z zakresu pomocy społecznej
1.3. Elementy konstrukcyjne sytuacji administracyjnoprawnej adre- adre-sata świadczeń z zakresu pomocy społecznej
Po przedstawieniu teoretycznych rozważań i poglądów na temat pojęcia sytuacji administracyjnoprawnej i możliwych sposobów jej powstawania, w tym dla adresatów świadczeń z zakresu pomocy społecznej, należałoby przejść do charakterystyki poszcze-gólnych jej elementów konstrukcyjnych. Innymi słowy należy poszukać odpowiedzi na pytanie o to, jakie elementy budują pojęcie sytuacji administracyjnoprawnej, gdy chodzi o poszczególnego obywatela, o daną jednostkę funkcjonującą w określonym systemie prawnym, w określonym miejscu i czasie?99 Tak sformułowany problem badawczy ma swoje uzasadnienie. To te elementy wskazują bowiem, jakie konstrukcje prawne składa-ją się na sytuację administracyjnoprawną adresata świadczeń z zakresu pomocy społecz-nej, tworząc jej całokształt w określonej przestrzeni prawspołecz-nej, w konkretnym państwie i w obowiązującym w nim porządku prawnym, który nieraz ulega przeobrażeniom, co prowadzi do zmian w sytuacji prawnej jednostki.
J. Boć zauważał, że na pojęcie sytuacji administracyjnoprawnej składa się okre-ślony zespół uprawnień i obowiązków jednostki wyznaczonych przez normatywną lub zindywidualizowaną wypowiedź prawną organu administracyjnego100. Pozwala to na ujęcie sytuacji administracyjnoprawnej jednostki w kontekście posiadanych przez nią uprawnień i/lub obowiązków101, które tworzą jej elementy konstrukcyjne102. Wyrażone przez J. Bocia stanowisko nie jest odosobnione. Przychylał się do niego m.in. A.
Cheł-moński103. Również E. Bojanowski uważa, że normatywnymi składnikami sytuacji
administracyjnoprawnej są właśnie uprawnienia i obowiązki104. Zauważa to także J. Filipek, wyrażając przekonanie, że w prawie administracyjnym jednostka posiadać może nie tylko uprawnienia o charakterze administracyjnoprawnym, ale może mieć też
99 Szerzej: K. Opałek, Prawo podmiotowe. Studium z teorii prawa, Warszawa 1957, s. 412.
100 J. Boć, Uprawnienie a obowiązek, [w:] Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Kolonia Limited 2010, s. 441.
101 W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 49 i n.
102 J. Boć, Stosunki administracyjnoprawne..., s. 367.
103 A. Chełmoński, op. cit., s. 74.
obowiązki administracyjnoprawne105. Gdy zaś sięgnie się do literatury z zakresu teorii prawa, to można zauważyć, że niektórzy jej przedstawiciele zwracają uwagę, że sytuację prawną jednostki można rozpatrywać przez pryzmat przysługujących jej uprawnień i obowiązków. Tak czyni m.in. S. Wronkowska106.
Odnosząc się do pojęć uprawnienie i obowiązek, należy podkreślić, że są to roz-dzielne i przeciwważne sobie pojęcia. Stanowią one analogię do konstytucyjnych praw i obowiązków obywateli i są jedną z najbardziej trwałych instytucji prawa administra-cyjnego107. Uprawnienia i obowiązki polegają na działaniu, znoszeniu lub zaniechaniu108. Kształtowane są przez normy prawa w sposób bezpośredni lub pośredni, ze względu na konkretne zdarzenia faktyczne i są wyznaczane przez prawo bądź też przez opartą na nim wypowiedź organu109 administracji publicznej. Cechuje je osobisty charakter oraz to, że nie mogą być przenoszone na inne osoby. Wygasają bowiem z chwilą śmierci oso-by zobowiązanej lub uprawnionej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej110. Dodatkowo uprawnienia i obowiązki administracyjnoprawne nie stykają się w sposób analogiczny, jak w prawie cywilnym111 i w żadnym wypadku nie przechodzą one na administrację112.
Z punktu widzenia prowadzonych rozważań nad sytuacją administracyjnoprawną adresata świadczeń z zakresu pomocy społecznej na uwagę zasługuje to, że pojęcie uprawnienia jest dość często utożsamiane z publicznym prawem podmiotowym113. W li-teraturze pisze się, że „rodzajową, wyróżnianą w teorii prawa administracyjnego, posta-cią uprawnienia jest publiczne prawo podmiotowe”114. Relacja występująca między konstrukcją pojęciową uprawnienia a konstrukcją pojęciową publicznego prawa podmio-towego jest jednak bardziej skomplikowania, bo już według W. Jakimowicza nie wydaje
