmowane w ramach Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) w kontekĞcie efektów zewnĊtrznych i wskazano, w jakich obszarach juĪ są podejmowane dziaáania na rzecz internalizacji efektów zewnĊtrznych.
W trzecim rozdziale omówiono nowy instrument Wspólnej Polityki Rol- nej, jakim jest zazielenienie. Przedstawiono uzasadnienie dla jego powstania oraz proces jego tworzenia. Ocena skutecznoĞci zazielenienia ma charakter szcząt- kowy, co wynika z niedawnego wprowadzenia tego rozwiązania (2015 r.) i braku danych statystycznych opisujących zmiany po jego wejĞciu w Īycie. Pierwsze wnioski moĪna juĪ formuáowaü.
Czwarty rozdziaá zostaá poĞwiĊcony róĪnym metodom internalizacji efektów zewnĊtrznych. Jest to przegląd rozwiązaĔ stosowanych w europejskich i Ğwiatowych badaniach naukowych. W wiĊkszoĞci przypadków mają one cha- rakter poĞredni. Wymienione metody mogą byü przydatne do uzasadnienia in- gerencji paĔstwa w rynek.
Piąty rozdziaá dotyczy wyceny zapylania, tj. usáugi Ğrodowiska, która za- zwyczaj jest traktowana jako efekt zewnĊtrzny. W pracy przedstawiono róĪne szacunki pokazujące wartoĞü zapylania w Europie, jak i Polsce. Ocena poszcze- gólnych metod wyceny pozwala na zrozumienie duĪej rozpiĊtoĞci szacunków.
W ostatnim, szóstym rozdziale podjĊto problematykĊ bezpieczeĔstwa ĪywnoĞciowego. Zagadnienie to zalicza siĊ do spoáecznych efektów zewnĊtrz- nych bĊdących skutkiem rolnictwa. W rozdziale tym opisano problem bezpie- czeĔstwa oraz wskazano wpáyw Wspólnej Polityki Rolnej na zapewnienie tego bezpieczeĔstwa na terenie Unii Europejskiej. ZauwaĪono, Īe problem bezpie- czeĔstwa ĪywnoĞciowego musi byü analizowany z duĪym wyprzedzeniem.
W pracy uĪyto wielu metod badawczych. KaĪdy z rozdziaáów ma swoją oddzielną specyfikĊ, która w kaĪdym wstĊpie zostaáa skrótowo scharakteryzo- wana. Opracowanie w przewaĪającej mierze ma charakter teoretyczny, oparty na analizie krytycznej dostĊpnej literatury.
9 dr Konrad Prandecki
Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ĩywnoĞciowej – PIB
Ewolucja polityki ochrony Ğrodowiska w kontekĞcie internalizacji efektów zewnĊtrznych
w rolnictwie
WstĊp
Zainteresowanie efektami zewnĊtrznymi w polityce gospodarczej wynika z rosnącej wiedzy w zakresie szkodliwego, ubocznego wpáywu produkcji i handlu na Ğrodowisko naturalne. Od poáowy lat szeĞüdziesiątych XX w. Ğwia- domoĞü zagroĪeĔ Ğrodowiskowych roĞnie. Pierwsze dokumenty, jak raport U’Thanta (1969) i Granice wzrostu (Meadows, Meadows, Randers i Behrens III, 1972), przyczyniáy siĊ do upowszechnienia informacji o pogarszającym siĊ stanie Ğrodowiska naturalnego i koniecznoĞci jego ochrony. Dziaáania te są podejmowane do dziĞ.
Celem niniejszego opracowania jest skrótowe przedstawienie ewolucji polityki ochrony Ğrodowiska Unii Europejskiej i jej wpáyw na Wspólną PolitykĊ Rolną. Dziaáanie to umoĪliwia wskazanie dalszego prawdopodobnego kierunku zmian w polityce rolnej, która moĪe nastąpiü po 2020 r.
Badanie zostaáo opracowane na podstawie analizy dostĊpnej literatury.
Polityka ochrony Ğrodowiska w obecnej Unii Europejskiej – ujĊcie historyczne
Początki polityki ochrony Ğrodowiska Unii Europejskiej1 siĊgają lat sie- demdziesiątych XX w. i zbiegają siĊ z pierwszą ogólnoĞwiatową konferencją ONZ dotyczącą problemów ochrony Ğrodowiska – „Konferencja Narodów Zjednoczo- nych w sprawie Ğrodowiska czáowieka”, która odbyáa siĊ w 1972 r. w Sztokholmie.
1 Autor ma ĞwiadomoĞü, Īe Unia Europejska powstaáa w 1992 r., jednakĪe byáa ona kontynu- acją procesów integracyjnych podejmowanych w ramach Europejskiej Wspólnoty WĊgla i Stali oraz Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Z tego powodu w niniejszej pracy jest stosowany skrót myĞlowy w postaci okreĞlania caáoĞci polityki ochrony Ğrodowiska jako unijnej, niezaleĪnie od terminu powstania dokumentów. WiĊcej nt. ewolucji polityki ochrony Ğrodowiska Unii Europejskiej por. (Prandecki i Sadowski, 2010).
10
W ramach przygotowaĔ do tej konferencji kraje czáonkowskie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, tj. poprzedniczki Unii Europejskiej, zdecydowaáy o koniecznoĞci podjĊcia stanowczych dziaáaĔ w zakresie ochrony Ğrodowiska.
Dokument okreĞlający wspólne cele nazwano programem dziaáaĔ Ğrodowisko- wych. Byá on pierwszym z caáego szeregu dokumentów podejmujących tĊ pro- blematykĊ. Podobnie jak pozostaáe nie miaá on charakteru wiąĪącego, ale stanowiá jedynie wytyczne wskazujące proponowany kierunek zmian. Dopiero prawo ochrony Ğrodowiska zmierzające do realizacji postawionych celów zmusza paĔ- stwa czáonkowskie do podjĊcia okreĞlonego wysiáku.
Pierwszy program dziaáaĔ Ğrodowiskowych powstaá w 1972 r. i obejmowaá lata 1973–1977. Jego podstawowym zadaniem byáo przeciwdziaáanie istniejącym zanieczyszczeniom – tzw. podejĞcie „koĔca rury”. Dziaáania byáy nakierowane gáównie na rozwiązywanie najbardziej pilnych problemów, czyli na przeciw- dziaáanie zanieczyszczeniu powietrza i ochronĊ zasobów wodnych. Podstawo- wym narzĊdziem sáuĪącym do realizacji tego celu byáo ustanawianie odpowied- nich standardów emisji. Dziaáania te przyniosáy wiele pozytywnych efektów i pokazaáy, Īe ochrona Ğrodowiska moĪe byü opáacalna w kontekĞcie optimum spoáecznego.
Dodatkowo w ramach pierwszego programu przedstawiono podstawowe zasady ochrony Ğrodowiska. SpoĞród nich naleĪy wyróĪniü zasadĊ „zanieczysz- czający páaci”, która do dziĞ stanowi podstawĊ ochrony Ğrodowiska. W ramach tej zasady podmiot odpowiedzialny za zanieczyszczenie powinien ponieĞü koszty przywrócenia Ğrodowiska do stanu pierwotnego. Ponadto istotnym efektem wprowadzenia pierwszego programu dziaáania byáo zwiĊkszenie ĞwiadomoĞci Ğrodowiskowej europejskich spoáeczeĔstw.
