Świadczenie jako forma realizacji prawa do pomocy społecznej

Przyjęty jako temat monografii problem sytuacji administracyjnoprawnej adresata świadczeń z zakresu pomocy społecznej skłania do prowadzenia rozważań nad świad-czeniami poprzez określenie ich jako form, w których pomoc społeczna jest udzielana, oraz poprzez ich analizę z punktu widzenia pozycji prawnej jednostki w stosunku do każdego z normowanych przez u.p.s. świadczeń. Takie ujęcie problemu badawczego ma znaczenie z tej przyczyny, że świadczenia z zakresu pomocy społecznej „mają […] tak różnorodny charakter, jak różnorodne są potrzeby ludzkie”356. To samo dotyczy ich cha-rakteru prawnego. Z tego powodu pojęcie świadczenia, również wobec braku jego defi-nicji legalnej w u.p.s., skłania do podjęcia szczegółowych rozważań nad pozycją prawną jednostki, a także nad naturą prawną zachodzących w pomocy społecznej sytuacji admi-nistracyjnoprawnych357.

W monografii przyjęta została perspektywa badawcza, za pomocą której świad-czenia będą analizowane z perspektywy sytuacji administracyjnoprawnej tych, do których są one adresowane. Ze względu na to, że świadczenia stanowią przedmiot szczególnego zainteresowania nie tylko ze strony przedstawicieli nauki prawa publicznego, lecz także cywilnego, należy zastrzec, że podjęty w pracy problem skłania do prowadzenia rozwa-żań nad pojęciem świadczenia w przestrzeni prawnej regulowanej normami prawa admi-nistracyjnego. Naturalnie w zakresie u.p.s., zgodnie z którą organy administracji publicz-nej mają obowiązek prawny dostarczania, w granicach wyznaczonych jej przepisami, świadczeń na rzecz ich adresatów358.

Pojęcie świadczenia pozostaje centralną kategorią administracji świadczącej359, podstawową formą, za której pośrednictwem pomoc społeczna jest udzielana, oraz czymś,

354 H. Szurgacz, Regulacje prawnomiędzynarodowe..., s. 510.

355 Np. Konwencja o opiece społecznej pomiędzy Polską a Finlandią podpisana w Helsinkach 19 grud-nia 1931 r. (Dz.U. z 1935 r. Nr 6, poz. 5) czy konwencja z 14 października 1920 r. dotycząca pomocy i opie-ki społecznej, podpisana pomiędzy Polską a Francją w Warszawie (Dz.U. z 1923 r. Nr 48, poz. 329).

356 T. Romer, Zasady organizowania pomocy społecznej, „Prawo Pracy” 2002, nr 9, s. 3.

357 Szerzej: M. Wieczorek, op. cit., s. 14.

358 I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako…, s. 197.

co jednostka i rodzina mogą z systemu pomocy społecznej otrzymać jako bezekwiwalent-ne przysporzenie dóbr360. Choć może nie zawsze bezekwiwalentne, skoro w stosunku do niektórych świadczeń możemy mówić o konieczności ponoszenia odpłatności za nie. Wówczas, jak zauważa G. Szpor, mamy do czynienia z nieekwiwalentnością. Według T. Kuty, świadczenia to czynności zindywidualizowane co do przedmiotu i podmiotu (osoby korzystającej ze świadczeń), a korzyści, jakie jednostka osiąga w wyniku ich przy-znania, mogą mieć charakter materialny (np. posiłek, ubranie, zasiłek) lub niematerialny (np. opieka, porada lekarska)361. Tak definiowane świadczenia odnoszą się do podstawowych spraw bytowych o istotnym znaczeniu dla jednostki (rodziny). Mają charakter socjalny362, klasyfikowane są jako świadczenia społeczne363 i mogą być ujmowane w kategoriach podstawowych form pomocy społecznej364. Stanowią instrument, przy którego pomocy państwo dąży do zagwarantowania bezpieczeństwa socjalnego swoim obywatelom365. Można wobec tego przyjąć, że świadczenia z u.p.s. oznaczają wszelkiego rodzaju środki pieniężne, dobra materialne i usługi, które służą zaspokajaniu indywidualnych potrzeb jednostki i rodzin, finansowane są ze środków publicznych i które jednostka otrzymuje w sposób bezekwiwalentny366 „w zamian nic nie dając”367. Jak zostało zauważone, ostatnia z wymienionych cech doznaje jednak wyjątku368.

