Osoby bezdomne

W działaniach pomocy społecznej od zawsze ważne miejsce zajmowały osoby bezdomne i trapiące je problemy711. Wszak osoby bezdomne to liczna kategoria adresatów świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Przed 1989 r. problem bezdomności był ukry-wany, a jego skala ujawniona została dopiero wraz z wejściem zasadniczych zmian w koncepcji instytucji pomocy społecznej oraz transformacją ustrojową. Również UE zauważa problematykę bezdomności i przyznaje, że bezdomność i wykluczenie miesz-kaniowe powinny stanowić jeden z głównych priorytetów w polityce społecznej państw członkowskich712. Egzemplifikacją wzrostu znaczenia omawianej problematyki w kon-tekście europejskim są liczne programy wspierające walkę z bezdomnością oraz dekla-racje i rezolucje organów unijnych. Tytułem przykładu można wskazać na przyjętą w 2008 r. przez Parlament Europejski Deklarację o likwidacji bezdomności ulicznej oraz na przyjętą 14 sierpnia 2011 r. rezolucję w sprawie strategii UE na rzecz przeciwdziała-nia bezdomności. Również w wielu krajach europejskich podejmowane są próby na rzecz przeciwdziałania bezdomności. Przykładowo we Francji w 1988 r. weszła w życie usta-wa w sprawie usta-walki z wykluczeniem713. Z kolei w Walii w 2009 r. wprowadzony został dziesięcioletni plan walki z bezdomnością714, a w obowiązującej w tym kraju ustawie z 2014 r. Housing Act715 [Ustawa o mieszkalnictwie – D.C.], znajduje się specjalna część poświęcona bezdomności, zatytułowana Part 2 Homelessness [Część 2. Bezdomność –

710 B. Skoczyńska-Prokopowicz, op. cit., s. 75.

711 Szerzej: R. Mędrzycki, Zadania administracji publicznej w zakresie przeciwdziałania bezdomności, Warszawa 2017, passim.

712 Raport Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa War-mińsko-Mazurskiego, Informacja dotycząca problematyki bezdomności na terenie województwa

warmiń-sko-mazurskiego. Stan na dzień 31 grudnia 2014 r., s. 3, źródło: http://opsgoldap.com.pl/wp-content/uplo-ads/2015/01/-Bezdomno%C5%9B%C4%87_wg_stanu_na__dzie%C5%84_31_grudnia_2014_r.pdf

(dostęp: 6.11.2015 r.).

713 Loi n 98–657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, NOR: MESX9800027L, Version consolidée au 1 juin 2009. Za: B. Szluz, Przeciwdziałanie zjawisku bezdomności

w Unii Europejskiej, „Przegląd Europejski” 2011, nr 2, s. 17.

714 Ibidem, s. 19.

D.C.], której rozdział 1 zatytułowany Homelessness review and homelessness strategies [Ocena stanu bezdomności i strategie przeciwdziałania bezdomności – D.C.] normuje sprawy związane z Duty to carry out a homelessness review and formulate a homelessness

strategy [Obowiązek dokonywania ocen stanu bezdomności i opracowywania strategii przeciwdziałania bezdomności – D.C.], Homelessness review [Ocena stanu bezdomności – D.C.] oraz Homelessness strategies [Strategie zwalczania bezdomności – D.C.]. W usta-wie tej znajduje się również rozdział drugi dotyczący pomocy osobom bezdomnym oraz dotkniętym tym stanem [„Chapter 2. Help for people who are homeless or threatened

with homelessness”]. Własne strategie zwalczania bezdomności posiadają także Anglia

i Irlandia. Krajowy program wychodzenia z bezdomności ma też Polska. Jest to program Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o nazwie „Program wspierający rozwią-zywanie problemu bezdomności”716.

Również w krajowym systemie pomocy społecznej zwraca się uwagę na proble-matykę bezdomności i jej związki z korzystaniem ze świadczeń z u.p.s. Bezdomność znajduje się w katalogu przesłanek z art. 7 u.p.s. przesądzających o możliwości nabycia prawa do pomocy społecznej717, a w art. 6 pkt 8 u.p.s. pojawia się definicja osoby bez-domnej, zgodnie z którą jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozu-mieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i nieza-meldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w któ-rym nie ma możliwości zameldowania718. Wprowadzona przez art. 6 pkt 8 u.p.s. definicja osoby bezdomnej przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie konkretnej jednostki za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lo-kalu mieszkalnym719 i równocześnie nie posiada stałego zameldowania. Drugi dotyczy osób niezamieszkujących w lokalu mieszkalnym z powodu braku możliwości zamiesz-kania w nim, mimo posiadania stałego zameldowania w tym lokalu. Zarówno jednak w pierwszym, jak i w drugim przypadku przewidziane w u.p.s. przesłanki muszą zaistnieć