Drugi program dziaáania2 obejmowaá lata 1976–1981. Jego cechą charak- terystyczną byáo wprowadzenie podstawowych zasad ochrony Ğrodowiska, tj.: ciągáoĞci polityki ochrony Ğrodowiska, tworzenia mechanizmów zapobie- gawczych (tzw. polityka prewentywna), ochrony i racjonalnego wykorzystania Ğrodowiska Īycia oraz wáączenia problemów ochrony Ğrodowiska do wspóápracy z krajami trzecimi.
Obszarami priorytetowymi tego programu byáy: ochrona zasobów mor- skich, zwáaszcza mórz Ğródlądowych, przeciwdziaáanie zanieczyszczeniu po- wietrza oraz walka z haáasem.
Trzeci program dziaáaĔ Ğrodowiskowych obejmowaá lata 1983–1987. Byá on kontynuacją wczeĞniejszych celów. Jedynym, ale doĞü waĪnym wyjątkiem byáo podjĊcie dziaáaĔ w zakresie ochrony zasobów na zasadzie zrównowaĪenia.
2 Dz.U. WE 1977, C 139/1.
11
Takie podejĞcie nie miaáo jeszcze charakteru peánej polityki zrównowaĪonego rozwoju, a jedynie byáo próbą bardziej efektywnego wykorzystania zasobów z uwzglĊdnieniem ich zdolnoĞci do odnawiania siĊ. W tym okresie zwiĊkszono równieĪ nacisk na politykĊ prewentywną, m.in. w sektorze rolnictwa.
W ramach czwartego programu, obowiązującego w latach 1988–1992, podjĊto dziaáania w zakresie zwiĊkszenia dostĊpu spoáeczeĔstwa do informacji, co znacząco podniosáo ĞwiadomoĞü ekologiczną i zwiĊkszyáo nacisk spoáeczny na przeciwdziaáanie zanieczyszczeniom przemysáowym (Prandecki, 2008).
Istotną zmianĊ jakoĞciową w zakresie ochrony Ğrodowiska wprowadzono w ramach piątego programu zatytuáowanego „W stronĊ zrównowaĪonego roz- woju” (KE, 1993). Obowiązywaá on w latach 1993–2002. Jego wyjątkowoĞü polega na peánym wáączeniu koncepcji zrównowaĪonego rozwoju do polityki unijnej. W praktyce oznacza to stopniowe zwiĊkszanie nacisku na horyzontalne rozwiązywanie problemów, tj. uwzglĊdnianie ich równoczeĞnie w róĪnych sek- torach polityki unijnej, przy jednoczesnej dbaáoĞci o trzy podstawowe áady tej koncepcji, a mianowicie gospodarczy, spoáeczny i Ğrodowiskowy.
Ponadto piąty program zapewniaá kontynuacjĊ stosowania podstawowych zasad ochrony Ğrodowiska, prewentywne podejĞcie do problemów Ğrodowisko- wych (tzn. zapobieganie ich wystąpieniu, a nie reagowanie z opóĨnieniem, w momencie wystąpienia szkód) oraz w jeszcze wiĊkszym stopniu „wychodziá”
poza terytorium Unii Europejskiej, tj. wskazywaá na istnienie globalnych pro- blemów, które mogą byü rozwiązane jedynie na forum miĊdzynarodowym, a nie tylko w ramach wewnĊtrznych uzgodnieĔ pomiĊdzy paĔstwami czáonkowskimi.
WaĪnym elementem piątego programu, wynikającym z koncepcji trwaáego rozwoju, byáo uwzglĊdnienie w ochronie Ğrodowiska kwestii jakoĞci Īycia. Jed- nakĪe zapis ten nie byá traktowany priorytetowo.
Szósty program dziaáaĔ Ğrodowiskowych (UE, 2001) obowiązywaá w la- tach 2002–2012. Byá on zbieĪny z funkcjonującą równolegle Strategią zrów- nowaĪonego rozwoju Unii Europejskiej (KE, 2001). W ogólnych zaáoĪeniach dokument ten stanowiá kontynuacjĊ dziaáaĔ podjĊtych w piątym programie.
RóĪnice wynikaáy z postĊpu w zakresie ochrony Ğrodowiska oraz doĞwiadczeĔ w realizacji poprzednich programów. Spowodowaáo to zmniejszenie zaintere- sowania holistycznym podejĞciem do polityki ochrony Ğrodowiska (przy za- chowaniu zrównowaĪonego rozwoju jako dominującej koncepcji) na rzecz skupienia uwagi na wybranych aspektach, wymagających pilnego dziaáania.
Za takie uznano przeciwdziaáanie zmianom klimatycznym oraz zahamowanie degradacji róĪnorodnoĞci biologicznej. Inne problemy Ğrodowiskowe mają charakter uzupeániający w stosunku do dwóch priorytetowych. Takie podejĞcie, wskazujące na koniecznoĞü przeciwdziaáania negatywnym tendencjom zacho-
12
dzącym w Ğrodowisku, spowodowaáo równieĪ powstanie pewnej asymetrii w polityce, tj. poáoĪenia nacisku gáównie na kwestie Ğrodowiskowe z równo- czesnym zmniejszeniem zainteresowania kwestiami spoáecznymi, wynikają- cymi z wprowadzania regulacji Ğrodowiskowych.
BieĪące cele wspólnotowej polityki ochrony Ğrodowiska
Realizacja wspóáczesnej polityki ochrony Ğrodowiska Unii Europejskiej opiera siĊ na trzech podstawowych dokumentach, tj. na:
z Traktacie o Unii Europejskiej (UE, 2016),
z Europie 2020. Strategii na rzecz inteligentnego i zrównowaĪonego rozwoju sprzyjającego wáączeniu spoáecznemu (KE, 2010),
z Siódmym programie dziaáaĔ Ğrodowiskowych (UE, 2013).
Podstawą do tworzenia polityki ochrony Ğrodowiska są zapisy Traktatu z Maastricht, które mają ogólny charakter. Ich celem jest umocowanie traktatowe okreĞlonych dziaáaĔ i wskazanie ogólnych zasad, jakimi powinna kierowaü siĊ dana polityka. W przypadku ochrony Ğrodowiska zapisano, Īe zadaniem Unii Europejskiej jest „popieranie w caáej Wspólnocie harmonijnego i zrównowaĪo- nego rozwoju dziaáaĔ gospodarczych, staáego i nieinflacyjnego wzrostu uwzglĊd- niającego Ğrodowisko naturalne, wysokiego stopnia konwergencja dokonaĔ go- spodarczych, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, podwyĪszania poziomu i jakoĞci Īycia, spójnoĞci gospodarczej i spoáecznej oraz solidarnoĞci miĊdzy PaĔstwami Czáonkowskimi.” (UE, 2016, art. 2).
Z kolei „Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównowaĪonego rozwoju sprzyjającego wáączeniu spoáecznemu” (KE, 2010) to podstawowy do- kument strategiczny Unii Europejskiej, opisujący cele do realizacji do 2020 r.
W zakresie ochrony Ğrodowiska dokument ten moĪna uznaü za kontynuacjĊ strategii zrównowaĪonego rozwoju Unii Europejskiej (KE, 2001), która z kolei byáa elementem Strategii LizboĔskiej.
Dziaáanie „Europy 2020” opiera siĊ na trzech wspóázaleĪnych i wzajemnie uzupeániających siĊ obszarach priorytetowych, czyli na:
x rozwoju inteligentnym – rozwoju gospodarki opartej na wiedzy i innowacji;
x rozwoju zrównowaĪonym – wspieraniu efektywniej korzystającej z zasobów, bardziej przyjaznej Ğrodowisku i bardziej konkurencyjnej gospodarki;
x rozwoju sprzyjającym wáączeniu spoáecznemu – wspieraniu gospodarki o wysokim poziomie zatrudnienia, zapewniającej spójnoĞü spoáeczną i tery- torialną.
