W kwestii ewolucji pomocy społecznej i charakteru prawa do świadczeń z jej zakresu

Historia pomocy społecznej jest prawdopodobnie tak długa, jak długa jest historia wspólnot ludzkich515, i tak dawna, jak dawna jest sama ludzkość516. W toku historyczne-go rozwoju i ewolucji tehistoryczne-go co dzisiaj nazywamy instytucją pomocy społecznej dokony-wała się ewolucja świadczeń z jej zakresu, dzięki czemu dzisiaj można mówić o tym, że jednostka ma prawo do pomocy społecznej oraz, że przysługują jej określone środki ochrony jej pozycji prawnej w jej stosunkach z administracją, gdy administracja narusza prawo do pomocy społecznej. Za kolebkę zorganizowanej pomocy społecznej uważa się Anglię, a to za sprawą wydanego w tym kraju tzw. Prawa Ubogich (Poor Law) z 1601 r.517

Rozwiązywanie problemów społecznych związanych z ubóstwem od zawsze stanowiło zbadać, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu”. Por. wyrok WSA w Krakowie z 21 kwietnia 2015 r., III SA/Kr 240/15, CBOSA.

514 S. Nitecki, Prawo…, s. 223.

515 H.F. Zacher, Rozwój zabezpieczenia społecznego w Europie, [w:] Ład społeczny w Polsce i

Niem-czech na tle jednoczącej się Europy. Księga pamiątkowa poświęcona Czesławowi Jackowiakowi, B. von

Maydell, T. Zieliński (red.), Warszawa 1999, s. 377.

516 T. Kuta, Zaspokajanie..., s. 129–130.

517 E. Ozga, Pomoc drugiemu człowiekowi – od pomocy wzajemnej do dobroczynności. Za: www.

przedmiot żywego zainteresowania myśli prawnej w wielu państwach. Przyjmowane w różnych państwach i w różnych okresach ich historycznego rozwoju rozwiązania w zakresie pomocy osobom ubogim ewoluowały nim przybrały obecny kształt518. Także w Polsce nim doszło do wykształcenia się obecnego kształtu i zakresu form pomocy społecznej, jej koncepcje były wielokrotnie zmieniane519, a to, co dziś najogólniej nazy-wamy pomocą społeczną, przechodziło wiele faz rozwoju520, które związane były z dzia-łaniami administracji o charakterze opiekuńczym, filantropijnym i charytatywnym521.

„Zrodzona z idei przezorności społecznej [pomoc społeczna – D.C.] przeszła róż-ne odmiany od dobrowolróż-nej, dobroczynróż-nej, filantropijróż-nej pomocy, aż do dzisiejszej przymusowej działalności ciał publicznych. Była kolebką całej dzisiejszej polityki spo-łecznej”522. Jej początków należy poszukiwać w różnych formach pomocy udzielanych osobom ubogim przez Kościół katolicki i jego instytucje kościelne, a także przez osoby prywatne, w które to działania z czasem i w coraz większym zakresie włączała się także administracja523. W czasach przedkonstytucyjnych zaczęto formułować pierwsze postu-laty stanowiące wyraz dostrzeżenia potrzeby dbania przez państwo o zaopatrzenie osób ubogich, starych, sierot i chorych oraz zapobiegania żebractwu524. Nie oznacza to jednak, że potrzeby tej nie dostrzegano już wcześniej, ponieważ realizację funkcji opiekuńczych państwa od samego początku sprawowały gminy będące najmniejszymi wspólnotami społecznym525.