Dla prowadzenia dalszych badań nad sytuacją administracyjnoprawną adresata świadczeń rozważenia wymaga relacja zachodząca między pojęciem usługi z zakresu pomocy społecznej a pojęciem usługi prywatnej. Jest to problematyka dla przedmiotu pracy dość istotna. Wynika to stąd, że niektóre ze świadczeń z u.p.s. przybierają formę usług, których rola w sferze administracji świadczącej jest znacząca369, oraz z tej przy-czyny, że w sferze pomocy społecznej istnieje możliwość świadczenia usług przez pod-mioty prywatne działające w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Oprócz tego wymaga zasygnalizowania relacja między kategoriami pojęciowymi zadanie publiczne i zadanie publiczne o charakterze użyteczności publicznej, które często przyj-muje postać usługi publicznej (komunalnej). Wszak i usługi publiczne służą zaspokajaniu potrzeb wspólnot lokalnych, do których przynależą adresaci świadczeń z zakresu pomo-cy społecznej.

360 G. Szpor, op. cit., s. 157.

361 T. Kuta, Aspekty prawne…, s. 32.

362 S. Nitecki, Prawo…, s. 197.

363 I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako…, s. 206.

364 Z. Leoński, op. cit., s. 209 i n.

365 I. Sierpowska, Bezpieczeństwo socjalne…, s. 87.

366 B. Rysz-Kowalczyk (red.), Leksykon politologii społecznej, Warszawa 2002, s. 208.

367 Wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2006 r., I SA/Wa 79/06, CBOSA.

368 I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako…, s. 199.

Powyższa problematyka, aczkolwiek jedynie w pewnych aspektach, stanowiła przedmiot pogłębionych rozważań w literaturze przedmiotu, stąd też w tym fragmencie pracy zostanie zwrócona uwaga jedynie na kluczowe kwestie z nią związane370. Wymaga to zauważenia, w ślad za T. Kutą, że pojęcie usługi ma swoje źródło w teorii ekonomii oraz że nauka prawa może to pojęcie przejąć i adaptować do własnych celów, uściślając w poszczególnych przypadkach jego zakres i precyzując jego treść371. Chyba najbardziej znane pojęcie usługi w polskiej literaturze stworzył T. Kotarbiński, według którego „usługą dla podmiotu Y ze względu na określoną potrzebę jest czynność podmiotu X wy-pełniająca odcinek czasu T, zawsze i tylko, jeżeli jest ona wykonana przez podmiot X w celu – zadośćuczynienia tej potrzebie podmiotu Y przez zmianę w tworzywie za-mierzoną, wypełniającą tenże odcinek czasu T”372. Mając na uwadze słowa T. Kuty, że nauka prawa może przejąć i adaptować pojęcie usługi, należy jednak mieć na względzie, że wśród przedstawicieli prawa, na co słusznie zwraca uwagę I. Sierpowska, występują rozbieżności co do rozumienia usługi w prawie, a dodatkowo, że przyjęta w literaturze jej konstrukcja nie obejmuje wielu działań administracji publicznej373. Rozbieżności na tle pojęcia usługi w prawie powodują zdaniem I. Sierpowskiej, że znaczenia nabiera propozycja wyróżnienia w ich ramach kategorii usług społecznych, rozumianych jako rodzaj usługi publicznej służącej zaspokajaniu niematerialnych potrzeb jednostki i sta-nowiącej formę wykonywania zadań administracji świadczącej oraz równocześnie kate-gorię świadczeń społecznych374. Propozycję tę należy ocenić pozytywnie, a na jej popar-cie przytoczyć treść art. 36 pkt 2 lit. l oraz m u.p.s., w którym mowa o usługach opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w ro-dzinnych domach pomocy i specjalistycznych usługach opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia375.