13
Realizacja tych obszarów odbywa siĊ poprzez siedem projektów prze- wodnich, które w wielu przypadkach mają charakter ponadsektorowy, m.in.
w zakresie ochrony Ğrodowiska. Są to:
x Unia innowacji, x MáodzieĪ w drodze,
x Europejska agenda cyfrowa,
x Europa efektywnie korzystająca z zasobów, x Polityka przemysáowa w erze globalizacji,
x Program na rzecz nowych umiejĊtnoĞci i zatrudnienia, x Europejski program walki z ubóstwem.
Nawet pobieĪna analiza celów wpisanych w te projekty przewodnie wskazuje, Īe odniesieĔ do zrównowaĪonego rozwoju jest doĞü duĪo, ponadto realizacja celów w ramach kaĪdego z nich powinna zawieraü odniesienia do ob- szarów priorytetowych, czyli równieĪ do trwaáego rozwoju. Ochrona Ğrodowiska jest szczególnie widoczna w ramach projektu „Europa efektywnie korzystająca z zasobów”. W procesie realizacji (po piĊciu latach dziaáania) moĪna stwierdziü, Īe pomimo nacisku na zintegrowane podejĞcie do wielu problemów, programy te są realizowane oddzielnie, co oznacza, Īe dziaáania proĞrodowiskowe, np. zwią- zane z zasobami, jedynie w niewielkim stopniu uwzglĊdniają kwestie edukacji.
W podobny sposób moĪna wskazaü, Īe programy prospoáeczne mają niewielkie przeáoĪenie na politykĊ ochrony Ğrodowiska, co powoduje, Īe wspóáczesną poli- tykĊ Unii Europejskiej moĪna bardziej okreĞliü jako nastawioną na rozwiązywanie problemów Ğrodowiskowych niĪ jako zrównowaĪoną.
„Europa 2020” zawiera ogólne wytyczne dotyczące kierunków dziaáania.
Bardziej precyzyjne zapisy moĪna znaleĨü w obowiązującym, siódmym pro- gramie dziaáaĔ Ğrodowiskowych. Jest on zatytuáowany „Dobra jakoĞü Īycia z uwzglĊdnieniem ograniczeĔ naszej planety” (UE, 2013). Zgodnie z nazwą dokument ten powinien promowaü dziaáania związane z jakoĞcią Īycia. Takie ukierunkowanie polityki ochrony Ğrodowiska wynika z efektów poprzednich programów dziaáaĔ Ğrodowiskowych, tj. ze zmniejszenia znaczenia kwestii spo- áecznych w szóstym programie. Od 1972 r. wiele problemów związanych z pro- blemami „koĔca rury”, zwáaszcza w „starych” paĔstwach czáonkowskich, zostaáo rozwiązanych. W tym zakresie moĪna wymieniü dominujące jeszcze w Polsce wyzwania związane z utrzymaniem odpowiedniej jakoĞci powietrza i wody. To powoduje, Īe Ğrodowiskowe priorytety caáej Unii Europejskiej są nakierowane na znacznie bardziej skomplikowane problemy, takie jak pogáĊbienie dziaáaĔ w za- kresie ochrony klimatu i zachowania róĪnorodnoĞci biologicznej. Skupienie siĊ na tych dwóch obszarach wynika bezpoĞrednio z zapisów szóstego programu dziaáaĔ Ğrodowiskowych. JednakĪe w okresie jego obowiązywania nie udaáo siĊ
14
wprowadziü rozwiązaĔ umoĪliwiających trwaáą ochronĊ tych obszarów.
W przypadku klimatu zadania zostaáy rozpisane na wiele lat i bĊdą równieĪ kontynuowane w przyszáoĞci3, natomiast w kontekĞcie przeciwdziaáania redukcji róĪnorodnoĞci biologicznej podejmowane dziaáania okazaáy siĊ niewystarczające, co powoduje koniecznoĞü tworzenia bardziej záoĪonych rozwiązaĔ. W tym zakre- sie wzrasta wiedza dotycząca wystĊpowania negatywnych efektów zewnĊtrznych prowadzonej dziaáalnoĞci gospodarczej na Ğrodowisko, a w szczególnoĞci na usáugi Ğrodowiska4.
Horyzontalne podejĞcie do problemów ochrony Ğrodowiska, obecne od piątego programu powoduje, Īe polityka ochrony Ğrodowiska ma silne przeáoĪe- nie na inne polityki, w tym Wspólną PolitykĊ Rolną. Zazwyczaj wdroĪenie kon- kretnych rozwiązaĔ odbywa siĊ ze znacznym opóĨnieniem, poniewaĪ przeáoĪenie celów Ğrodowiskowych na poszczególne sektory wymaga czasu, stworzenia od- powiednich narzĊdzi oddziaáywania oraz pomiaru efektów. To powoduje, Īe rozwiązania w ramach poszczególnych sektorów mogą wystĊpowaü dopiero po kilku latach, np. w ramach kolejnej perspektywy budĪetowej. Taka sytuacja ma miejsce m.in. w rolnictwie, gdzie widoczne jest opóĨnienie w podejĞciu do celów Ğrodowiskowych w stosunku do polityki ochrony Ğrodowiska. Jest to szczególnie zauwaĪalne w zakresie uwzglĊdnienia czynników spoáecznych w ocenie efektów inicjatyw, podejmowanych w celu ochrony Ğrodowiska.
NiezaleĪnie od tego przeáoĪenie polityki ochrony Ğrodowiska na rolnictwo powoduje, Īe dziaáania w tym zakresie równieĪ skupiają siĊ na problemach kli- matycznych i róĪnorodnoĞci biologicznej. Przykáadem takich rozwiązaĔ moĪe byü instrument zazielenienia, czy teĪ programy rolno-Ğrodowiskowe.
Perspektywy ewolucji unijnej polityki ochrony Ğrodowiska po 2020 roku
Polityka ochrony Ğrodowiska Unii Europejskiej po 2020 r. najprawdopo- dobniej bĊdzie formą kontynuacji obecnie realizowanych priorytetów. W zakre- sie klimatu wynika to bezpoĞrednio z przyjĊtych celów, tj. redukcji emisji gazów cieplarnianych o 80–95% w stosunku do emisji z 2005 r. (KE, 2007, 2011).
W tym zakresie ogólny zarys polityki ochrony Ğrodowiska na lata 2020–2030
3 W niniejszym tekĞcie autor opracowania wskazuje jedynie na cele polityczne i ich ewentualne skutki, celowo pomijając efektywnoĞü podejmowanych dziaáaĔ. W zakresie klimatu istnieją róĪne gáosy wskazujące na bezzasadnoĞü podejmowania indywidualnych dziaáaĔ przez UE, w przypadku gdy nie mają one przeáoĪenia na rozwiązania globalne. Takie myĞlenie jest czĊ- Ğciowo zasadne, jednakĪe rozwaĪania na ten temat zostaáy celowo pominiĊte.
4 Usáugi Ğrodowiska najogólniej okreĞla siĊ jako korzyĞci dla czáowieka uzyskiwane bezpo- Ğrednio lub poĞrednio z ekosystemów (MEA, 2005). WiĊcej nt. usáug Ğrodowiska por. (Buks i Prandecki, 2014; Michaáowski, 2011, 2013).