W literaturze na określenie pierwszych etapów rozwoju tego co dziś nazywamy pomocą społeczną używane jest pojęcie dobroczynności obejmujące dwa etapy rozwoju omawianej instytucji. Są nimi dobroczynność prywatna i dobroczynność publiczna. Pierw-szy etap dobroczynności, tj. dobroczynność prywatna, wiązał się z pomocą niesioną osobom potrzebującym przez Kościół katolicki i inne kościoły, osoby fizyczne i prawne. Natomiast drugi etap dobroczynności wyrażający się w dobroczynności publicznej wiązał się z formami pomocy udzielanej przez państwo, które za pośrednictwem swoich instru-mentów wkraczało w sferę działalności opiekuńczej będącej do pewnego momentu do-meną podmiotów prywatnych526. Dobroczynność publiczna była początkowo dorywcza

518 T. Geisen, Państwo socjalne w okresie modernizmu. O powstaniu systemów zabezpieczenia

społecz-nego w Europie, [w:] Państwo socjalne w Europie. Historia–rozwój–perspektywy, K. Katrin, G. Thomas (red.), Toruń 2008, s. 33.

519 W. Muszalski, op. cit., s. 177.

520 Ibidem.

521 E. Poloczek, op. cit., s. 87.

522 K. Krzeczkowski, Uwagi nad drogami opieki społecznej, Odbitka zeszytu 1–2 z 1936 r. kwartalnika „Samorząd Terytorialny”, Warszawa 1936, s. 3.

523 I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 14.

524 Johan H.G. von Justi, Staatswirtschaft (1755). Podaję za: A. Błaś, Zadania administracji publicznej, [w:] Nauka administracji, J. Boć (red.), Kolonia Limited 2013, s. 132.

525 R. Michalska-Badziak, Pomoc społeczna, [w:] Materialne prawo..., s. 297.

i nieregularna527, cechowały ją nieregularne i rzeczowe formy pomocy528. Dopiero z czasem zaczęła się ona przekształcać w zorganizowaną opiekę społeczną, do czego przyczyniły się zmiany motywów jej udzielania oraz w jej organizacji529.

Widoczny rozwój dobroczynności nastąpił w okresie średniowiecza, kiedy to wszelkie działania o charakterze dobroczynnym służyły w przekonaniu ówczesnych ludzi osiągnięciu zbawienia. W Polsce w okresie średniowiecza jednym z pierwszych aktów prawnych, odnoszących się do kwestii społecznych, był statut wiśnicki z 1347 r. poru-szający sprawy opieki nad osobami upośledzonymi. W okresie średniowiecza duże za-sługi na polu rozwoju opieki dla osób ubogich na ziemiach polskich miały powstałe w okresie XIII w. tzw. zakony żebracze, w których odrzucano wszelką własność i gło-szono konieczność wyjścia poza mury klasztorne do zwykłych ludzi i odpowiadania na ich potrzeby530. Już jednak z początkiem XVI w. ubóstwo stanowiące źródło pomocy potrzebującym zaczęło tracić pozytywny walor. Zmiany w podejściu do osób ubogich można było zauważyć jednak już we wcześniejszym okresie w wielu miastach europej-skich, gdzie podejmowane były pierwsze próby regulacji kwestii związanych z osobami żebrzącymi. Przykładowo w Norymberdze prawo do żebrania miały tylko osoby posia-dające specjalny, metalowy znaczek. W Polsce widoczne to było w statutach króla Jana Olbrachta z 1496 r. nakazujących wprowadzenie ewidencji osób żebrzących oraz wpro-wadzających regulacje pozbawiające prawa do jałmużny i zakazujące zatrudniana zdro-wych ubogich531. W celu zwalczana żebractwa powoływane były również specjalne urzędy. Przykładem takiego urzędu był istniejący od początku XVI w. w Gdańsku urząd wójta żebraczego532.

Kolejne zmiany w podejściu do osób ubogich i kwestii związanych z udzielaną im pomocą przyniósł siedemnasty wiek. Za podstawową metodę zwalczania biedy uznano wówczas pracę, która organizowana była w powstających w omawianym okresie domach pracy oraz szpitalach. Za brak pracy i włóczęgostwo groziły surowe kary533. Na ziemiach polskich w omawianym okresie pojawiły się głosy wyrażające potrzebę większego inter-wencjonizmu państwa i jego aktywności w kreowanie polityki społecznej534. Toteż w okresie I Rzeczypospolitej, wzorem innych państw europejskich, istniejące instytucje

527 H. Szurgacz, Opieka społeczna, czy pomoc społeczna, „Acta Universitatis Wratislaviensis”, seria Prawo CLXXXVI, Wrocław 1990, s. 317.