716 Podstawą tego programu jest 23 ust. 1 pkt 7a u.p.s. Zatwierdzony został 4 grudnia 2015 r. https://

www.mpips.gov.pl/aktualnosci-wszystkie/art,5535,7529,nowy-program-wspierajacy-rozwiazywanie-problemu-bezdomnosci.html.

717 R. Michalska-Badziak, Bezdomność jako przesłanka do udzielania świadczeń z zakresu pomocy

społecznej, „Casus” 2004, nr 34, s. 37.

718 Art. 6 ust. 8 u.p.s.

719 Art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw mieszkaniowych, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) zawiera definicję loka-lu mieszkalnego, zgodnie z którą przez lokal mieszkalny należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest jednak w rozumieniu tej ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjona-tów, hoteli, domów wypoczyn kowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wy-poczynkowych.

łącznie720. Zakwalifikowanie osoby jako bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. nie przesądza jednak w sposób definitywny o braku posiadaniu przez nią miejsca zamieszka-nia w rozumieniu art. 25 k.c.721

Ze względu na szczególną sytuację osób bezdomnych ważną okazuje się proble-matyka stosowania przepisów u.p.s. o charakterze proceduralnym. Pierwszą kwestią, która wyłania się na tle stosowania przepisów u.p.s. w odniesieniu do osób bezdomnych wiązać należy z obowiązkiem przeprowadzania wywiadów środowiskowych w postępo-waniach zmierzających do przyznania im świadczeń722. Wywiad środowiskowy należy przeprowadzić w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. W przypadku osób bez-domnych częstokrotnie regulacja ta napotyka na trudności podczas jej stosowania. Jeśli chodzi natomiast o drugą kwestię, która uwidacznia się w procedurze przyznawania świadczeń, to wiąże się ona z wyznaczaniem właściwości miejscowej organów w spra-wach osób bezdomnych. Kwestię tę rozwiązuje jednak art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały.

Tak naprawdę problematykę osób bezdomnych można rozpatrywać z różnych punktów widzenia i z uwzględnieniem różnych pespektyw badawczych. Jedną z nich może być perspektywa badawcza dokonywana z punktu widzenia nauki prawa. W niniejszej pracy, ze względu na przyjęty w niej kontekst badawczy, wyznaczony normami prawa, dalsze próby określenia sytuacji osób bezdomnych w sferze pomocy społecznej dokonane zostaną z punktu widzenia nauki prawa i obowiązujących w pomocy społecznej norm prawnych. Wobec tego podkreślić należy, że ustawodawca adresuje do osób bezdomnych różne formy pomocy. Jedną z nich jest indywidualny program wychodzenia z bezdomno-ści723, który nie jest jednak świadczeniem w rozumieniu art. 36 u.p.s. Indywidualny program wychodzenia z bezdomności to działania skierowane wobec osób bezdomnych724. Cha-rakteryzuje się on partycypacyjnym charakterem i przybiera formę umowy zawieranej przez osobę bezdomną z pracownikiem jednostki organizacyjnej pomocy społecznej725. Za osobę bezdomną objętą indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenie zdrowotne na zasadach

720 Postanowienie NSA z 6 marca 204 r., I OW 184/13, CBOSA.

721 Wyrok WSA w Poznaniu z 3 października 2012 r., II SAB/Po 36/12, CBOSA.

722 Zob. wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2011 r., III SA/Kr 965/10, CBOSA.

723 W. Maciejko, P. Zaborniak, op. cit., s. 227.

724 S. Nitecki, Komentarz…, s. 394.

określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Osobę bezdomną, która realizuje taki indywidualny program wychodzenia z bezdomności można objąć także zatrudnieniem socjalnym726.