15
zostaá juĪ uksztaátowany (KE, 2014), a nawet przyjĊto pierwsze zaáoĪenia doty- czące zmian w rolnictwie (KE, 2016b, 2016a). W oparciu o te dokumenty naleĪy spodziewaü siĊ dziaáaĔ w kierunku redukcji emisji gazów cieplarnianych równieĪ w sektorze rolnictwa. Mechanizmy tej redukcji bĊdą zaleĪeü od decyzji po- szczególnych krajów czáonkowskich, ale wáączenie do procesów redukcji dziaáaĔ związanych z wykorzystaniem ziemi, przeksztaáceniem terenu i leĞnictwem po- woduje, Īe obciąĪenia te nie są aĪ tak drastyczne, jak siĊ początkowo spodzie- wano. Niemniej cele redukcyjne nadal trzeba oceniaü jako bardzo ambitne.
Zdefiniowanie dáugookresowych celów redukcyjnych (do 2030, a nawet do 2050 r.) powoduje, Īe polityka klimatyczna bĊdzie w sposób istotny od- dziaáywaü na Wspólną PolitykĊ Rolną. JednoczeĞnie w kontekĞcie badaĔ nad efektami zewnĊtrznymi naleĪy przyjąü, Īe internalizacja tych efektów w zakre- sie klimatu nastąpi gáównie poprzez decyzje administracyjne, czyli ingerencjĊ paĔstwa5. Najprawdopodobniej mechanizmy redukcji bĊdą zbliĪone do obecnie wykorzystywanych.
Znacznie wiĊcej niepewnoĞci budzą rozwiązania w zakresie przeciwdzia- áania degradacji róĪnorodnoĞci biologicznej. Podobnie jak w pierwszej dekadzie XXI w., dziaáania zaplanowane do 2020 r. raczej nie doprowadzą do realizacji zaáoĪonego celu, tj. zahamowania procesów degradacji, czyli utrzymania li- czebnoĞci gatunków i ich populacji na wzglĊdnie staáym poziomie. Priorytet ten bĊdzie wiĊc utrzymany w kolejnej dekadzie. JednakĪe w przeciwieĔstwie do polityki klimatycznej wiąĪe siĊ to z koniecznoĞcią wprowadzania nowych na- rzĊdzi politycznych. Ich ksztaát, a nawet kierunek zmian jest jeszcze trudny do zdefiniowania. W oparciu o istniejącą wiedzĊ i badania prowadzone w róĪnych europejskich oĞrodkach naukowych wydaje siĊ, Īe bĊdzie to zmierzaü w kierunku coraz bardziej szczegóáowej identyfikacji usáug Ğrodowiska i przeciwdziaáania redukcji róĪnorodnoĞci biologicznej w obszarach kluczowych dla utrzymania staáego poziomu tych usáug.
W kontekĞcie rolnictwa oznacza to poáoĪenie nacisku na utrzymanie po- pulacji owadów zapylających oraz ekosystemów zapewniających retencjĊ wody.
Tym celom ma sáuĪyü m.in. wprowadzony w 2015 r. mechanizm zazielenienia.
Prawdopodobne jest równieĪ zwiĊkszenie zainteresowania procesami natural- nymi przeciwdziaáającymi nadmiernej erozji gleby.
Ocena kierunków zmian w wymienionych obszarach jest trudna do reali- zacji, ze wzglĊdu na trwające prace naukowe w zakresie identyfikacji problemów oraz metod monitorowania zmian. To powoduje, Īe wycena kosztów degradacji róĪnorodnoĞci biologicznej a tym samym wprowadzenie ekonomicznych in-
5 WiĊcej nt. mechanizmów internalizacji efektów zewnĊtrznych, w tym ingerencji paĔstwa por.
(Prandecki, Gajos i Buks, 2015).
16
strumentów przeciwdziaáania opartych na korekcie rachunku ekonomicznego, jest trudna do przewidzenia. Uzasadnia to jednak prace nad wáasnymi rozwiąza- niami w tym zakresie.
Wnioski
Ewolucja polityki ochrony Ğrodowiska Unii Europejskiej wskazuje na rosnące znaczenie koncepcji rozwoju zrównowaĪonego oraz horyzontalnego podejĞcia do problemów ochrony Ğrodowiska. Oznacza to, Īe w polityce rolnej i w praktyce gospodarczej naleĪy spodziewaü siĊ rosnącego udziaáu kwestii Ğro- dowiskowych. W wiĊkszoĞci przypadków bĊdzie to miaáo postaü internalizacji negatywnych efektów zewnĊtrznych, czyli wáączania szkód Ğrodowiskowych do rachunku ekonomicznego prowadzonej dziaáalnoĞci.
PowyĪszy przegląd ogólnych kierunków polityki ochrony Ğrodowiska wskazuje na duĪe prawdopodobieĔstwo utrzymania w przyszáoĞci dotychcza- sowych kierunków zmian, tj. uznania za priorytetowe dziaáaĔ w zakresie prze- ciwdziaáania zmianom klimatycznym oraz redukcji róĪnorodnoĞci biologicznej.
Dodatkowo moĪna spodziewaü siĊ rosnącej roli integracji wszystkich trzech podstawowych áadów zrównowaĪonego rozwoju, co w praktyce oznacza zwiĊk- szenie nacisku na spoáeczne efekty wprowadzanych rozwiązaĔ Ğrodowiskowych.
Bibliografia
Buks, J., Prandecki, K. (2014). Usáugi Ğrodowiska w rolnictwie. Artykuá przyjĊty do czaso- pisma Europa Regionum.
KE (2011). A Roadmap for moving to a competitive low carbon economy in 2050 (No. COM(2011) 112 final). Brussels: European Council. Pobrano z http://eur-lex.europa.eu/ re- source.html?uri=cellar:5db26ecc-ba4e-4de2-ae08-dba649109d18.0002.03/DOC_1&fo rmat=PDF.
KE (2014). A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030 (No. COM(2014) 15 final). Brussels: European Commission.
KE (2010). Europe 2020. A strategy for smart, sustainable and inclusive growth (No. COM(2010) 2020 final). Brussels: European Commission.
KE (2001). Komunikat Komisji: ZrównowaĪona Europa dla Lepszego ĝwiata: Strategia zrów- nowaĪonego rozwoju Unii Europejskiej COM(2001)264 final. Komisja Europejska.
KE (2007). Ograniczenie globalnego ocieplenia do 2°C w perspektywie roku 2020 i dalszej.
Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Komitetu Ekonomicz- no-Spoáecznego oraz Komitetu Regionów (No. COM (2007)2 wersja ostateczna).
Bruksela: Komisja Europejska.
KE (2016a). Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wáączenia emisji i pocháaniania gazów cieplarnianych pochodzących z dziaáalnoĞci związanej z uĪyt- kowaniem gruntów, zmianą uĪytkowania gruntów i leĞnictwem do ram polityki klima-
17
tyczno-energetycznej do roku 2030 i zmieniające rozporządzenie Parlamentu Euro- pejskiego i Rady (UE) nr 525/2013 w sprawie mechanizmu monitorowania i sprawoz- dawczoĞci w zakresie emisji gazów cieplarnianych oraz zgáaszania innych informacji mających znaczenie dla zmiany klimatu (No. COM(2016) 479 final). Bruksela: Unia Europejska.
KE (2016b). Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rocznych wiąĪących ograniczeĔ emisji gazów cieplarnianych przez paĔstwa czáonkowskie w latach 2012-2030 na rzecz stabilnej unii energetycznej oraz zmieniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 525/2013 w sprawie mechanizmu monitorowania i sprawozdawczoĞci w zakresie emisji gazów cieplarnianych oraz zgáaszania innych informacji mających znaczenie dla zmiany klimatu (No. COM(2016) 482 final).
Bruksela: Unia Europejska.