528 I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako…, s. 183.

529 H. Szurgacz, Opieka…, s. 317.

530 E. Ozga, op. cit., s. 464.

531 Ibidem, s. 466.

532 Zob. Z. Kropidłowski, Urzędy i urzędnicy powołani do opieki nad osobami ubogimi w Gdańsku od

XVI do XVIII w., [w:] Nędza i niedostatek na ziemiach polskich od średniowiecza po wiek XX, J. Sztetyłta

(red.), Warszawa 1992.

533 E. Ozga, op. cit., s. 467.

dobroczynne przekształcano w domy pracy, domy poprawy oraz domy ubogich, a w okre-sie bezpośrednio poprzedzającym zabory zaczęto wyodrębniać instytucje o charakterze zakładów publicznych, które przeznaczone były dla konkretnej grupy odbiorców. Przy-kładem takiego zakładu był otwarty w 1732 r. w Warszawie z inicjatywy ks. P.G. Baudouina szpital przeznaczony wyłącznie dla sierot535. W okresie prac Sejmu Czteroletniego po-dejmowano zaś liczne inicjatywy mające na celu reformę dobroczynności m.in. poprzez przejęcie przez państwo kontroli nad instytucjami pomocowymi, powołanie komisji

bonis ordi czy przeciwdziałanie żebractwu. W okresie bezpośrednio poprzedzającym powołanie Sejmu Czteroletniego ówczesny polski parlament wydał w 1775 r. tzw. kon-stytucję szpitalną536, na podstawie której powołano „Komisje nad szpitalami w koronie i wielkim księstwie Litewskim”. Prace Sejmu Czteroletniej zostały jednak przerwane utratą przez Polskę niepodległości537.

W Europie ważnym okresem dla rozwoju idei państwa opiekuńczego był XIX w. W okresie tym na ziemiach polskich, ze względu na kontekst zaborów, działalność opie-kuńcza i filantropijna, łącząc się z pojęciem bezinteresowności, stanowiły jedną z form oporu społecznego w obronie tożsamości narodowej538. W poszczególnych państwach zaborczych obowiązywały różne regulacje prawne w zakresie opieki i wsparcia dla osób ubogich, toteż sytuacja mieszkańców dawnej Rzeczypospolitej Obojga Narodów różniła się w zależności od państwa zaborczego. W najkorzystniejszej sytuacji znajdowali się mieszkańcy zaboru pruskiego. Obowiązywała tam ustawa nakładająca na gminy obowią-zek zapewnienia wsparcia ubogim. Wsparcie to zdefiniowane było jako udzielenie „przy-tułku, niezbędnego do życia utrzymania, pieczy potrzebnej w razie choroby, zaś na wy-padek śmierci odpowiedniego pogrzebu”539. Na ziemiach zaboru austriackiego brak było wewnętrznych uregulowań prawnych w omawianym zakresie. Na terenie Galicji obo-wiązywały jedynie akty ogólne540, zgodnie z którymi uprawnionymi do otrzymania

535 Szerzej: Z. Podgórska-Klawe, Szpitale warszawskie 1388–1945, Warszawa 1975, s. 75.

536 Ustawa Rządowa z 3 maja 1791 r. przekazała sprawy szpitali do Komisji Policji Obojga Narodów. Za: Konstytucja 3 maja 1791 r. Statut Zgromadzenia Przyjaciół Konstytucji, oprac. J. Kowecki, Warszawa 1981, s. 79–101.

537 E. Ozga, op. cit., s. 467–468.

538 E. Leś, Zarys historii dobroczynności i filantropii w Polsce, Warszawa 2001, s. 45.

539 Ustawa wykonawcza z 8 marca 1871 r. do ustawy Rzeszy niemieckiej o miejscu zamieszkania pod

względem wsparcia, [w:] Niemieckie i pruskie przepisy o wspieraniu ubogich z dodatkiem wydanych dotąd, a obowiązujących przepisów polskich, przekł. i tłum. S. Orłowski, K. Chmielowski, Warszawa–Poznań

1923, s. 25. Za: M. Brenk, Minęło 90 lat od uchwalenia ustawy o pomocy społecznej w Polsce, „Praca So-cjalna” 2014, nr 1, s. 114.

