Obowiązek ponoszenia odpłatności za wybrane świadczenia z zakresu pomocy społecznej jako element sytuacji

admini-stracyjnoprawnej ich adresata

Charakter ukształtowania pozycji prawnej jednostki (rodziny) w sferze pomocy społecznej wiąże się z wieloma obowiązkami, w tym z obowiązkiem ponoszenia odpłat-ności za niektóre świadczenia. Okazuje się bowiem, że choć pomoc społeczna stanowi jedną z głównych instytucji polityki społecznej państwa499, a osoby do których adreso-wane są jej świadczenia w zasadzie korzystają z nich „nic w zamian nie dając”500, to niektóre z nich mogą być udzielane odpłatnie. W pomocy społecznej obowiązek pono-szenia odpłatności za świadczenia przejawia się w tym, że osoba (rodzina) ponosi czę-ściową odpłatność za nie lub też udzielane jest ono w ramach „publicznego kredytowa-nia”501, przy czym ze względu na cele stojące przed pomocą społeczną do realizacji przy ustalaniu obowiązku odpłatności za wybrane świadczenia powinno liczyć się przede wszystkim dobro ludzi. Kwestia rozliczeń finansowych i obowiązek partycypowania w kosztach, które z racji wykonywania zadań publicznych obciążają poszczególne JST powinna mieć drugorzędne znaczenie502.

U.p.s. zawiera wiele przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia odpłatności za wybrane świadczenia, czym potwierdza odpłatny charakter niektórych z nich503. Dział II rozdział 6 u.p.s. został zatytułowany „Zasady odpłatności za świadczenia”. W rozdziale tym uregulowane zostały zasady dokonywania zwrotu wydatków poniesionych na świad-czenia. Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.p.s. obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na osobie i rodzinie, które korzystają ze świadczeń, na spadkobiercy osoby, która z takich świadczeń korzystała, jak również na małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy spo-łecznej. W przypadku ostatniej grupy osób omawiany obowiązek zachodzi jedynie w przy-padku, gdy zwrotu wydatków nie dokonały osoby i rodziny korzystające ze świadczeń lub spadkobiercy takich osób. Obowiązek ten określony został w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej.

Tytuł omawianego rozdziału mógłby sugerować, że problematyka odpłatności za świadczenia została uregulowana jedynie w znajdujących się w nim przepisach. Regu-lacja zasad dotyczących ponoszenia odpłatności za określone świadczenia została natomiast umiejscowiona w licznych przepisach u.p.s., które znajdują się poza rozdziałem 6 działu II

499 S. Golinowska, Pomoc społeczna w koncepcjach współczesnego państwa opiekuńczego. Wnioski

dla Polski, „Polityka Społeczna” 1998, nr 7, s. 4.

500 K. Stopka, Uwagi na temat zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, „Casus” 2009, nr 51, s. 11.

501 Ibidem.

502 Postanowienie NSA z 23 października 2013 r., I OW 155/13, CBOSA.

u.p.s.504 Zgodnie z tymi przepisami katalog świadczeń odpłatnych w pomocy społecznej obejmuje: usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (art. 50 ust. 1 u.p.s.), usługi opiekuńcze i bytowe w formie rodzinnego domu pomocy (art. 52 u.p.s.), pobyt w domu pomocy społecznej (art. 60 u.p.s.) oraz pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych (art. 97 u.p.s.)505. Obowiązek odpłatności za udzielone świadczenie wiąże się także z obowiązkiem spłaty pożyczki udzielonej na ekonomiczne usamodzielnienie.

W przypadku obowiązku ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze i specjali-styczne usługi opiekuńcze warunki ponoszenia za nie odpłatności są ustalane przez radę gminy w drodze uchwały506. Usługi opiekuńcze płatne są tylko wówczas, gdy dochód osoby (rodziny) przekracza określone przez ustawodawcę kryterium dochodowe. Wyso-kość opłaty ponoszonej za tego typu usługi oraz możliwość zwolnienia z obowiązku jej ponoszenia, uzależnione zostały od miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o przy-znanie świadczenia w formie usług opiekuńczych, jak również od kryterium dochodo-wego, rodzaju i miejsca świadczonej usługi i od sytuacji osoby ubiegającej się o jej przyznanie. W przypadku specjalistycznych usług opiekuńczych wysokość odpłatności ponoszonej za nie uzależniona została dodatkowo od innych okoliczności. Także w przy-padku osób korzystających ze specjalistycznych usług opiekuńczych istnieje możliwość zwolnienia z obowiązku ponoszenia za nie opłat. Osoba korzystająca z usług specjali-stycznych może bowiem na swój wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego zostać zwolniona na czas określony, częściowo lub całkowicie, z obowiązku ponoszenia odpłat-ności, zwłaszcza ze względu na konieczność korzystania z co najmniej dwóch rodzajów specjalistycznych usług.

Zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej określają przede wszystkim art. 60 i 61 u.p.s. Obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wynika – co do zasady – z decyzji o ustaleniu odpłatności wydawanej w ramach postępowania dotyczącego skierowania do niego507. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcz-nego kosztu utrzymania mieszkańca, z tym jednak zastrzeżeniem, że ogłoszony średni miesięczny koszt utrzymania w nim nie może być niższy niż kwota rocznych kosztów działalności domu wynikająca z utrzymania mieszkańców, z roku poprzedniego, bez kosztów inwestycyjnych i wydatków na remonty, powiększona o prognozowany śred-nioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy, podzielona przez liczbę miejsc, ustalona jako

504 S. Nitecki, Komentarz…, s. 671.

505 Zob. K. Stopka, Uwagi…, s. 15.

506 I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako…, s. 253.

suma rzeczywistej liczby mieszkańców w poszczególnych miesiącach roku poprzednie-go, w domu pomocy społecznej508.