KE (1993). Towards sustainability. Official Journal of the European Union, (C 138/5), 5–98.
MEA (2005). Millenium Ecosystem Assessment, 2005. Ecosystems and Human Well-being;
A Framework for Assessment. Washington: Island Press. Pobrano z: http://www.millen niumassessment.org/en/Framework.html.
Meadows, D.H., Meadows, D.L., Randers, J., Behrens III, W.W. (1972). The Limits to Growth.
New York: Universe Book.
Michaáowski, A. (2011). Ekonomiczne podstawy usáug Ğrodowiska. Optimum Studia ekono- miczne, (6(54)/2011), 105–120.
Michaáowski, A. (2013). Usáugi Ğrodowiska w badaniach ekonomiczno-ekologicznych. Eko- nomia i ĝrodowisko, (1(44)), 29–51.
Prandecki, K. (2008). Polityka ochrony Ğrodowiska Unii Europejskiej i jej implementacja w Polsce. Warszawa: LAM – Wydawnictwo Akademii Finansów.
Prandecki, K., Gajos, E., Buks, J. (2015). Z badaĔ nad rolnictwem spoáecznie zrównowaĪonym [32] Efekty zewnĊtrzne i dobra wspólne w rolnictwie – identyfikacja problemu. War- szawa: Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ĩywnoĞciowej – PaĔstwowy In- stytut Badawczy.
Prandecki, K., Sadowski, M. (2010). MiĊdzynarodowa ewolucja ochrony Ğrodowiska. War- szawa: LAM – Wydawnictwo Akademii Finansów.
UE (2001). Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spoáecznego i Komitetu Regionów z dnia 24 stycznia 2001 r. w sprawie szóstego wspólnotowego programu dziaáaĔ „ĝrodowisko 2010: Nasza przyszáoĞü, nasz wybór” [COM(2001) 31 wersja ostateczna – nieopublikowany w Dzienniku UrzĊdo- wym]. Komisja Europejska.
UE (2013). Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1386/2013/UE z dnia 20 listopada 2013 r. w sprawie ogólnego unijnego programu dziaáaĔ w zakresie Ğrodowiska do 2020 r. „Dobra jakoĞü Īycia z uwzglĊdnieniem ograniczeĔ naszej planety”. Dziennik UrzĊ- dowy Unii Europejskiej, (L 354/171), 171–200.
UE (2016). Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wersja skonsolidowana. Dziennik UrzĊdowy Unii Europejskiej, (C 202/1).
U’Thant (1969). Rezolucja ONZ pt. „The Problems of Human Environment” (No. 2390). New York: Zgromadzenie Ogólne ONZ.
18 mgr inĪ. Monika Bocian
Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ĩywnoĞciowej – PIB
Wpáyw Wspólnej Polityki Rolnej na efekty zewnĊtrzne w rolnictwie
WstĊp
Produkcji rolniczej ĞciĞle związanej ze Ğrodowiskiem naturalnym oraz z otoczeniem towarzyszą efekty zewnĊtrzne. Efekty te podzieliü moĪemy na ne- gatywne i pozytywne. Producent rolny nie otrzymując zapáaty na pozytywne efekty zewnĊtrzne (ani nie wnosząc opáat za negatywne)6, nie zawsze jest zainte- resowany gospodarowaniem w sposób sprzyjający Ğrodowisku i otoczeniu.
W związku z powyĪszym w trosce o Ğrodowisko naturalne oraz komfort Īycia mieszkaĔców obszarów wiejskich Komisja Europejska, za pomocą systemu do- páat, stara siĊ skáoniü rolników do respektowania zasad zrównowaĪonego rozwoju.
Ewolucja Wspólnej Polityki Rolnej w kierunku ochrony Ğrodowiska i poprawy jakoĞci Īycia
Początki Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) siĊgają roku 1962. Wówczas wprowadzono w Īycie zaáoĪenia Traktatu Rzymskiego.
WPR w pierwotnym ksztaácie miaáa za zadanie zabezpieczyü iloĞü poĪy- wienia produkowanego przez rolnictwo przy posiadanych zasobach, a takĪe za- dbaü o regularnoĞü jego dostaw. Káadáa równieĪ nacisk na poprawĊ Īycia rolni- ków oraz na obniĪenie cen ĪywnoĞci dla konsumentów. Dokáadając staraĔ do polepszenia bytu producentów rolnych oraz zabezpieczenia wystarczającej iloĞci ĪywnoĞci, nie przywiązywano duĪej uwagi do kwestii ochrony Ğrodowiska. Wraz ze wzrostem uprzemysáowienia rolnictwa, postĊpującą chemizacją oraz zwiĊk- szającą siĊ wydajnoĞcią produkcji zaczĊto przykáadaü coraz wiĊkszą wagĊ do kwestii Ğrodowiskowych oraz zadaĔ okoáorolniczych gospodarstw rolnych.
Od roku 2000 zakres WPR zostaá rozszerzony o kwestie związane z rozwojem obszarów wiejskich. Reforma z roku 2003 powiązaáa otrzymywanie páatnoĞci z przestrzeganiem ochrony Ğrodowiska.
6 Brak opáat oraz kar wynika z definicji efektów zewnĊtrznych. Ich teoretyczne podstawy zo- staáy opisane w raporcie z 2015 r. (Z badaĔ…, nr 32) i z tego powodu nie zostaáy opisane w niniejszej publikacji (por. Prandecki i in., 2015).
19
Zreformowana WPR od roku 2014 wykazuje umocnioną rangĊ kwestii Ğrodowiskowych.
Przystąpienie Polski do struktur Unii Europejskiej w 2004 roku umoĪliwiáo rodzimemu rolnictwu skorzystanie ze wsparcia finansowego. Rolnicy mogli zwiĊkszyü swe dochody poprzez dopáaty, jednakĪe w związku z tym musieli dostosowaü siĊ do wielu norm związanych z ochroną Ğrodowiska oraz dobro- stanem zwierząt, które obowiązywaáy na terenie Wspólnoty. ZaleĪnie od dziaáa- nia rolnicy:
x dostają dodatkowe páatnoĞci za podjĊte konkretne czynnoĞci na rzecz Ğrodo- wiska (np. páatnoĞci rolnoĞrodowiskowe);
x muszą dostosowaü siĊ do obowiązujących norm we wáasnym zakresie, aby otrzymaü wsparcie na operacje niezwiązane bezpoĞrednio z ochroną Ğrodo- wiska (np. przy wsparciu inwestycyjnym).
SpoĞród szeregu dziaáaĔ wiele z nich ukierunkowanych jest na poprawĊ Ğrodowiska naturalnego, utrzymanie walorów krajobrazowych oraz poprawĊ jakoĞci Īycia na obszarach wiejskich, a takĪe na produkcjĊ ĪywnoĞci wysokiej jakoĞci. W tym miejscu naleĪy wspomnieü równieĪ o dziaáaniach, których bezpoĞrednimi beneficjentami nie są rolnicy, jednakĪe korzystają oni na reali- zacji celu tego dziaáania (np. szkolenia, poprawa infrastruktury związanej z rolnictwem).
PoniĪej omówione zostaną dziaáania WPR wprowadzane w Polsce na przestrzeni lat, które mają wpáyw na otoczenie rolnictwa. Zwrócona w nich zo- stanie uwaga na:
x walory krajobrazowe;
x rolnictwo przyjazne Ğrodowisku;
x ograniczenie negatywnego oddziaáywania na Ğrodowisko poprzez wymagania związane z odprowadzaniem Ğcieków, przenikaniem azotanów do wód grun- towych;
x zmniejszenie zanieczyszczenia poprzez zakup nowoczesnych maszyn;
x dobrostan zwierząt;
x walory estetyczne otoczenia.