540 Zawarte one były między innymi w ustawie gminnej z 1862 r. i o przynależności z 1863 r. Odpo-wiednio były to: RGB1. 1862/18. Gesetz vom 5. März 1862, womit die grundsätzlichen Bestimmungen zur Regelung des Gemeindewesens vorgezeichnet würden; Reichs-Gesetz-Blatt für das Kaisertum Österreich, Jahrgang 1862, s. 36–41, oraz RGB1. 1863/105. Gesetz vom 3. Dezember 1863, betreffend die Regelung der Heimat Verhältnisse; Reichs-Gesetz-Blatt für das Kaisertum Österreich, Jahrgang 1863, s. 368–376. Za: M. Brenk, op. cit., s. 114.

opieki ze strony gminy były osoby ubogie, które własnymi siłami nie były w stanie utrzymać siebie i swojej rodziny541. Na ziemiach zaboru rosyjskiego istniały rady dobro-czynności publicznej na szczeblu guberni, powiatu i miasta. We wsiach działalność do-broczynną prowadzić miały urzędy gminne. Jednak w praktyce opieka nad potrzebują-cymi ze strony państwa nie istniała, a wspomniane urzędy nie cieszyły się zaufaniem obywateli542.

Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w roku 1918, wraz z podjęciem trudu stworzenia jednolitego ustawodawstwa dla złączonych po 123 latach zaborów ziem pol-skich, różniących się pod względem istniejącego ustawodawstwa, wszelkie kwestie związane z opieką społeczną zostały uregulowano w przepisach ustawy z 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej543. Opieka społeczna uznana została za instytucję publiczną, a świadczenia z jej zakresu finansowane były z budżetu państwa544. Zawarte w omawia-nej ustawie przepisy nie obowiązywały jednak w sposób jednakowy na terytorium całej II RP. W województwach centralnych, wschodnich i południowych obowiązywały one w całości, już natomiast w województwie poznańskim i pomorskim u.o.s. obowiązywała jedynie w części545. Na obszarze województwa śląskiego u.o.s. nie obowiązywała w ogó-le. Zamiast niej opiekę społeczną regulowały odrębne przepisy dla Górnego Śląska i jeszcze inne dla Śląska Cieszyńskiego546.

Pojęcie opieki społecznej, zgodnie z art. 1 u.o.s., oznaczało zaspokajanie ze środ-ków publicznych niezbędnych potrzeb życiowych tych osób, które chwilowo nie mogą tego uczynić własną pracą lub własnymi środkami materialnymi, jak również zapobie-ganie tego rodzaju sytuacjom. W okresie międzywojennym w zakres opieki społecznej wchodziły m.in.: ochrona macierzyństwa, opieka nad niemowlętami, dziećmi, młodzieżą, starcami, bezdomnymi ofiarami wojny, walka z żebractwem, a także sprawienie pogrze-bu osobom zmarłym547. I. Sendler do działów opieki społecznej zaliczała wówczas pomoc społeczną, opiekę właściwą, profilaktykę i ratownictwo548. J.S. Langrod w podręczniku akademickim do prawa administracyjnego z 1939 r. podkreślał zaś, że opieka społeczna polega na dostarczaniu koniecznych środków żywności, bielizny, odzieży, pomieszczenia, niezbędnych narzędzi do pracy zawodowej, pomocy higieniczno-sanitarnej, pomocy w przywróceniu utraconej lub podniesieniu zmniejszonej zdolności do pracy, pomocy

541 Ibidem.

542 Ibidem, s. 115.

543 Ustawa z 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej (Dz.U. Nr 92, poz. 726 ze zm.).

544 I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 17.

545 Zob. rozporządzenie Ministra Opieki Społecznej z 12 września 1938 r. o rozciągnięciu mocy art. 4 ustawy z 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej oraz o zniesieniu związków wspierania ubogich na obszarze województw poznańskiego i pomorskiego (Dz.U. Nr 74, poz. 523, 524 i 525).