Adaptowane na potrzeby prawa administracyjnego pojęcie usług oznaczać może różnorodne korzyści materialne lub niematerialne, które administracja dostarcza na rzecz ogółu w postaci bezpośredniej (świadczenie usług) czy też pośrednio przez stwarzanie warunków do świadczenia usług (działania organizujące), przy czym z pojęcia usług

370 Szerzej: I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako…, s. 197 i n.

371 T. Kuta, Aspekty prawne…, s. 28.

372 T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Ossolineum 1982, s. 525.

373 I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako…, s. 206.

374 Ibidem, s. 204–205.

375 Wskazać przy tym również należy, iż kategorią usług socjalnych użyteczności publicznej operuje Komisja Europejska. Komisja Europejska dokonuje podziału usług socjalnych użyteczności publicznej na dwie kategorie: 1) usługi tworzące ustawowe i uzupełniające systemy zabezpieczenia społecznego różnych formach organizacji; 2) usługi świadczone bezpośrednio osobom fizycznym w zindywidualizowanej pomo-cy w społecznej integracji obywateli państw członkowskich UE. J. Ząbkowicz, Usługi socjalne użyteczności

publicznej w kontekście reguł konkurencji w Unii Europejskiej, „Studia i Prace Wydziału Nauk

wyłączona jest produkcja dóbr (towarów)376. Odniesienie przytoczonej definicji usług do pomocy społecznej pozwala na zauważenie, że w tej sferze regulacji prawnej mogą one służyć zaspokajaniu takich potrzeb jednostki lub rodziny, jak wyżywienie, opieka i schro-nienie. Tak rozumiane usługi mogą być świadczone w środowisku oraz w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej377 przez administrację publiczną i w ramach powie-rzonych jej do wykonywania zadań, ale nie tylko. Równocześnie zauważenia wymaga, że pojęcie usługi pojawia się w prawie w kontekście tej ich kategorii, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej378 i które wiązane są z prowadzeniem gospodarki komunalnej polegającej na wykonywaniu przez JST zadań własnych w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a więc poprzez wykonywanie zadań o charakterze użyteczności publicznej. Realizacji tych zadań służy mienie komunalne379, przy czym gospodarowanie nim w sferze pomocy społecznej nie powinno służyć prowadzeniu przez JST działalności handlowej, a jedynie powinno ono mieć na celu realizację przez nie zadań na rzecz wspólnoty samorządowej380.

Artykuł 7 ust. 1 u.s.g. stanowi, które z zadań gminy posiadają charakter użytecz-ności publicznej. Zgodnie z przytoczonym artykułem, „zadaniami użyteczużytecz-ności publicz-nej w rozumieniu ustawy [o samorządzie gminnym – D.C.] są zadania własne gminy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych”. Zadania te w myśl art. 7 ust. 1 pkt 6 u.s.g. obejmują wykonywanie przez gminę zadań z zakresu pomocy społecznej, w tym prowadzenie jednostek organizacyjnych świadczących usługi z u.p.s. W powiecie zadania te obejmują zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.s.p. pomoc społeczną, w czym zawie-ra się m.in. prowadzenie powiatowych domów opieki społecznej świadczących usługi opiekuńcze, a w samorządzie województwa obejmują one pomoc społeczną, w co wpi-suje się również prowadzenie regionalnych domów pomocy społecznej.

Powyższe uwagi wymagają ustalenia relacji między pojęciami: zadanie publiczne a zadanie o charakterze użyteczności publicznej, jako że część z przypisanych JST zadań polega właśnie na świadczeniu usług w postaci świadczeń z u.p.s. W zakresie relacji między tymi pojęciami wskazać należy, że związek zadań o charakterze usług z zadania-mi publicznyzadania-mi jest zawsze w jakiś sposób podkreślany. Tytułem przykładu można

376 T. Kuta, Aspekty prawne…, s. 27.

377 S. Nitecki, Prawo…, s. 188 oraz T. Romer, Zasady udzielania świadczeń z pomocy społecznej, „Pra-wo Pracy” 2002, nr 5, s. 3.

378 Art. 1 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 573 ze zm.) stanowi, iż „Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych”.

