Obywatele polscy

Pomoc społeczna adresowana jest przede wszystkim do obywateli polskich miesz-kających i przebywających na terytorium RP603. Stanowi o tym art. 5 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym posiadanie obywatelstwa polskiego stanowi jeden z warunków decydujących o posiadaniu przez osobę prawa do pomocy społecznej. Posiadanie obywatelstwa polskie-go w sprawach z zakresu pomocy społecznej należy rozważać w płaszczyźnie prawnej604, w której „rysuje się [ono – D.C.] jako jeden z najważniejszych elementów kształtowania sytuacji prawnej jednostki”605. Nie stanowi ono jednak warunku przesądzającego o naby-ciu prawa do pomocy społecznej, ponieważ, o czym była mowa, konieczne jest jeszcze, aby osoba je posiadająca zamieszkiwała i przebywała na terenie RP606.

Pojawiające się w odniesieniu do omawianej grupy adresatów świadczeń z zakre-su pomocy społecznej pojęcie obywatelstwa nie budzi większych wątpliwości w litera-turze przedmiotu. Przez pojęcie to rozumie się względnie trwałą i mającą swoje źródło w przepisach prawa więź osoby fizycznej (obywatela) z państwem607. W prawie krajowym sprawy związane z obywatelstwem polskim normuje w art. 34 Konstytucja, ustawa

603 I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako…, s. 54.

604 J. Jagielski, Z problematyki obywatelstwa oraz prawa o obywatelskie polskim, [w:] Między tradycją

a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, J.

Su-pernat (red.), Wrocław 2009, s. 220.

605 J. Jagielski, Obywatelstwo Unii Europejskie oraz europejskie standardy w zakresie obywatelstwa

a kierunki rozwoju polskiego prawa o obywatelstwie, [w:] Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, E.

Po-pławska (red.), Warszawa 2000, s. 277.

606 I. Sierpowska, Zakres podmiotowy…, s. 94.

607 Zob. M. Lewicki, Obywatelstwo polskie, [w:] Prawo administracyjne materialne, M. Stahl (red.), Warszawa 2016 , s. 43.

z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim608 oraz ustawa z 9 listopada 2000 r. o repa-triacji609. Zgodnie z art. 34 ust. 1 Konstytucji obywatelstwo polskie nabywa się przez urodzenie się z rodziców będących obywatelami polskimi610. W stosunku do pojęcia obywatelstwa, stanowiącego jedną z przesłanek warunkujących w świetle art. 5 pkt 1 u.p.s. posiadanie prawa do pomocy społecznej, w związku z członkostwem Polski w UE, konieczne staje się zwrócenie uwagi na kwestię pojęcia obywatelstwa UE i dokonanie rozróżnienia między obywatelstwem polskim a europejskim. Wynika to stąd, że obywa-tele polscy posiadają oprócz obywatelstwa krajowego także obywatelstwo europejskie, które oznacza więź łączącą osobę fizyczną z państwem członkowskim UE. Zgodnie z art. 20 ust. 1 TUE, „Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo Państwa Członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatel-stwa krajowego, nie zastępując go jednak”. Zarówno jego nabycie, jak i utrata, następu-ją z mocy prawa i stanowią konsekwencję posiadania lub utraty przez osobę fizyczną obywatelstwa państwa członkowskiego UE611. Instytucja obywatelstwa UE ma charakter niesamoistny i uzupełniający względem obywatelstwa krajowego612. Posiadanie obywa-telstwa UE stanowi wypadkową uprawnień związanych ze swobodą poruszania się i zakazem dyskryminacji, w tym dyskryminacji w sferze socjalnej613. Toteż jego posia-danie przyczynia się do umocnienia pozycji prawnej jednostki614, także w sferze pomocy społecznej.