546 M. Brenk, op. cit., s. 119.

547 W. Dawidowicz, Polskie prawo..., s. 151.

w religijno-moralnym, fizycznym i umysłowym wychowaniu dzieci oraz na sprawieniu pogrzebu549.

W okresie międzywojennym prawo do trwałej opieki ze strony gminy przysługi-wało obywatelom polskim przebywającym przez co najmniej rok w danej gminie. Prawo do opieki tymczasowej przysługiwało natomiast każdemu obywatelowi polskiemu ze strony gminy, na terenie której przebywał w momencie, gdy wystąpiła konieczność jej udzielenia550. W art. 15 u.o.s. ustanowiono, że prawo obywateli polskich przebywają-cych za granicą do opieki społecznej, jak również cudzoziemców przebywająprzebywają-cych na terytorium Rzeczypospolitej, określać będą umowy międzypaństwowe, a w ich braku stosowane będą zasady wzajemności. Istniejące w okresie międzywojennym prawo do opieki społecznej nie oznaczało jednak istnienia po stronie obywatela roszczenia praw-nego o przyznanie konkretpraw-nego świadczenia551. Obywatel posiadał jednak „możność domagania się […] podjęcia przez gminę stosownych działań”552 z zakresu opieki spo-łecznej, na której w pierwszej kolejności spoczywał obowiązek realizacji zadań z zakre-su opieki społecznej553.

W międzywojniu podejmowane były też działania na rzecz ograniczenia liczby osób trudniących się żebractwem i włóczęgostwem, czego wyrazem było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 14 października 1927 r. o zwalczaniu żebractwa i

włóczę-gostwa554, którym wprowadzono środki zapobiegawcze i poprawcze względem osób

zawodowo zajmujących się żebraniem, włóczęgów i osób niechętnych do podejmowania jakiejkolwiek pracy. Dla sprawnego realizowania zadań opieki społecznej ciążących na gminach powołano opiekunów społecznych na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 6 marca 1928 r. o opiekunach społecznych i o komisjach opieki spo-łecznej555. Ważną regulacją prawną w omawianym okresie było również Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej i Ministra Spraw Wewnętrznych z 30 lipca 1924 r. w sprawie stowarzyszeń o celach opieki społecznej556, wydane na podstawie art. 22 u.o.s.

Po wybuchu drugiej wojny światowej ukształtowany w okresie międzywojennym system opieki społecznej funkcjonował „dopóki istniały ku temu warunki i środki, a przede

549 J.S. Langrod, Praca i ubezpieczenie społeczne, [w:] Zarys ustroju, postępowania i prawa

admini-stracyjnego w Polsce, K.W. Kumaniecki, J.S. Langrod, Sz. Wachholz, Kraków–Warszawa 1939, s. 441.

550 Ibidem, s. 442.

551 H. Szurgacz, Wstęp…, s. 101.

552 Ibidem.

553 I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 17.

554 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 14 października 1927 r. o zwalczaniu żebractwa i włóczęgostwa (Dz.U. Nr 92, poz. 823).

555 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 6 marca 1928 r. o opiekunach społecznych i o komi-sjach opieki społecznej (Dz.U. Nr 29, poz. 267).

556 Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej i Ministra Spraw Wewnętrznych z 30 lipca 1924 r. w sprawie stowarzyszeń o celach opieki społecznej (Dz.U. Nr 70, poz. 682).