379 Szerzej: C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Dom Wydawni-czy ABC 2002, s. 21.

wskazać, iż E. Wojciechowski uważa, że usługi komunalne zajmują istotne miejsce w procesie wykonywania zadań publicznych381. Przyjmując wobec tego, że zadania o charakterze użyteczności publicznej odgrywają ważną rolę w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnych, do których przynależą przecież adresaci świadczeń z zakresu pomocy społecznej, wskazać należy, iż zgodnie z uchwałą TK z 12 marca 1997 r., W 8/96382, gminy mają prawny obowiązek wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicz-nej „niezależnie od tego, czy są w stanie pokryć związane z tym wydatki z własnych dochodów. W związku z tym ich działalność [w zakresie ich realizacji – D.C.] nie może być nastawiona na maksymalizację zysku i najczęściej jest dofinansowywana ze środków publicznych”. To samo dotyczy pozostałych JST.

Na tle świadczenia usług przez organy JST znaczenia nabiera kwestia odpłatności za nie. Konieczność ponoszenia opłat za zadania o charakterze użyteczności publicznej nie neguje jednak ich prawnego charakteru, co odnosić należy również do usług z u.p.s. W literaturze zwraca na to uwagę P. Chmielnicki, pisząc, że można wskazać bardzo liczne przykłady wielu zadań publicznych, które wykonywane są z zastosowaniem określonych opłat383. O tym, że świadczenia w formie usług z zakresu pomocy społecznej są odpłatne, przesądza u.p.s. w art. 50 ust. 6 oraz 96 ust. 4. Szczegółowe zasady odpłatności za usługi opiekuńcze oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze określa organ stanowiący JST w drodze uchwały384. Przykładowo, „ustanawiając w uchwale wydanej na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s. szczegółowe warunki odpłatności, nie można pominąć kwestii sposobu ustalenia i wysokości kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej”385. Powoduje to, że odpłatność za usługi publiczne jednostek samorządu terytorialnego „należałoby definiować jako wartości wyrażone w jednostkach pieniężnych […], które usługobiorca […] zobowiązany jest za-płacić za daną usługę”386.

Odnosząc się do kwestii odpłatności za usługi świadczone przez zakłady admini-stracyjne w pomocy społecznej, dla których organem prowadzącym są JST, warto wspo-mnieć, że odpłatność za świadczenia była ujmowana w nauce prawa administracyjnego jako pewna forma prywatyzacji zadań publicznych. Tak czynił S. Biernat, który zauważał,

381 E. Wojciechowski, Samorząd terytorialny w warunkach gospodarki rynkowej, Warszawa 1997, s. 92 i n.

382 Uchwała TK z 12 marca 1997 r., W 8/96, OTK ZU 1997, nr 1, poz. 14.

383 P. Chmielnicki, Świadczenie usług…, s. 29. Szerzej: wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 r., II SA/Gd, CBOSA.

384 Oprócz tego na podstawie art. 66 u.p.s. „Rada gminy może określić, w drodze uchwały, dla osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, korzystniejsze warunki ustalania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym, częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, zwrotu należności za okres nieobecności osoby w domu”. Natomiast w przypadku specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi zasady odpłatności określa rozporządzenie MPS z 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. Nr 189, poz. 1597 ze zm.).

385 Wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2006 r., IV SA/Wr 600/04, CBOSA.

że „Wprowadzenie odpłatności oznacza wykonywanie zadań publicznych na zasadzie pełnej lub częściowej ekwiwalentności, co jest charakterystyczną cechą stosunków cy-wilnoprawnych. W tym właśnie można upatrywać przejawu prywatyzacji zadań publicz-nych. Formalnie rzecz biorąc, wprowadzanie odpłatności za świadczenia będące wyko-nywaniem zadań publicznych oznacza zmianę tylko jednego elementu, a mianowicie sposobu wykonywania zadań. Natomiast wprowadzenie odpłatności nie wpływa samo przez się na status podmiotów wykonujących zadania, tj. organy lub zakłady administra-cyjne”387. Odpłatność nie zmienia również charakteru stosunków prawnych między podmiotami wykonującymi zadania a odbiorcami świadczeń. To nadal mogą być stosun-ki administracyjnoprawne, jak zauważa S. Biernat, nawiązujące się z mocy prawa lub w wyniku wydania decyzji administracyjnej388.