Przechodząc do wyjaśnienia drugiej przesłanki uzależniającej posiadanie przez obywatela polskiego prawa do pomocy społecznej, tj. do przesłanki w postaci warunku zamieszkiwania i przebywania na terenie Polski, należy zwrócić uwagę na dwie zasadni-cze kwestie. Po pierwsze, zamieszkiwanie i przebywanie na terenie RP przez osobę fizycz-ną powinno mieć miejsce łącznie ze spełnieniem przez nią warunku w postaci posiadania obywatelstwa polskiego. Oznacza to, że brak zamieszkiwania i przebywania na terenie Polski będzie wykluczał posiadanie prawa do pomocy społecznej, nawet jeśli osoba fi-zyczna będzie posiadała obywatelstwo polskie. Po drugie, dla wyjaśnienia omawianej

608 Ustawa z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.).

609 Ustawa z 9 listopada 2000 r. o repatriacji (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1392 ze zm.).

610 Szczegółowo sposoby nabycia obywatelstwa polskiego reguluje ustawa o obywatelstwie polskim, zgodnie z którą istnieje kilka sposobów nabycia polskiego obywatelstwa przez osobę fizyczną.

611 M. Jabłoński, Obywatelstwo RP i obywatelstwo UE na płaszczyźnie realizacji podstawowych

obo-wiązków jednostki, [w:] Współczesne koncepcje ochrony wolności i praw jednostki, A. Bator, M. Jabłoński,

M. Maciejewski, K. Wójtowicz (red.), Wrocław 2013, s. 198.

612 M. Lewicki, op. cit., s. 43.

613 O. Hołub-Śniadach, Nowy status obywatela jako przejaw aktualnych tendencji w swobodzie

prze-pływu osób, [w:] Przepływ osób i świadczenie usług w Unii Europejskiej. Nowe zjawiska i tendencje,

S. Biernat, S. Dudzik (red.), Warszawa 2009, s. 62.

614 A. Gubrynowicz, Obywatelstwo Unii Europejskiej – stan obecny i perspektywy, „Zeszyty Ośrodka Informacji i Dokumentacji Europejskiej” nr 9, Warszawa 2008, s. 11; J. Jagielski, Obywatelstwo Unii

przesłanki konieczne jest sięgnięcie do treści art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której przebywa ona z zamiarem sta-łego pobytu615. Z przepisu tego można wnioskować, że ustalenie miejsca zamieszkania służy „konkretyzacji osoby fizycznej w przestrzeni”616 i charakteryzuje się występowaniem elementu fizycznego (corpus) i psychicznego (animus)617. Dla ustalenia, czy osoba fizycz-na, będąca obywatelem polskim, spełnia warunek zamieszkiwania i przebywania na tere-nie RP, innymi słowy dla ustalenia, jakie jest jej aktualne miejsce zamieszkania, tere-nie ma wpływu okoliczność, że być może w przyszłości zmieni ona swoje miejsce zamieszkania i wróci do miejscowości, z którą czuje się związana. Oprócz tego w przypadku przebywa-nia przez osobę fizyczną w miejscowości innej niż jej miejsce zamieszkaprzebywa-nia w wyższym wymiarze czasowym celowe wydaje się udzielanie pomocy przez organy właściwe dla tego właśnie miejsca. Podkreślić wobec tego należy, że ustalenie miejsca zamieszkania określonej osoby jest ważne nie tylko dla przyznania jej prawa do pomocy społecznej, ale i dla ustalenia właściwości organów, które będą odpowiedzialne za udzielenie pomocy osobie jej potrzebującej618.