wszystkim do czasu wprowadzenia ograniczeń i zakazów dotyczących działania polskich instytucji, organizacji i placówek opiekuńczych”557. Działalność polskich instytucji opie-kuńczych została jednak szybko zakazana558. Natomiast zakończenie działań wojennych w październiku 1939 r. oraz przerwanie ciągłości pomocy społecznej udzielanej ze stro-ny administracji polskiej spowodowało, że w znajdującej się pod okupacją Polsce wzro-sła liczba osób potrzebujących pomocy559. We wspomnianym okresie ważną okazała się rola utworzonej w 1940 r. Rady Głównej Opiekuńczej560, której działalność obejmowała „rozdział żywności, odzieży i zasiłków pieniężnych dla najbardziej potrzebujących, prowadzenie kuchni ludowych, schronisk, zakładów opiekuńczych i domów noclegowych, wysyłkę paczek dla więźniów i jeńców oraz specjalne akcje pomocy m.in. dla osób wy-siedlonych z ziem włączonych bezpośrednio do III Rzeszy, przewy-siedlonych z Zamojsz-czyzny, mieszkańców Warszawy – szczególnie po zakończeniu Powstania Warszawskie-go”561. Organizacja ta została utworzona na ziemiach polskich, włączonych do terytorium Generalnego Gubernatorstwa znajdującego się pod okupacją niemiecką. Rada Główna Opiekuńcza posiadała zgodę na funkcjonowanie ze strony władz niemieckich562.

Po zakończeniu drugiej wojny światowej podstawę prawną udzielania opieki spo-łecznej w Polsce Ludowej wciąż regulowała u.o.s. Jej moc obowiązująca została rozcią-gnięta na terytorium całego państwa na podstawie art. 1 dekretu z 22 października 1947 r.563

Rozwojowi instytucji opieki społecznej w okresie Polski Ludowej nie sprzyjała jednak ówczesna teza o jej zaniku w państwie socjalistycznym oraz o jej stale zmniejszającej się roli w ustroju państwa socjalistycznego564. Utworzony w międzywojniu system opieki społecznej funkcjonował w nowych warunkach ustrojowo-politycznych do 1950 r. Na mocy art. 32 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy pań-stwowej565 zniesione zostały związki samorządu terytorialnego, a ich majątek stał się z mocy prawa majątkiem państwa. Dotychczasowe obowiązki gmin wiejskich i miejskich oraz powiatowych związków samorządowych przeszły na organy administracji teryto-rialnej stopnia podstawowego, natomiast zadania wojewódzkich związków samorządowych

557 A. Miruć, Pomoc społeczna, [w:] Administracyjne prawo..., s. 219.

558 Zob. rozporządzenie o stowarzyszeniach w Generalnym Gubernatorstwie z 23 lipca 1940 r., Verord-nungsblatt des Generalgouverneurs für die Besetzten Polnischen Gebiete. Teil 1, Nr 48 (1 August 1940).

559 Szerzej: J. Kłapeć, Rada Główna Opiekuńcza w dystrykcie lubelskim w latach 1940–1944, Lublin 2011, s. 112.

560 Ibidem, s. 112 i n.

561 Źródło: http://www.aan.gov.pl/art,24,rada-glowna-opiekuncza-biuro-centrali-w-krakowie-1940-1945-2125

(dostęp: 8.08.2015 r.).

562 J. Pięta, Pedagogika czasu wolnego, Warszawa 2014, s. 130.

563 Dekret z 22 października 1947 r. w sprawie mocy obowiązującej niektórych przepisów ustawodaw-stwa z zakresu opieki społecznej (Dz.U. Nr 65, poz. 389). Szerzej: M. Brenk, op. cit.

564 H. Szurgacz, Uwagi o ewolucji pomocy społecznej, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 1987, nr 2, s. 1.

565 Ustawa z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 30).

przejęły organy administracji terytorialnej stopnia wojewódzkiego566. Dotyczyło to rów-nież obowiązków z zakresu opieki społecznej.

