Charakter prawa do świadczeń z zakresu pomocy społecznej

Dla określenia sytuacji administracyjnoprawnej adresata świadczeń z zakresu pomocy społecznej rozważenia wymaga nie tylko sformułowanie definicji świadczenia, co miało miejsce w poprzednim podpunkcie pracy, ale przede wszystkim określenie sy-tuacji prawnej jednostki w stosunku do każdego ze świadczeń normowanych u.p.s. Próba

391 J. Jeżewski, Funkcje administracji - zagadnienia wstępne, „Acta Universitatis Wratislaviensis”, se-ria Prawo CXLIII, Wrocław 1985, s. 114.

392 Z. Duniewska, Zakres regulacji materialnego prawa administracyjnego, [w:] System prawa

admini-stracyjnego, t. 7: Materialne prawo administracyjne, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), War-szawa 2011, s. 135.

393 P. Chmielnicki, Komentarz do art. 7, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym komentarz, P. Chmielnic-ki (red.), Warszawa 2010, s. 140.

394 Z. Duniewska, Cel publiczny, interes publiczny i dobro wspólne, [w:] Prawo administracyjne.

Poję-cia, instytucje, zasady w teorii i w orzecznictwie, M. Stahl (red.), Warszawa 2013, s. 75.

395 J. Supernat, Dobra publiczne i prawo administracyjne w dobie globalizacji, „Administracja. Teoria – dydaktyka – praktyka” 2011, nr 4, s. 152–153.

ustosunkowania się do tak sformułowanego problemu wymaga nie tylko prześledzenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, orzecznictwa oraz zgłoszonych w li-teraturze przedmiotu poglądów na temat charakteru prawa do świadczeń z zakresu po-mocy społecznej, ale i zwrócenia uwagi na występujące w prawie administracyjnym sposoby wyznaczania pozycji prawnej jednostki396. Do sposobów tych należą konstrukcje omówionych w rozdziale pierwszym pracy pojęć prawa podmiotowego, specjalnego prawa proszenia, interesu prawnego oraz wolności od prawa do świadczeń z zakresu pomocy społecznej.

W literaturze opisu charakteru prawa do świadczeń z u.p.s. z punktu widzenia jednostki dokonał m.in. S. Nitecki, który wyróżnił świadczenia mające status publicz-nego prawa podmiotowego, świadczenia posiadające status publiczpublicz-nego prawa podmio-towego, ale przyznawane w ramach uznania administracyjnego, świadczenia, które nie mają statusu publicznego prawa podmiotowego, ale ich przyznawanie stanowi zadanie obowiązkowe gminy, mimo że przyznawane są w ramach uznania, oraz takie świadcze-nia, które przyznawane w ramach uznania397. Tak dokonany podział świadczeń wynika stąd, że „co prawda w przypadku szeregu świadczeń akcentuje się ich roszczeniowy charakter, jednakże spełnienie warunków do otrzymania danego świadczenia nie jest gwarancją jego otrzymania, ponieważ organ administracji sprawdza jeszcze, czy nie występują przesłanki negatywne uniemożliwiające przyznanie świadczenia”398.

W literaturze charakterystyki świadczeń z uwzględnieniem pozycji prawnej ich adresata dokonał także M. Wieczorek, według którego „uwzględniając pozycję prawną beneficjenta pomocy społecznej można wyodrębnić świadczenia, które są bądź nie są prawem podmiotowym publicznym. Do pierwszej grupy zaliczają się te, których przesłan-ki nabycia zostały precyzyjnie określone, a organ nierozstrzygający o prawie do nich nie działa w ramach uznania administracyjnego. […] Daleko liczniejszą grupę świadczeń stanowią [natomiast – D.C.] te, które nie posiadają statusu publicznego prawa podmioto-wego, a przyznawane są w ramach uznania administracyjnego”399. Jednak dla przyjętej w pracy koncepcji służącej określeniu pozycji prawnej adresata w stosunku do świadczeń z zakresu pomocy społecznej kluczowe pozostaje stanowisko sformułowane przez H. Szur-gacza jeszcze na tle u.p.s.d. Zgodnie z tym stanowiskiem, „Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera ogólnego przepisu o prawie do świadczeń pomocy społecznej. W dziale I ustawy, zatytułowanym «Przepisy ogólne», został zamieszczony przepis art. 4, który przewiduje prawo do świadczeń z pomocy społecznej dla osób, które nie mają źródeł

396 K. Stopka, Zasada..., s. 134.

397 S. Nitecki, Prawo…, s. 182.

398 Ibidem, s. 181–182.

399 M. Wieczorek, op. cit., s. 22. Por. wyrok WSA w Warszawie z 14 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 725/08, CBOSA.

utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza najniższej emerytury, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2–11 (tj. sieroctwa, bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa i in.). Zamiesz-czenie wymienionego przepisu ograniczonego jedynie do świadczeń pieniężnych (i to nie wszystkich, jak wynika z art. 5) w przepisach ogólnych ustawy, wydaje się stanowić wynik swoistego, pod względem legislacyjnym, kompromisu między z jednej strony świadomością potrzeby wzmocnienia w ustawie pozycji prawnej świadczeniobiorcy, a z drugiej – obawą, że ogólny przepis o prawie do świadczeń pomocy społecznej będzie interpretowany w kategoriach przyznania w ten sposób roszczenia prawnego do wszystkich świadczeń pomocy społecznej: w […] trwającej nadal sytuacji ekonomicznej byłoby to nie do zrealizowania”400. Należy wyrazić przekonanie, że sformułowana przez H. Szur-gacza koncepcja dotycząca zróżnicowania pozycji prawnej jednostki w polskim prawie pomocy społecznej sensu stricto dokonywana w zależności od rodzaju świadczenia nie straciła na aktualności w związku z uchyleniem u.p.s.d. i wejściem w życie u.p.s. Warto przy tym zauważyć, że za zróżnicowaniem charakteru prawa do świadczeń z zakresu u.p.s. w zależności od rodzaju świadczenia przemawiają art. 2 ust. 1 u.p.s. oraz art. 3 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym „Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powin-ny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach po-mocy społecznej”.