To, że u.p.s. dopuszcza możliwość prowadzenia prywatnych domów pomocy spo-łecznej oraz placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i w podeszłym wieku, daje asumpt do podjęcia próby dokonania roz-różnienia między konstrukcjami prawnymi zadania publicznego, w tym o charakterze użyteczności publicznej, i usługi prywatnej. Między tymi konstrukcjami występują bowiem zasadnicze różnice. Zadanie publiczne odnosi się do prawnie określonego obowiązku stanowiącego konkretyzację celu działania organu administracji publicznej, który to cel organ może osiągnąć za pomocą posiadanych kompetencji389. Usługa prywatna charakte-ryzuje się natomiast brakiem obowiązku prawnego jej świadczenia, brakiem cechy cią-głości oraz brakiem powszechnego dostępu do usług świadczonych przez podmioty pry-watne oraz koniecznością ponoszenia odpłatności za nią390. Co prawda obowiązek ponoszenia odpłatności powstaje również wówczas, gdy jednostka korzysta z usług będą-cych świadczeniami z zakresu pomocy społecznej, jednak ten rodzaj usług nie ma nic wspólnego z usługami prywatnych podmiotów wykonujących działalność gospodarczą w sferze pomocy społecznej. W przypadku usług będących świadczeniami z zakresu po-mocy społecznej zapobieganiu stanu niepewności jednostki, będącej ich odbiorcą, służy to, że ich przyznawanie i udzielanie stanowi zadanie administracji publicznej, którego wykonywanie stanowi działanie polegające na nieustannym dążeniu do osiągnięcia celu

387 S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa 1994, s. 39.

388 Ibidem.

389 J. Blicharz, Zakres znaczeniowy pojęcia „zadanie publiczne”, „Przegląd Prawa i Administracji” t. LXXI, Wrocław 2005, s. 61–62.

390 A. Błaś, Prywatyzacja zadań samorządu terytorialnego, [w:] Studia nad samorządem terytorialnym, A. Błaś (red.), Wrocław 2002, s 354. A. Błaś ma tutaj na myśli usługi publiczne, które z chwilą ich powie-rzenia podmiotom prywatnym stają się usługami publicznymi o wskazanych powyżej cechach. Por. A. Ha-buda, Prywatyzacja usług komunalnych, [w:] Studia nad samorządem terytorialnym, A. Błaś (red.), Kolonia Limited 2002, s. 354 i n.

ujętego w treści normy prawnej391. Wiązać to należy z faktem, że zagwarantowanie jed-nostkom prawa do pomocy społecznej w ramach zbiorowości państwowej jest doniosłym problemem, przez co normy odnoszone do jego ochrony odczuwane są jako szczególnie ważne392.

Powyższe powoduje, że pojęcie świadczenia z zakresu pomocy społecznej można rozważać również z perspektywy dobra publicznego (wspólnego). Udzielanie świadczeń odnosi się bowiem do dóbr o różnym charakterze393. Samo pojęcie dobra, podobnie jak to miało miejsce z pojęciem usługi, mimo że wiązane jest z prawem publicznym394, bywa wywodzone z teorii ekonomii dobrobytu395. Ujmowanie świadczeń jako dobra publicz-nego koresponduje z ich szczególną rolą, jaką przypisał im ustawodawca. Świadczenia z zakresu pomocy społecznej stanowią bowiem takie korzyści osiągane przez jednostkę, dzięki pomocowym działaniom państwa i samorządu terytorialnego, które mają służyć przezwyciężaniu przez nią trudności, z którymi nie jest ona w stanie poradzić sobie w sposób samodzielny. Możliwość korzystania ze świadczeń z zakresu pomocy społecz-nej nie powinna jednak zastępować ani wyręczać jednostek w podejmowaniu przez nie własnymi siłami starań, które miałyby na celu poprawę ich sytuacji społecznej. Stanowi to podstawę do postawienia pytania o to, czy obecnie sformułowany w u.p.s. katalog świadczeń w sposób rzeczywisty przyczynia się do realizacji celów pomocy społecznej? Jest to jednak pytanie, które wkracza w obszar zainteresowania innych niż prawo nauk, stąd też udzielenie odpowiedzi na nie wymaga dokładnych badań nie tylko nad stanem regulacji prawnej pomocy społecznej, ale i szeregu badań empirycznych, koncertujących się również na postawach adresatów świadczeń i ich chęci w przezwyciężaniu trapiących ich trudnych sytuacji życiowych.