Do 1960 r. naczelnym organem administracji państwowej w zakresie opieki spo-łecznej był Minister Pracy i Opieki Spospo-łecznej. Urząd Ministra Pracy i Opieki Spospo-łecznej został jednak zniesiony na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 1960 r. o utworzeniu Komitetu Pracy i Płac oraz o zmianie właściwości w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, rent, zapatrzeń i opieki społecznej567. Zgodnie z art. 13 ust. 3 tej ustawy właściwość Mi-nistra Pracy i Opieki Społecznej w sprawach pomocy społecznej, zawodowej rehabilita-cji inwalidów oraz przemysłu ortopedycznego, przeszła do zakresu działania Ministra Zdrowia, którego urząd przekształcono w urząd Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. W omawianym okresie sprawami z zakresu opieki społecznej zajmowały się specjali-styczne jednostki służby zdrowia. Świadczenia udzielane były w ramach ochrony zdro-wia568 i uzupełniały system rentowy w sytuacjach, w których osoby zainteresowane ich uzyskaniem nie nabyły uprawnień z tytułu ubezpieczeń społecznych, jak również, gdy wysokość uzyskanej emerytury lub renty nie pozwalała na zaspokojenie im podstawowych i niezbędnych potrzeb jednostki. Do świadczeń tych należały przede wszystkim świad-czenia pieniężne (zasiłki stałe, doraźne, okresowe i jednorazowe)569. W stosunku do tych świadczeń brakowało jednak rozwiązań prawnych tworzących po stronie obywateli określoną sferę ich uprawnień570, o środkach ich ochrony nie wspominając. Co prawda przed 1989 r. organy administracji państwowej respektowały ogólną zasadę wyrażającą się w regulowaniu obowiązków obywateli przepisami rangi ustawowej, niemniej jednak uprawnienia z zakresu opieki społecznej ustalane były w drodze aktów prawnych pod-ustawowych, a w szczególności za pomocą uchwał RM, innych zarządzeń oraz aktów o charakterze ogólnym571, jak chociażby Instrukcja nr 5/68 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 29 lutego 1968 r. w sprawie pomocy społecznej w formie świadczeń pie-niężnych572.

566 R. Michalska-Badziak, Pomoc społeczna, [w:] Materialne prawo..., s. 298.

567 Ustawa z 13 kwietnia 1960 r. o utworzeniu Komitetu Pracy i Płac oraz o zmianie właściwości w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, rent, zapatrzeń i opieki społecznej (Dz.U. Nr 20, poz. 119). Szerzej: J. Szreniawski, Pomoc i opieka społeczna i ich formy, [w:] Prawo administracyjne Polskiej Rzeczypospolitej

Ludowej, K. Sand (red.), Warszawa 1979.

568 A. Miruć, Pomoc społeczna, [w:] Administracyjne prawo…, s. 219.

569 J. Szreniawski, Pomoc i opieka społeczna i ich formy..., s. 310.

570 Pismo z 19 stycznia 1981 r. Departamentu Opieki Społecznej i Ministerstwa Zdrowia i Opieki Spo-łecznej w porozumieniu z Ministerstwem Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska za-tytułowane „Wyjaśnienia dotyczące stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach świadczeń pomocy społecznej przyznawanych przez organy administracji państwowej”. Za: E. Kulesza, Rozstrzyganie spraw z zakresu pomocy społecznej, „Acta Universitatis Lodziensis. Folia Iuridica” 1983, nr 14, s. 86.

571 E. Kulesza, op. cit., s. 80.

572 Instrukcja nr 5/68 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 29 lutego 1968 r. w sprawie pomocy społecznej w formie świadczeń pieniężnych (Dz. Urz. MZiOS Nr 6, poz. 33).

Dopiero w latach 80. ubiegłego stulecia zaczęły zachodzić pierwsze widoczne zmiany w systemie ówczesnej opieki społecznej. Zmiany te wiązały się z ewolucją po-glądów na temat świadczeń, o których wciąż sądzono, że nie mogą stanowić podstawy dla roszczeń ze strony obywateli o ich przyznanie573 oraz utworzeniem NSA574. Ukształ-towany w okresie Polski Ludowej system pomocy społecznej przetrwał jednak aż do 1990 r., a ściślej do czasu uchwalenia w dniu 29 listopada 1990 r. ustawy o pomocy społecznej575 i kiedy to formalnie przestała obowiązywać ustawa z 1923 r. o opiece spo-łecznej576. To wraz z uchwaleniem u.p.s.d. nastąpił proces przekształcania jej świadczeń. Łączył się on z umiejscowieniem świadczeń w systemie źródeł prawa oraz zmianami