105 J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Cz. II, Kraków 2001, s. 19.
106 Z. Ziembiński, Teoria prawa, Warszawa–Poznań 1973, s. 133.
107 J. Boć, Wprowadzenie, [w:] Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Kolonia Limited 2010, s. 443.
108 Ibidem, s. 368.
109 Ibidem.
110 Zgodnie z art. 14 projektu ustawy z 2010 r. Przepisy ogólne prawa administracyjnego: „1. Prawa i obowiązki administracyjne mają charakter osobisty, gdy przepisy odrębne nie stanowią inaczej. 2. W ra-zie wątpliwości uznaje się, że charakter osobisty mają te prawa lub obowiązki administracyjne, które są związane z posiadaniem przez podmiot cech szczególnych, w tym – szczególnych kwalifikacji lub umiejęt-ności. 3. Prawa lub obowiązki osobiste wygasają z chwilą śmierci osoby fizycznej lub ustania bytu prawne-go inneprawne-go podmiotu”. Źródło:
http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/8F21C6C714261B99C1257849003B-79D6/$file/3942.pdf (dostęp: 30.06.2017 r.).
111 J. Boć, Uprawnienie …., s. 442.
112 J. Filipek, Podmiotowość w prawie administracyjnym, [w:] Podmioty administracji publicznej
i prawne formy ich działania. Studia i materiały z Konferencji Naukowej Poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 15–16 listopada 2005, s. 182.
113 M. Kierek, K. Sand, J. Szreniawski, op. cit., s. 59.
114 M. Bogusz, Uprawnienie administracyjnoprawne, [w:] Leksykon prawa administracyjnego. 100
się słuszne, aby na gruncie prawa publicznego pojęcia te były ze sobą utożsamiane115. Mogłoby to – zdaniem cytowanego Autora – „stanowić zagrożenie oderwania pojęcia publicznego prawa podmiotowego od aksjologicznych podstaw właściwych konstrukcji praw podmiotowych, podważając tym samym celowość konstruowania tych praw”116. Poczyniona uwaga powoduje konieczność określenia relacji między publicznym prawem podmiotowym i uprawnieniem.
Rozpoczynając porównanie obu konstrukcji pojęciowych od analizy pojęcia pu-blicznego prawa podmiotowego, podkreślenia wymaga, że występowało ono w różnych czasach i ustrojach117. Powoduje to, że dokonanie przeglądu wszystkich stanowisk na temat tego pojęcia przekraczałoby ramy i zamysł niniejszej monografii118. Wobec czego ograniczę się do przedstawienia definicji publicznego prawa podmiotowego autorstwa T. Bigi. I tak, według T. Bigi konstrukcja publicznego prawa podmiotowego wyraża w swojej treści „możność” jednostki żądania od państwa, a względnie od innego pod-miotu prawa publicznego, oznaczonego zachowania się. Zdaniem tego Autora, wyrażonym w pracy z 1932 r., publiczne prawo podmiotowe to sytuacja, w której przy istnieniu pewnego zespołu przepisanych warunków podmiot działania ma „możność” żądania pewnego zachowania się od drugiego podmiotu119. Może się czegoś domagać od państwa albo coś w stosunku do państwa zdziałać „na podstawie czynności prawnej lub wiążącej normy prawnej wydanej dla ochrony jej interesów indywidualnych i na którą może się powołać wobec administracji”120. Publiczne prawo podmiotowe jest więc taką konstruk-cją prawną, która pozwala na określenie relacji między jednostką a państwem, dlatego też przy wyjaśnianiu jego istoty dość często przywołuje się pojęcia, takie jak interes prawny oraz interes faktyczny. Publicznych praw podmiotowych nie można jednak utoż-samiać z interesem prawnym ani tym bardziej z interesem faktycznym. Zwłaszcza że ten drugi nie jest prawnie chroniony, a pierwszy oznacza taką sytuację, w której przy jego zaistnieniu organ administracji publicznej ma obowiązek go rozpatrzyć oraz uwzględnić w miarę możliwości121.
Uprawnienia administracyjnoprawne to natomiast nic innego, jak wynik regulacyj-nego oddziaływania prawa administracyjregulacyj-nego na zachowanie się jednostki i administracji
115 W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 168.
116 Ibidem, s. 171.
117 F. Longchamps, Poglądy nauki niemieckiej i austriackiej na publiczne prawa podmiotowe, „Acta Universitatis Wratislaviensis”, seria Prawo V, Wrocław 1969, s. 33.
118 Szerzej: R. Alexy, Teoria praw podmiotowych, Warszawa 2010.
119 T. Bigo, Prawo administracyjne..., s. 58 i 59.
120 O. Bühler, Die subjektiven öffentlichen Rechte, 1914, s. 224. Podaję za: F. Longchamps, Poglądy
nauki niemieckiej i austriackiej…, s. 71.
