Organy administracji publicznej przyznające i udzielające świadczeń z zakresu pomocy społecznej

W myśl art. 2 ust. 2 u.p.s. organy administracji publicznej organizują pomoc społeczną. Jedną z funkcji przypisanych im w tym zakresie do realizacji pozostaje orzekanie o przyznaniu lub odmowie przyznania określonego świadczenia, co następu-je w drodze decyzji administracyjnej. Organy administracji publicznej udzielają również określonych świadczeń w drodze umowy cywilnoprawnej lub czynności materialno--technicznej, bez konieczności wcześniejszego orzeczenia o ich przyznaniu w drodze decyzji administracyjnej. Zważywszy na to konieczne staje się dokonanie ustalenia, jakie organy administracji publicznej posiadają w pomocy społecznej uprawnienie do ustalania uprawnień do świadczeń w drodze decyzji administracyjnej lub też do ich udzielania na podstawie umowy cywilnoprawnej lub czynności materialno-technicznej. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie powoduje konieczność sięgnięcia nie tylko do przepisów o charakterze ustrojowym i materialnym, zawartych w u.p.s., lecz także do przepisów o charakterze proceduralnym. Konieczność ta wynika z ustrojowego mode-lu administracji publicznej, przyjętego dla zdolności prawnej do prowadzenia postępo-wania administracyjnego920.

W pomocy społecznej przyjęto rozwiązanie, że przyznawanie i udzielanie świadczeń znajduje się w katalogu zadań powierzonych JST921, a świadczenia przyznawane są i udzie-lane przy wykorzystaniu różnych prawnych form działania administracji publicznej922.

918 E. Bojanowski, Prawnoustrojowe aspekty realizacji zadań przez administrację publiczną, [w:]

Or-ganizacja administracji publicznej z perspektywy powierzanych jej zadań, T. Bąkowski (red.), Warszawa

2015, s. 30–31.

919 Ibidem, s. 31.

920 B. Adamiak, Aspekty podmiotowe regulacji prawa procesowego, [w:] System prawa

administrują-cego, t. 9: Podmioty administrujące, B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas (red.), Warszawa 2010, s. 98.

921 S. Nitecki, Pomoc społeczna. Procedury…, s. 71.

Przede wszystkim odbywa się to na mocy decyzji923, w węższym zakresie zastosowanie znajdują umowy cywilnoprawne oraz czynności materialno-techniczne. Zawsze jednak o przyznaniu lub o udzieleniu świadczenia orzekają organy administracji publicznej. W zakresie wydawania decyzji administracyjnych organami upoważnionymi są odpowied-nio: w gminie – wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w powiecie – starosta. W stosunku do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym organ ten ma obowiązek udzielić upoważnienia do wydawania w swoim imieniu decyzji admi-nistracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, należących do właściwości gminy, kierownikowi gminnego ośrodka pomocy społecznej924. To przekaza-nie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz kierownika ośrodka pomocy to przykład dekoncentracji925, czyli przesunięcia kompetencji na inny podmiot926. Upoważnienie to może zostać także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrod-ka pomocy społecznej927.

Udzielenie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) omawianego upoważnienia skutkuje tym, że organ ten przestaje być władny do wydawania indywidualnych rozstrzy-gnięć z zakresu pomocy społecznej928. Treść art. 110 ust. 7 u.p.s. wyraźnie wskazuje, że wójt udziela upoważnienia do wydawania decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecz-nej, należących do właściwości gminy, kierownikowi ośrodka pomocy społecznej929, w następstwie którego przestaje być właściwy do prowadzenia postępowań administra-cyjnych w omawianej kategorii spraw930. Ów obowiązek dokonania dekoncentracji przez wójta na rzecz kierownika ośrodka pomocy społecznej nie eliminuje jednak piastuna or-ganu od wykonywania obowiązków przewidzianych w u.p.s.931 W myśl bowiem art. 110 ust. 3 u.p.s. ośrodek pomocy społecznej, wykonując zadania własne gminy w zakresie

923 A. Miruć, Zasady ogólne kpa…, s. 543.

924 S. Nitecki, Pomoc społeczna. Procedury…, s. 73.

925 Przez pojęcie dekoncentracji rozumie się „przeniesienie kompetencji na organy (organ) niższe bądź równorzędne, dokonane w drodze aktu normatywnego rzędu ustawy lub w drodze aktu normatywnego or-ganu przenoszącego kompetencje, z zachowaniem nadrzędności hierarchicznej organów zwierzchnich w zakresie realizacji przekazanych kompetencji”. J. Boć, Dekoncentracja, [w:] Nauka administracji, J. Boć (red.), Kolonia Limited 2013, s. 174.