Do szczególnie ważnych dla osób bezdomnych świadczeń z zakresu pomocy spo-łecznej należą posiłek, ubranie oraz udzielenie schronienia727. Zwłaszcza konieczność udzielania schronienia osobom bezdomnym stała się przedmiotem niedawnej uwagi ze strony krajowego ustawodawcy. Otóż u.p.s.z. wprowadzone zostały zmiany w dotych-czasowym brzmieniu artykułów normujących świadczenie w formie schronienia. Z punk-tu widzenia prowadzonych rozważań na uwagę zasługuje to, że na mocy powołanej no-welizacji określone zostały instytucje właściwe w sprawach schronienia dla osób bezdomnych (noclegownie, schroniska dla bezdomnych oraz ogrzewalnie). Ustawą tą wykreślone zostały natomiast z katalogu instytucji, mających udzielać schronienia osobom bezdomnym, domy dla bezdomnych. Określenie katalogu placówek, w których przyzna-wane jest schronienie osobom bezdomnym wymusiło konieczność określenia standardów ich funkcjonowania728. Nastąpiło to w drodze rozporządzenia MRPiPS z 8 kwietnia 2017 r. w sprawie standardów noclegowni, schronisk dla osób bezdomnych i ogrzewalni729. Pamiętać należy jednak o tym, że udzielanie schronienia stanowi jedynie formę pomocy o charakterze doraźnym, która tak naprawdę nie rozwiązuje problemu bezdomności.

Na całokształt sytuacji administracyjnoprawnej osoby bezdomnej nie składa się jednak jedynie określony katalog uprawnień, ale składają się na nią również obowiązki. Tytułem przykładu można wskazać na obowiązek współdziałania przez osoby bezdomne z organami administracji publicznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, któ-rego brak realizacji będzie stanowił samodzielną podstawę do wydania decyzji odmownej o przyznaniu świadczenia z zakresu pomocy społecznej730, obowiązek niezwłocznego poinformowania przez osobę bezdomną organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiązała się z podstawą do przyznania świadczenia, wypełnianie postanowień indywidualnego programu wchodzenia z bezdomności czy obowiązek zwrotu kwot z nienależnie pobranych świadczeń.

Podsumowując, osoby bezdomne są tak różne, jak różne są drogi wiodące do zna-lezienia się w stanie bezdomności, a proces stawania się osobą bezdomną i przechodzenia

726 Stanowi o tym art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 czerwca 2006 r. o zatrudnieniu socjalnym (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 1828).

727 S. Nitecki, Komentarz…, s. 97.

728 U.p.s.z. przewiduje określony okres na dostosowanie się tych placówek do standardów świadczenia usług na rzecz osób bezdomnych, które zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 48a u.p.s. określi minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w drodze rozporządzenia.

729 Rozporządzenie MRPiPS z 28 kwietnia 2017 r. w sprawie standardów noclegowni, schronisk dla bezdomnych i ogrzewalni (Dz.U. z 2017 r., poz. 953).

w stan bezdomności to długa i skomplikowana droga731. Zważywszy na to, słuszne jest przyjęcie takiego spojrzenia na problem bezdomności, które będzie zwracało uwagę na potrzebę indywidualizacji pomocy udzielanej osobom bezdomnym oraz na konieczność wprowadzania na szerszą skalę długofalowych form pomocy dla osób bezdomnych. Przy-jęcie takiego punktu widzenia nie może jednak prowadzić do zanegowania świadczeń z u.p.s., jako form pomocy udzielanych osobom bezdomnym. Obok długofalowych form pomocy osobom bezdomnym wymagane są bowiem i takie, które służą zaspokojeniu potrzeby jednostki pojawiającej się w określonej chwili. Potrzeba poszukiwania innych form pomocy niż określone u.p.s. wynika jednak stąd, że skala bezdomności dramatycznie wzrasta, a kategoria osób bezdomnych jest wysoce zróżnicowana (np. możemy wyróżnić osoby bezdomne krótkotrwale, okresowo oraz długotrwale, osoby bezdomne całkowicie i częściowo)732. Bez względu na to, czy bezdomność stanowi konsekwencję dokonywanych przez jednostkę wyborów, czy też dotknęła ona ją wbrew jej woli733, zawsze stanowi ona szczególnie bolesne doświadczenie dla człowieka, którego dotknęła. Osoba bezdomna pozostaje bowiem w określonej przestrzeni, której nie wyznacza miejsce, w którym mo-głaby się ona schronić przed trudnymi życiowymi sytuacjami734. Poza tym dla wielu osób bezdomność wydaje się sytuacją bez wyjścia735. Stąd pojawiająca się konieczność poszu-kiwania nowych, poza określonymi u.p.s., form pomocy osobom bezdomnym.