Obowiązani do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolej-ności wskazanej w u.p.s.: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedsta-wiciel ustawowy z dochodów dziecka. W dalszej kolejności obowiązek ten spoczywa na małżonku oraz na zstępnych i wstępnych, z tym że zstępni są obowiązani do ponoszenia opłaty przed wstępnymi. Dopiero na końcu wnoszenie opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej spoczywa na gminie, z której skierowano na pobyt w nim daną oso-bę. Wymienione podmioty nie mają jednak obowiązku wnoszenia opłat, jeśli mieszkaniec pokrywa w całości koszty pobytu w domu pomocy społecznej. Oprócz wymienionych podmiotów opłatę za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej mogą wnosić również inne osoby, jeśli zobowiążą się do tego, po zawarciu umowy z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej. Celem takiej umowy nie jest jednak nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, a jedynie ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez te osoby, której obowiązek pono-szenia został ustalony ex lege509.

Mieszkaniec domu wnosi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w wysoko-ści nie większej niż 70% swojego dochodu. W przypadku osób małoletnich opłatę tę wnosi przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, jednak nie więcej niż 70% tego dochodu. Małżonek, zstępni i wstępni wnoszą opłatę zgodnie z umową zawartą z kierow-nikiem ośrodka pomocy społecznej, w której ustala się wysokość wnoszonej opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości osób zobowiązanych do jej ponoszenia. Małżonek, zstępni i wstępni obo-wiązani są do wnoszenia opłaty, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota docho-du pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. Na-tomiast w przypadku osoby w rodzinie, obowiązani są oni do wnoszenia opłaty, jeśli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecz-nej można zwolnić z obowiązku jej ponoszenia, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie

508 Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca dla domów pomocy społecznej o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), dla domów pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala ten koszt starosta, a dla regionalnych domów pomocy społecznej czyni to marszałek województwa. Wymienio-ne organy są również obowiązaWymienio-ne do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do 31 marca każdego roku, ustalonego przez siebie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej.

w szczególności, jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce, 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zda-rzeń losowych, 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia, 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tego obowiązku na jej wniosek, gdy przedstawi ona prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona510.

Należy jeszcze wspomnieć o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia, w mieszkaniach chronionych oraz w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Jeśli chodzi o obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, to zgodnie z art. 97 ust. 1 u.p.s. opłaty te ustalane są przez podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, przy uwzględnieniu przy-znanego jednostce zakresu usług. Co się zaś tyczy opłat za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, ustala je podmiot prowadzący tego typu placów-kę, a w przypadku domów prowadzonych przez podmioty do tego uprawnione, ustala ją podmiot zlecający zadanie, uwzględniając warunki pobytu, w szczególności zakres przyznanych usług oraz obowiązki osoby przebywającej w domu.

Problematyka ponoszenia odpłatności za świadczenia z u.p.s. obejmuje również zwrot świadczeń nienależnie pobranych, którego instytucja wywodzi się z cywilnopraw-nego zwrotu świadczenia na skutek bezpodstawcywilnopraw-nego wzbogacenia511. Zgodnie z art. 104 ust. 1 u.p.s. w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji512 podle-gają ściągnięciu należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami u.p.s. oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Wysokość tych należności oraz terminy ich zwrotu określa się w decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji we wskazanych sprawach powinno poprzedzać postępowanie wyjaśnia-jące, w trakcie którego pracownik socjalny dokonuje analizy aktualnej sytuacji material-nej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz powinien rozważyć możliwość wystąpienia z wnioskiem, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s.513

510 Art. 64a u.p.s. dodany na mocy art. 1 pkt 16 u.p.s.z.

511 W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 356.

512 Ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.).

513 Wyrok WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2014 r., IV SA/Po 967/14, CBOSA. Zob. także wyrok NSA z 30 października 2010 r., I OSK 1863/07, CBOSA, w którym NSA zwrócił uwagę na to, że „Rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 98 u.p.s.), w której co do zasady postępowanie wszczynane jest z urzędu organ w toku postępowania obowiązany jest stosownie do art. 104 ust. 4 tej ustawy

W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza gdy żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenia, z tytułu opłat określonych w u.p.s. oraz nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciąże-nie lub niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zaintereso-wanej, może od żądania takiego zwrotu odstąpić, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności lub rozłożyć je na raty. Je-żeli upłynęło więcej niż 10 lat od terminu pobrania nienależnych świadczeń, wówczas nie wydaje się decyzji o ich zwrocie. Jeśli upłynęły 3 lata od dnia, w którym decyzja ustalająca należności stała się ostateczna, wówczas należności te ulegają przedawnieniu.

W konkluzji stwierdzenia wymaga, że problematykę odpłatności za wybrane świadczenia z u.p.s. należy rozważać w kontekście obowiązków administracyjnoprawnych. Jest ona niestety pomijana w literaturze przedmiotu, a przecież obowiązki, obok upraw-nień, stanowią główne czynniki determinujące sytuację administracyjnoprawną jednost-ki514. Ponadto wielość obowiązków, których podmiotem stać się może adresat świadczeń z zakresu pomocy społecznej jest tak liczna, że wręcz wymusza ona konieczność uwzględ-nienia ich w badaniach nad pozycją prawną tego podmiotu.

2.4. W kwestii ewolucji pomocy społecznej i charakteru prawa do