W pierwszych latach czáonkostwa Polski w strukturach Unii Europejskiej polskie rolnictwo korzystaáo ze wsparcia w ramach Programu Rozwoju Ob- szarów Wiejskich na lata 2004-2006 oraz Sektorowego Programu Opera- cyjnego 2004-2006. ĝrodki pomocowe trafiaáy do rolników, posiadaczy lasów, przedsiĊbiorstw na terenach wiejskich oraz do instytucji dziaáających na obsza- rach wiejskich. W obrĊbie Programów byáy dziaáania, które wspieraáy zrówno-
20
waĪone gospodarowanie i rolnictwo przyjazne Ğrodowisku (np. „Wspieranie przedsiĊwziĊü rolnoĞrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (Krajowy Program RolnoĞrodowiskowy)”), chroniáy krajobraz rolniczy (np. „Wspieranie dziaáalnoĞci rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)”), czy teĪ poprawiaáy jakoĞü Īycia mieszkaĔcom terenów wiejskich („Odnowa wsi oraz zachowanie i ochrona dziedzictwa kulturowego”).
Dziaáania w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 (PROW 2007-2013)7
Od roku 2007 nastąpiáa zmiana perspektywy finansowej i uruchomiony zostaá Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (PROW 2007-2013). W nowym Programie wykorzystano doĞwiadczenia zdobyte w poprzednich latach, co skutkowaáo rezygnacją z niektórych dziaáaĔ, dodaniem nowych oraz weryfikacją wymogów. Poszczególne instrumenty z Programu dostĊpne byáy w ramach osi:
OĞ I – KonkurencyjnoĞü, OĞ II – ĝrodowisko, OĞ III – JakoĞü Īycia,
OĞ IV – Lokalne spoáecznoĞci.
Dziaáania z poszczególnych osi byáy odpowiedzią na priorytety wyzna- czone zarówno dla Unii Europejskiej, jak i dla Polski.
Dziaáania osi 1 mające za zadanie poprawiü konkurencyjnoĞü sektora rolnego i leĞnego, zawieraáy równieĪ mechanizmy obligujące rolników do ochrony Ğrodowiska.
W celu podniesienia ĞwiadomoĞci rolników w zakresie norm obowiązu- jących w Unii Europejskiej (m.in. cross compliance, utrzymanie zwierząt), metod produkcji rolniczej przyjaznej Ğrodowisku, w tym produkcji integrowanej i eko- logicznej wprowadzono dziaáalnie „Szkolenia zawodowe dla osób zatrudnio- nych w rolnictwie i leĞnictwie”. Beneficjenci – instytucje lub prywatne i pu- bliczne podmioty, prowadzące dziaáalnoĞü szkoleniową – zobowiązywaáy siĊ do organizacji kursów, warsztatów i wyjazdów studyjnych nieodpáatnych dla rol- ników i posiadaczy lasów.
Osoby chcące rozpocząü dziaáalnoĞü rolniczą mogáy liczyü na wsparcie w ramach dziaáania „Uáatwianie startu máodym rolnikom”. Jego zaáoĪeniem byáa pomoc w pokonaniu barier wejĞcia do dziaáalnoĞci rolniczej. Dodatkowo
7 Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (PROW 2007-2013), Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa, marzec 2016.
21
wspomagaáo ono wymianĊ pokoleniową w polskim rolnictwie. Skorzystanie z premii determinowaáo u rolnika koniecznoĞü speánienia wymogów dotyczących standardów w zakresie higieny, ochrony Ğrodowiska, dobrostanu oraz warunków utrzymania zwierząt w gospodarstwie.
Dziaáanie „Korzystanie z usáug doradczych przez rolników i wáaĞcicieli lasów” ukierunkowane byáo na wsparcie rolników i posiadaczy lasów w pozyskaniu usáug doradczych dotyczących dostosowania gospodarstw rolnych do zasad wzajemnej zgodnoĞci (cross-compliance), zwiĊkszenia konkurencyj- noĞci i dochodowoĞci gospodarstw rolnych oraz leĞnych, wspierania restruktu- ryzacji, rozwoju i innowacji w tych gospodarstwach, a takĪe ochrony Ğrodowiska naturalnego oraz poprawy bezpieczeĔstwa pracy. W ramach tego dziaáalnie rol- nicy mogli poddaü ocenie swoje gospodarstwo w zakresie dostosowania do wzajemnej zgodnoĞci oraz zasad bezpieczeĔstwa. ZwiĊkszaáo to ĞwiadomoĞü rolników na temat zagroĪeĔ zarówno dla Ğrodowiska, jak i dla zdrowia, które powodowane są przez dziaáalnoĞü rolniczą, pozwoliáo zidentyfikowaü sáabe punkty gospodarstwa oraz wypracowaü mechanizmy naprawcze (zalecenia).
Dziaáanie przyczyniáo siĊ do zwiĊkszonej ĞwiadomoĞci w gospodarowaniu z poszanowaniem Ğrodowiska.
W ramach „Modernizacji gospodarstw rolnych” istniaáa moĪliwoĞü do- stosowania gospodarstwa rolnego do norm Unii Europejskiej:
x Obowiązujących – jeĪeli o pomoc ubiegaá siĊ beneficjent dziaáania „Wsparcie dla máodych rolników”. Osoba urządzająca gospodarstwo w ramach oma- wianego dziaáania mogáa otrzymaü refundacjĊ czĊĞci kosztów poniesionych na dostosowanie gospodarstwa do norm wspólnotowych w zakresie higieny produkcji czy warunków utrzymania zwierząt. Pomoc umoĪliwiaáa máodym rolnikom produkcjĊ z poszanowaniem dobrostanu zwierząt, w warunkach gwarantujących bezpieczeĔstwo ĪywnoĞci.
x Nowo wprowadzonych – jeĪeli obowiązywaáy krócej niĪ 36 miesiĊcy. Przy- káadem jest dostosowanie gospodarstwa w związku z wprowadzeniem dyrek- tywy w sprawie ochrony wód przed zanieczyszczeniem azotanami pochodzenia rolniczego na obszarach szczególnie naraĪonych (OSN). Zakres dziaáaĔ do- stosowujących okreĞlony jest w rozporządzeniach dyrektorów generalnych regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Koniecznymi inwestycjami, prowadzonymi na tych obszarach, jest zapewnienie odpowiedniego sposobu przechowywania nawozów naturalnych i pasz objĊtoĞciowych.
Beneficjenci dziaáania otrzymywali refundacjĊ czĊĞci kosztów zakupu maszyn i urządzeĔ oraz inwestycji budowlanych, przy czym Ğrodki te musiaáy speániaü obowiązujące normy i standardy.
22
Dziaáanie „Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leĞnictwa” realizowane byáo w ramach dwóch schematów: „Scalanie gruntów” oraz „Gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi”.
Scalenie gruntów uáatwia organizacjĊ produkcji oraz ogranicza transport pomiĊdzy poszczególnymi dziaákami rolnymi gospodarstwa. Przekáada siĊ to nie tylko na mniejsze koszty transportu, ale takĪe na mniejsze zanieczyszczenie Ğrodowiska.
W ramach gospodarowania rolniczymi zasobami wodnymi realizowano projekty związane z regulacją stosunków wodnych, poprawą retencji wody. Do- stĊpnoĞü do wody pitnej staje siĊ coraz wiĊkszym problemem na obszarach wiej- skich, szczególnie w okresach wzmoĪonego nawadniania oraz ochrony chemicznej.