926 J. Boć, Centralizacja, [w:] Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Kolonia Limited 2010, s. 233.

927 Przepisy zawierające regulacje dotyczące upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach świadczeń z zakresu pomocy społecznej zawierała również u.p.s.d., z tym jednak zastrzeże-niem, że pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej upoważnienia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych udzielała rada gminy.

928 I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako…, s. 465.

929 Wyrok WSA w Olsztynie z 21 maja 2013 r., II SA/Ol 329/13, CBOSA.

930 Wyrok NSA z 20 grudnia 2007 r., I OSK 262/07, CBOSA.

931 Zob. M. Gurdek, Dekoncentracja uprawnień orzeczniczych wójta, starosty i marszałka

pomocy społecznej, kieruje się ustaleniami wójta932. Tym samym granice dekoncentracji kompetencji wójta wyznaczone zostały w u.p.s. w sposób wyraźny933.

Inaczej przedstawia się kwestia ustalenia właściwości organów powiatu w zakresie wydawania decyzji w sprawach świadczeń. W powiecie to starosta wydaje decyzje ad-ministracyjne. Starosta może jednak upoważnić do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej, należących do właściwości powiatu, kierow-nika powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz zatrudnionych w powiatowym centrum osób na wniosek ich kierownika934. Starosta nie ma jednak obowiązku udzielenia takiego upoważnienia z mocy prawa, jak występuje to w wypadku wójta (burmistrza, prezyden-ta miasprezyden-ta). Również w samorządzie województwa to marszałek wydaje decyzje w indy-widualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości samorzą-du województwa935, a dokonanie przez ten organ upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, w omawianym zakresie, na rzecz dyrektora regionalnego ośrodka polityki społecznej jest fakultatywne936.

Rozważając kwestię organów administracji publicznej w pomocy społecznej, jako podmiotów, które orzekają o przyznaniu świadczeń z u.p.s., należy zwrócić jeszcze uwagę na kwestię rozróżnienia organów I instancji oraz organów II instancji. Odnosi się ono bowiem do zdolności prawnej do załatwiania przez organ indywidualnych spraw w okre-ślonej instancji937. Organami I instancji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej są wójt, starosta i marszałek województwa. Organami II instancji w pomocy społecznej są natomiast SKO działające na podstawie ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych938. To do SKO, jako organów II instancji, należy rozpatrywanie odwołań od decyzji wydawanych w I instancji w sprawach świad-czeniowych939. Na SKO spoczywa wobec tego, w myśl zasady dwuinstancyjności wyra-żonej w art. 15 k.p.a., obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozpa-trzonej już decyzją organu I instancji940. Istotą administracyjnego toku instancji jest bowiem dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie ocena za-sadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji941.

932 Wyrok NSA z 12 lutego 2012 r., I OSK 1158/12, CBOSA.

933 Zob. B. Adamiak, Uwagi o współczesnej koncepcji organu administracji publicznej, [w:] Jednostka,

państwo, nowy wymiar, E. Ura (red.), Rzeszów 2004, s. 14.

934 S. Nitecki, Pomoc społeczna. Procedury…, s. 76.

935 Ibidem.

936 S. Nitecki, Komentarz…, s. 845.

937 J. Boć, Pojęcie organu administracji publicznej…, s. 134.

938 Ustawa z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.).

939 S. Nitecki, Pomoc społeczna. Procedury…, s. 78.

940 Chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

4.3. W kwestii podmiotów współpracujących z organami