Analizując konieczność spełnienia warunku zamieszkiwania i przebywania na te-renie Polski przez obywateli polskich, należy rozważyć jeszcze sytuację prawną osób bezdomnych będących obywatelami polskimi619. Wyznacznikiem bezdomności jest bowiem brak zamieszkiwania w jakimkolwiek lokalu i zameldowania w nim osoby na pobyt stały620, co na pierwszy rzut mogłoby przesądzać o pozbawieniu tej grupy osób prawa do pomocy społecznej, ze względu na brak spełnienia przez nie warunku zamieszkiwania na terenie RP. Podkreślić jednak należy, że sytuację osób bezdomnych uznaje się za wyjątek w sto-sunku do ogólnej regulacji z art. 5 pkt 1 u.p.s. Przemawiają za tym nie tylko reguły wy-kładni systemowej i celowościowej621, lecz także potraktowanie przez ustawodawcę w art. 7 pkt 3 u.p.s. bezdomności jako odmiany trudnej sytuacji osobistej oraz rodzinnej stano-wiącej klasyczne ryzyko udzielania świadczeń z zakresu pomocy społecznej622. Ustawo-dawca nie pominął więc kategorii osób bezdomnych pośród osób, którym przysługuje prawo do pomocy społecznej623. Dla ustalenia prawa do pomocy społecznej dla osoby bezdomnej najważniejsze znaczenie ma przede wszystkim fakt posiadania przez nią oby-watelstwa polskiego połączonego z zamieszkiwaniem i przebywaniem na terytorium

615 K. Kędzierska, Miejsce zamieszkania i przebywanie w ustawie o pomocy społecznej, „Casus” 2011, nr 2, s. 19.

616 A. Doliwa, Prawo cywilne. Część ogólna, Warszawa 2010, s. 103.

617 M. Drela, op. cit., s. 51.

618 Wyrok NSA z 17 maja 2013 r., I OW 223/12, CBOSA.

619 I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako…, s. 55.

620 S. Nitecki, Komentarz…, s. 99.

621 I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako…, s. 55.

622 W. Maciejko, Instytucje…, s. 129.

Polski. Spełnienie tych warunków pozwala na zaliczenie takiej osoby do kręgu osób, którym zgodnie z art. 5 pkt 1 u.p.s. prawo do pomocy społecznej przysługuje, nawet jeśli nie są one nigdzie zameldowane624.

3.2.1.2. Cudzoziemcy

Drugą grupą osób fizycznych, którym przysługuje prawo do pomocy społecznej, są cudzoziemcy. W literaturze przedmiotu zauważa się, że posiadanie przez cudzoziem-ców prawa do pomocy społecznej w kraju, którego obywatelstwa nie posiadają, wiąże się z rozwojem systemu praw człowieka. Powoduje to, że coraz więcej wolności i praw adresowanych jest do każdej osoby znajdującej się pod jurysdykcją danego państwa625, a nie tylko do obywateli tego państwa. Tendencja ta widoczna jest również w krajowej regulacji odnoszącej się do pomocy społecznej. U.p.s. w art. 5 pkt 2 i art. 5a wskazuje bowiem na określone kategorie cudzoziemców, którym przysługuje prawo do pomocy społecznej, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Określony przez te arty-kuły krąg cudzoziemców stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, że można udzielić pomocy społecznej jedynie tym cudzoziemcom, o których mowa w tych artykułach.

Na potrzeby ustalania prawa do pomocy społecznej należy odróżniać wymienioną w art. 5 pkt 2 u.p.s. kategorię osób fizycznych od obywateli UE, EFTA – stron umowy o EOG lub Konfederacji Szwajcarskiej oraz członków ich rodzin, o których mowa w art. 5 pkt 3 u.p.s. Co prawda w świetle prawa krajowego cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego, bez względu na to, czy posiada obywatelstwo innego państwa, jest bezpaństwowcem czy obywatelem państwa członkowskiego UE, który nie posiada obywatelstwa polskiego626, to jednak w u.p.s. pojęcie cudzoziemca nie jest rów-noważne z pojęciem obywatela UE, EFTA – stron umowy o EOG lub Konfederacji Szwajcarskiej oraz członków ich rodzin. Ta grupa osób została bowiem potraktowana odrębnie od kategorii cudzoziemców627.