ĝrodki z dziaáania nie trafiaáy bezpoĞrednio do rolnika. Beneficjentem w przypadku schematu „Scalanie gruntów” byá starosta, natomiast w przypadku
„Gospodarowania rolniczymi zasobami wodnymi” – Wojewódzki Zarząd Me- lioracji i UrządzeĔ Wodnych.
Wsparcie w ramach dziaáania „Uczestnictwo rolników w systemach ja- koĞci ĪywnoĞci”, dotyczące np. integrowanej produkcji oraz rolnictwa ekolo- gicznego, przyniosáo efekty nie tylko w zwiĊkszeniu jakoĞci produktów (za co rolnik otrzymuje z reguáy wyĪszą zapáatĊ), ale równieĪ ograniczaáo negatywny wpáyw rolnictwa na Ğrodowisko. Beneficjentami dziaáania mogli zostaü rolnicy, którzy zdecydowali siĊ na udziaá w systemie chronionych oznaczeĔ geograficz- nych, chronionych nazw pochodzenia, gwarantowanych tradycyjnych specjal- noĞci, rolnictwa ekologicznego, integrowanej produkcji „JakoĞü Tradycja” lub Quality Meat Program (QMP). Uczestnictwo w tych systemach pomaga chroniü dziedzictwo narodowe, a takĪe, poprzez zrównowaĪone systemy produkcji, wpáywa pozytywnie na Ğrodowisko naturalne. Cena tych produktów nie zawsze rekompensuje zwiĊkszone koszty wytwarzania, stąd teĪ konieczna jest pomoc ze strony paĔstwa.
Wraz z komercjalizacją rolnictwa wiele gospodarstw decyduje siĊ na produkcjĊ na obszarach, gdzie zabiegi agrotechniczne są áatwiejsze do wykona- nia, a ponoszone na nie koszty przynoszą wiĊkszy zwrot. Prowadzi to do zanie- chania uprawy na terenach z niesprzyjającymi warunkami do produkcji rolnej.
W celu zachĊcenia rolników do dalszej produkcji na tych gruntach wprowadzono dziaáanie „Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych ob- szarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)”.
Obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) zostaáy wyznaczone w oparciu o poáoĪenie uĪytków rolnych nad poziomem morza, WskaĨnik Waloryzacji Rolniczej Przestrzeni Produkcyjnej, gĊstoĞü zaludnienia
23
oraz udziaá ludnoĞci powiązanej z rolnictwem. DziaáalnoĞü rolnicza jest na nich uciąĪliwa ze wzglĊdu na utrudnienia naturalne, co skutkowaü moĪe zaniechaniem produkcji, porzucaniem uĪytków rolnych oraz odpáywem ludnoĞci. Wprowa- dzone dopáaty wyrównawcze miaáy zrekompensowaü utracony dochód i zachĊcaü rolników do produkcji na tych obszarach. Utrzymanie produkcji na terenach gdzie jest ona utrudniona, ma znaczenie spoáeczne, gospodarcze i Ğrodowiskowe.
Nie tylko utrzymuje krajobraz rolniczy, ale równieĪ, poprzez wymogi związane ze wsparciem, przyczynia siĊ do zrównowaĪonego gospodarowania z poszano- waniem Ğrodowiska.
„Program rolnoĞrodowiskowy” byá dziaáaniem, które miaáo pomóc zniwelowaü negatywne oddziaáywanie rolnictwa na Ğrodowisko. Z zaáoĪenia doprowadziü miaá do zrównowaĪonego gospodarowania i do zwiĊkszenia bio- róĪnorodnoĞci. Program rolnoĞrodowiskowy funkcjonowaá w ramach PROW 2004-2006, jednakĪe dla okresu programowania 2007-2013 zaostrzono wymogi, a takĪe rozbudowano program, wzbogacając go o kolejne pakiety i warianty.
Ostatecznie w ramach dziaáania dostĊpnych byáo 9 pakietów, które z kolei po- dzielone byáy na warianty. Aby osiągnąü zamierzone skutki, podejmowane przez rolników dziaáania musiaáy mieü zasiĊg dáugoletni, stąd teĪ przystąpienie do programu wiązaáo siĊ z przyjĊciem piĊcioletniego zobowiązania.
Poszczególne pakiety róĪniáy siĊ wymaganiami oraz wpáywem na Ğrodowisko.
Pakiet „Rolnictwo zrównowaĪone” przyczyniaá siĊ do ograniczenia nega- tywnego wpáywu na Ğrodowisko poprzez przestrzeganie odpowiedniego nastĊp- stwa roĞlin oraz opracowanie planu nawozowego zakáadającego ograniczenie nawoĪenia do dopuszczalnego poziomu.
Pakiet „Rolnictwo ekologiczne” skierowany byá do gospodarstw, które decydowaáy siĊ na produkcjĊ metodami zgodnymi z przepisami o rolnictwie ekologicznym. Gospodarstwa chcące skorzystaü ze wsparcia musiaáy posiadaü certyfikat wydany przez upowaĪnioną jednostkĊ certyfikującą rolnictwo ekolo- giczne lub rozpocząü procedurĊ ubiegania siĊ o certyfikat. Produkcja metodami ekologicznymi z jednej strony chroni Ğrodowisko i przyczynia siĊ do jego zrównowaĪenia, a z drugiej strony dostarcza konsumentom zdrowej ĪywnoĞci.
„Ekstensywne trwaáe uĪytki zielone” byá pakietem mającym skáoniü rol- ników do ekstensyfikacji produkcji na áąkach i pastwiskach. Gáównymi zaáoĪe- niami pakietu byáo ograniczenie nawoĪenia, iloĞci pokosów oraz intensywnoĞci wypasu na posiadanych uĪytkach.
Ochrona zagroĪonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych realizo- wana byáa w dwóch pakietach, zaleĪnie od poáoĪenia dziaáki objĊtej wsparciem (poza obszarami Natura 2000 oraz na obszarach Natura 2000). Pakiety te wyma- gaáy posiadania dokumentacji przyrodniczej sporządzonej przez eksperta. Zadania
24
realizowane w celu ochrony siedliska przyrodniczego lub siedliska lĊgowego ptaków to miĊdzy innymi ograniczenie nawoĪenia, zmniejszenie iloĞci pokosów i intensywnoĞci wypasów oraz dostosowanie ich terminów do okresów lĊgowych.
Pakiet „Zachowanie zagroĪonych zasobów genetycznych roĞlin w rolnictwie” dotyczyá lokalnych lub starych odmian gatunków roĞlin upraw- nych zagroĪonych wyginiĊciem i gatunków im towarzyszących. Lista wspie- ranych upraw okreĞlona jest w zaáączniku do rozporządzenia8.
Pakiet „Zachowanie zagroĪonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie” miaá za zadanie wspieraü hodowlĊ lokalnych ras zagroĪonych wyginiĊciem nastĊpujących gatunków zwierząt: bydáa, koni, owiec oraz ĞwiĔ.
Podobnie jak w wariancie dotyczącym roĞlin, rasy które mogą byü objĊte wsparciem, okreĞlone są w zaáączniku nr 4 do rozporządzenia.
Pakiet „Ochrona gleb i wód” zawieraá wymogi, które w gáównej mierze miaáy zapobiec erozji gleby, zwiĊkszyü w niej zawartoĞü materii organicznej oraz ograniczyü zanieczyszczenie wód odpadami pochodzenia rolniczego. Jednym z podstawowych zadaĔ byáo utrzymywanie na gruntach ornych okrywy roĞlinnej w okresie zimowym.