Zmierzając do konkluzji poczynionych rozważań należy jeszcze przytoczyć jedno stanowisko odnoszące się do rozważanej tematyki. Stanowisko to zostało sformułowane przez K. Stopkę i w wielu aspektach odwołuje się ono do przytoczonych poglądów H. Szurgacza. Otóż K. Stopka, analizując na tle art. 5 u.p.s. zakres podmiotowy prawa do pomocy społecznej, stwierdza, że „literalne brzmienie […] [tego – D.C.] artykułu wskazuje, że po pierwsze, że przepis ten formułuje prawo do wszystkich świadczeń z pomocy społecznej, a nie do poszczególnych jej rodzajów, np. świadczeń pieniężnych, a po drugie, zgodnie z jego brzmieniem, świadczenia z pomocy społecznej «przysługują», co oznacza istnienie generalnego obowiązku organów pomocy społecznej ich udzielenia podmiotom w nim wymienionym. […] przepis ten wskazuje tylko ogólnie, jakim pod-miotom świadczenia przysługują […], nie nadaje się [natomiast – D.C.] do subsumpcji i nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia”401.

Według K. Stopki, świadczenia fakultatywne odpowiadają wyrażonej w art. 3 ust. 4 u.p.s. zasadzie fakultatywności świadczeń i stanowią pozytywnie ocenianą for-mę realizacji przez ustawę zagwarantowanego Konstytucją prawa do zabezpieczenia

400 H. Szurgacz, Wstęp…, s. 104 i n.

społecznego402. Ze świadczeniami fakultatywnymi „mamy do czynienia wówczas, gdy przepis określający przesłanki warunkujące nabycie prawa do danego świadczenia nie będzie determinował konsekwencji ustalonego przez organ stanu faktycznego, lecz pozostawi mu w sposób wyraźny dokonanie wyboru w tym zakresie”403. Ze świadcze-niami obligatoryjnymi mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy ustawodawca z wystąpieniem przesłanek faktycznych określonych w hipotezie przepisu łączy po-winność organu ich udzielenia, posługując się w tym celu zwrotami, takimi jak: „organ powinien” lub „udziela się”, „przysługuje”, „jest świadczone”, „ma prawo”, czy „otrzy-muje”404. Świadczenia te podlegają, zdaniem K. Stopki, dalszemu podziałowi na świad-czenia, które „przysługują” oraz takie, do których „ma się prawo”405.

Na tle przedstawionych poglądów rysuje się konkluzja, zgodnie z którą pozycja prawna jednostki w stosunku do poszczególnych świadczeń z u.p.s. jest zróżnicowana406. Wynika to stąd, że obok świadczeń, których udzielenie, przy zaistnieniu przesłanek ma-terialnoprawnych jest dla organu obowiązkiem, istnieją takie, które mogą, ale nie muszą zostać przyznane407. W literaturze podkreśla się, że pomimo, iż nie każde ze świadczeń z u.p.s. pozwala na mówienie o prawnej możności domagania się jego przyznania przez jednostkę po spełnieniu przez nią prawem przewidzianych warunków408, to jednak prze-pisy uznaniowe nie przekształcają prawa [do pomocy społecznej – D.C.] w łaskę, lecz zwiększają możliwość uwzględnienia różnych sytuacji życiowych i zaspokajania najbar-dziej uzasadnionych potrzeb409. Zgodnie podkreśla się to, że w u.p.s. jest wiele przepisów dających możliwość fakultatywnego przyznawania świadczeń, wynika stąd, że „Polska nie ma wystarczających zasobów finansowych na te cele”410, a „Polityka udzielania po-mocy przez państwo powinna brać pod uwagę pomocniczy charakter popo-mocy społecznej w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podję-cie pracy. Ilustracją tego aspektu pozostaje […] [art. 11 ust. 2 u.p.s.] ustanawiający obowiązek współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej”411. Fakultatyw-ność niektórych ze świadczeń nie stanowi wobec tego o wyłączeniu z kręgu beneficjentów pomocy społecznej, tych, którzy w ogólnym wyścigu o zdobywanie dóbr materialnych

402 Ibidem, s. 153.

403 Ibidem, s. 154.

404 Ibidem, s. 158–159.

405 Ibidem, s. 160. Por. H. Szurgacz, Wstęp…, s. 108–109.

406 K. Stopka, Zasada...., s. 152.

407 Orzeczenie TK z 29 września 1993 r., K 17/92.

408 E. Poloczek, Zasada indywidualizacji świadczeń pomocy społecznej. Z problematyki prawa pracy

i pracy socjalnej, [w:] Z problematyki prawa pracy i polityki socjalnej, t. 8, Prace Naukowe Uniwersytetu

Śląskiego w Katowicach, nr 853, Katowice 1987, s. 102.

409 A. Miruć, Prawo do pomocy społecznej…, s. 711.

410 Ibidem.

nie są na tyle przedsiębiorczy i zaradni, że problem ubóstwa ich nie dotyczy. Chodzi raczej o to, aby osoby pozbawione takiej przedsiębiorczości, a znajdujące się w sytuacji, w której wymagają pomocy ze strony państwa, wykazywały postawę, której efektem będzie przezwyciężenie przez nie trudności napotkanych w życiu i przezwyciężenie kręgu wykluczenia społecznego z powodu biedy i innych trapiących je problemów.