Zgodnie z art. 5 pkt 2 u.p.s., prawo do pomocy społecznej przysługuje cudzoziem-com mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt stały rezydenta długoterminowego UE, zezwolenia na pobyt czaso-wy udzielony w związku z okolicznością, o której mowa w art. 186 ust. 1 pkt 3 u.c., lub w związku z uzyskaniem w RP statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jak również

624 Ibidem.

625 Ibidem.

626 Status administracyjnoprawny cudzoziemców w Polsce regulują przepisy należące do różnych gałę-zi prawa. W zakresie prawnoadministracyjnej regulacji prawnej determinującej status cudzogałę-ziemców w Polsce należą przede wszystkim u.c., ustawa z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1836 ze zm.) oraz ustawa z 14 czerwca 2006 r. o wjeździe na terytorium RP, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europej-skiej i członków ich rodzin (Dz.U. z 2017 r. poz. 900). Szerzej: B. Kowalczyk, R. Mikowski, op. cit., s. 511.

cudzoziemcy mający miejsce zamieszkania i przebywający na terenie Polski w związku z uzyskaniem zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolero-wany – w formie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego628. Natomiast zgodnie z art. 5a u.p.s. określone świadczenia z zakresu pomocy społecznej: interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie oraz zasiłek celowy, mogą zostać przyznane cudzoziemcom, którzy otrzymali w Polsce zezwolenie na pobyt czasowy dla ofiar handlu ludźmi. Są to cudzoziemcy będący ofiarami handlu ludźmi w rozumieniu decyzji ramowej Rady z 19 lipca 2002 r. w sprawie zwalczania handlu ludźmi629, którzy przebywają na terytorium Polski i podjęli współpracę z organem wła-ściwym do prowadzenia postępowania w sprawie zwalczania handlu ludźmi oraz zerwa-li kontakty z osobami podejrzanymi o popełnienie czynów zabronionych związanych z handlem ludźmi, oraz wobec cudzoziemców, którzy przebywają w Polsce nielegalnie, jeżeli są ofiarami handlu ludźmi630.

Sytuacja prawna cudzoziemców, jako adresatów prawa do pomocy społecznej, nie odbiega zasadniczo od sytuacji prawnej obywateli polskich. Oznacza to, że cudzoziemcy korzystają z przyznanego im prawa do pomocy społecznej na takich samych warunkach, jak obywatele polscy. Nie mogą więc domagać się stosowania wobec nich innych kryte-riów niż te, które stosowane są wobec obywateli polskich631, chyba że umowy między-narodowe, których Polska jest stroną stanowią inaczej. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie w stosunku do cudzoziemców wzmacnia również gwarancje ochrony ich sytuacji prawnej, ponieważ nie mogą być wobec nich stosowane kryteria, które stawia-łyby tę kategorię osób w gorszej sytuacji w stosunku do obywateli polskich. Rozwiązanie to pozostaje w zgodzie z art. 23 Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców632. Wiąże się ono też z kwestią „pewnego przewartościowania roli obywatelstwa jako wy-różnika prawnego statusu jednostki w państwie”633 oraz respektowaniem przez Polskę standardów wynikających z bycia demokratycznym państwem prawa i przestrzeganiem przyjętych na siebie zobowiązań międzynarodowych oraz z przestrzeganiem praw nie tylko swoich obywateli, lecz także praw każdej jednostki nawet wówczas, gdy nie jest ona obywatelem polskim.

628 Zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako…, s. 57.

629 Decyzja ramowa Rady z 19 lipca 2002 r. w sprawie zwalczania handlu ludźmi (Dz. Urz. WE L 203 z 1 sierpnia 2002 r., s. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 6, s. 52).

630 S. Nitecki, Komentarz…, s. 77.

631 Zob. wyrok WSA w Olsztynie z 15 lipca 2009 r., II SA/Ol 569/09, CBOSA.

632 Zgodnie z art. 23 konwencji dotyczącej statusu uchodźców sporządzonej w Genewie 28 lipca 1951 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515 i 517) „umawiające się Państwa przyznają uchodźcom legalnie przebywa-jącym na ich terytorium takie samo traktowanie w zakresie opieki i pomocy społecznej, z jakiego korzysta-ją ich obywatele”.

3.2.1.3. Obywatele państw członkowskich UE, EFTA – stron umowy o EOG