„Strefy buforowe” to pakiet w którym moĪna byáo otrzymaü wsparcie na utrzymanie miedz Ğródpolnych oraz stref buforowych. Utrzymanie tych ele- mentów zapobiega zanieczyszczeniu wód, ograniczając spáyw zanieczyszczeĔ do cieków wodnych. Miedze Ğródpolne są elementem róĪnicowania krajobrazu, stanowią miejsce bytowania i Īerowania ptaków oraz innych zwierząt.
Kontynuacją przedsiĊwziĊü z poprzedniego okresu programowania (PROW 2004-2006) byáy nastĊpujące pakiety: „Rolnictwo zrównowaĪone”,
„Rolnictwo ekologiczne”, „Ochrona gleb i wód”, „Strefy buforowe”, „Ochrona lokalnych ras zwierząt gospodarskich”.
Celem dziaáania „Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niĪ rolne” byáo powiĊkszenie obszarów leĞnych, utrzymanie i wzmoc- nienie ekologicznej stabilnoĞci obszarów leĞnych poprzez zmniejszenie frag- mentacji kompleksów leĞnych i tworzenie korytarzy ekologicznych, a takĪe zwiĊkszenie udziaáu lasów w globalnym bilansie wĊgla oraz ograniczeniu zmian klimatu. W ramach dziaáania beneficjent korzystaá ze wsparcia w formie:
x wsparcia na zalesianie (refundacja kosztów zaáoĪenia uprawy leĞnej);
x premii pielĊgnacyjnej (jako zapáata za pielĊgnacjĊ uprawy leĞnej);
8 Zaáącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r.
w sprawie szczegóáowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach dziaáania „Program rolnoĞrodowiskowy” objĊtego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
25
x premii zalesieniowej (rekompensującej utracony dochód, wypáacanej wy- áącznie w przypadku zalesienia gruntów rolnych).
Wsparcie w ramach dziaáania „RóĪnicowanie w kierunku dziaáalnoĞci nierolniczej” dotyczyáo podejmowania lub rozwijania dziaáalnoĞci nierolniczej lub usáug związanych z rolnictwem lub leĞnictwem. Wpáywaáo to na zróĪnico- wanie dochodów gospodarstw domowych oraz promocjĊ pracy poza rolnictwem na obszarach wiejskich. Dofinansowaniem mogáy zostaü objĊte dziaáalnoĞci do- tyczące usáug zarówno dla gospodarstw rolnych, jak i leĞnych, a równieĪ dla ludnoĞci, sprzedaĪy hurtowej i detalicznej, rzemiosáa, usáug turystycznych, transportowych i komunalnych. Lokalizacja dziaáalnoĞci, aby mogáa byü objĊta páatnoĞcią, to miejscowoĞü naleĪąca do gminy wiejskiej, gminy miejskiej lub miejsko-wiejskiej, z wyáączeniem miast liczących powyĪej 5000 mieszkaĔców.
Warunki te powodowaáy, Īe dziaáanie wpáywaáo na poprawĊ jakoĞci Īycia na terenach wiejskich.
W PROW 2007-2013 wsparcie miaáo charakter refundacji kosztów kwali- fikowalnych. Skorzystaü z niego mogli nie tylko rolnicy, ale równieĪ osoby fi- zyczne ubezpieczone zgodnie z ustawą z dnia 20.12.1990 r o ubezpieczeniu spoáecznym rolników jako maáĪonek rolnika lub domownik.
Dziaáania w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 (PROW 2014-2020) 9
Rok 2014 to początek nowego okresu programowania i pierwszy rok Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 (PROW 2014-2020).
Wiele dziaáaĔ nowego Programu jest kontynuacją dziaáaĔ funkcjonujących w ramach PROW 2007-2014, przy czym niektóre z nich róĪnią siĊ wymogami czy teĪ kryteriami dostĊpu.
Jednym z celów szczegóáowych PROW 2014-2020 jest uáatwienie transferu wiedzy i innowacji w rolnictwie i leĞnictwie oraz na obszarach wiejskich. Dziaáa- nia, realizujące tĊ potrzebĊ, to miĊdzy innymi: „Transfer wiedzy i dziaáalnoĞü informacyjna” oraz „Usáugi doradcze, usáugi z zakresu zarządzania gospo- darstwem i usáugi z zakresu zastĊpstw”. Transfer wiedzy ma kluczowe znacze- nie w obszarze rolnictwa w aspekcie funkcji gospodarczych i Ğrodowiskowych.
Dziaáania doradcze, dostarczające rolnikom aktualnej wiedzy uwzglĊdniającej ich indywidualne potrzeby, pozwolą nie tylko na poprawĊ wyników ekono- micznych gospodarstw rolnych i posiadaczy lasów, ale takĪe uwzglĊdnią aspekt ochrony Ğrodowiska i klimatu oraz odnawialnych Ĩródeá energii (OZE). Wysoka
9 Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, Ministerstwo Rolnictwa i Roz- woju Wsi, Warszawa 27.04.2016 r.
26
jakoĞü usáug doradczych moĪe byü zapewniona wyáącznie przez wyspecjali- zowaną kadrĊ, stąd teĪ w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich zarezer- wowane są równieĪ Ğrodki na szkolenie doradców.
Dziaáanie „Systemy jakoĞci produktów rolnych i Ğrodków spoĪyw- czych” ma wesprzeü produkcjĊ ĪywnoĞci wysokiej jakoĞci. Realizowane jest przez dwa poddziaáania:
1. „Wsparcie dla nowych uczestników systemów jakoĞci”, którego beneficjen- tem jest rolnik aktywny zawodowo;
2. „Wsparcie na przeprowadzenie dziaáaĔ informacyjnych i promocyjnych”, gdzie beneficjentem jest tak zwany „zespóá promocyjny”, czyli podmiot utworzony przez co najmniej dwóch producentów, wytwarzających produkty rolne lub Ğrodki spoĪywcze w ramach systemów jakoĞci.
Wytworzone w ramach systemów jakoĞci produkty przyczyniają siĊ do kultywowania tradycji regionów i podtrzymywania dziedzictwa kulturowego.
Produkcja odbywa siĊ z poszanowaniem Ğrodowiska oraz z zachowaniem do- brostanu zwierząt.
W ramach poddziaáania „Wsparcie dla nowych uczestników systemów jakoĞci” pomoc jest udzielana, jeĪeli rolnik produkuje produkty10:
x których nazwy zostaáy wpisane do rejestru gwarantowanych tradycyjnych specjalnoĞci lub rejestru chronionych nazw pochodzenia i chronionych oznaczeĔ geograficznych;
x objĊte systemem rolnictwa ekologicznego;
x objĊte systemem ochrony nazw pochodzenia i oznaczeĔ geograficznych wy- robów winiarskich;
x integrowanej produkcji roĞlin;
x zgodnie ze specyfikacją i standardami systemu „JakoĞü Tradycja”;
x zgodnie ze specyfikacją i standardami systemu „Quality Meat Program”;
x zgodnie ze specyfikacją i standardami systemu „Pork Quality System”;
x zgodnie ze specyfikacją i standardami systemu „Quality Assurance for Food Products” – „Tuszki, elementy i miĊso z kurczaka, indyka i máodej polskiej gĊsi owsianej”;
x zgodnie ze specyfikacją i standardami systemu „Quality Assurance for Food Products” – „Kulinarne miĊso wieprzowe”;
x zgodnie ze specyfikacją i standardami systemu „Quality Assurance for Food Products” – „WĊdliny”.
10 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegóáowych warunków i trybu przyznawania, wypáaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach poddziaáania „Wsparcie na przystĊpowanie do systemów jakoĞci” objĊtego Pro- gramem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020.