121 Mowa tutaj o tzw. triadzie Bernatzika, której koncepcja wprowadza doktrynalne rozróżnienie mię-dzy publicznym prawem podmiotowym a interesem prawnym. Na ten temat: E. Bernatzik, Rechtssprechung
publicznej122. Przyjmuje się, że wyrażają one możność/swobodę (a nie powinność) zacho-wania się w określony sposób: 1) odnoszą się do sfery behawioralnej jednostki, a nie do sfery jej przeżyć psychicznych, 2) mają sprecyzowanego adresata (może być on określo-ny rodzajowo lub indywidualnie), któremu zapewniają swobodę wariantów zachowań, 3) korzystanie z nich w granicach przewidzianych prawem nie naraża ich adresatów na jakąkolwiek sankcję123. Posiadanie przez jednostkę uprawnienia powoduje, podobnie jak w przypadku praw podmiotowych, że ma ona możliwość uzyskania od państwa lub od innych podmiotów sprawujących w nim władzę publiczną działań, które zapewniają jej korzystną i podlegającą ochronie prawnej sytuację124. Jak zauważa jednak W. Jakimowicz tym co odróżnia publiczne prawa podmiotowe od uprawnień jest to, że te pierwsze mają źródło w przyrodzonych prawach człowieka a te drugie w normach prawnych. Prawo pozytywne w odniesieniu do praw podmiotowych stanowi jedynie instrument służący ich wprowadzaniu w życie125. W przypadku uprawnień administracyjnoprawnych stanowi o ich istnieniu126.
Przechodząc do rozważań nad obowiązkami administracyjnoprawnymi, będącymi drugim elementem konstrukcyjnym sytuacji administracyjnoprawnej jednostki127, wska-zać należy na występowanie w prawie administracyjnym norm, które powodują, że jednostka staje się ich podmiotem128 z mocy prawa lub na skutek wydania decyzji admi-nistracyjnej129. Normy te mają zazwyczaj charakter materialnoprawny i to one na ogół ustanawiają obowiązki administracyjnoprawne jednostki130. Zwraca na to również uwagę P. Szreniawski, pisząc, że w prawie administracyjnym wskazać możemy na istnienie obowiązków dotyczących przede wszystkim prawa materialnego131.
122 S. Jędrzejewski, Ochrona uprawnień obywatela w polskim systemie kontroli administracji
państwo-wej, Toruń 1973, s. 33.
123 M. Bogusz, op. cit., s. 469.
124 D. Kijowski, Uprawnienia administracyjne, [w:] System prawa administracyjnego, t. 7: Materialne
prawo administracyjne, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Warszawa 2012, s. 240.
125 W. Jakimowicz, op. cit, s. 38.
126 Ibidem, s. 166.
127 M. Górski, Nakaz i zakaz jako obowiązki administracyjnoprawne, [w:] System prawa
administracyj-nego, t. 7: Prawo administracyjne materialne, A. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Warszawa 2012, s. 222.
128 J. Filipek, Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, Warszawa–Kraków 1982, s. 25. Zob. też: M. Górski, op. cit., s. 222; S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 223; J. Boć, Prawo administracyjne normujące sytuacje prawne obywatela, [w:] Prawo
administracyjne, J. Boć (red.), Kolonia Limited 2010, s. 441; S. Wronkowska, Obowiązek i inne podstawo-we modalności prawne, [w:] Zarys teorii państwa i prawa, A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński,
Warszawa 1992, s. 146.
129 M. Kierek, K. Sand, J. Szreniawski, Prawo administracyjne. Część ogólna i szczegółowa, Rzeszów 1973, s. 60.
130 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 197–198.
Cechami charakterystycznymi obowiązków administracyjnoprawnych jest to, że co do zasady ich wykonanie podlega kontroli132 dokonywanej przez organ administracji publicznej, jak też to, że mogą mieć one charakter pozytywny albo negatywny133, a do ich zasadniczych postaci zalicza się nakazy oraz zakazy134. Te ostanie dzielą się z kolei na zakazy, które wynikają bezpośrednio z ustawy i nie wymagają konkretyzacji jakim-kolwiek aktem prawnym, jak również na takie, które dla uzyskania mocy wiążącej wy-magają ustalenia ich wiążącego charakteru w innym akcie wydanym na podstawie i w zakresie upoważnienia ustawowego135.
Obowiązek prawny powstaje wówczas, gdy w określonych warunkach faktycznych norma prawna dopuszcza tylko jedną możliwość czynu136. W przypadku obowiązków wynikających bezpośrednio z ustawy, których adresaci zostali wskazani w sposób jed-noznaczny, treść nakazu i zakazu zostaje ustalona w taki sposób, że już samo jej ustano-wienie jest wystarczające do tego, aby podjąć niezbędne działania lub ustalić czego jednostce czynić nie wolno137. M. Górski zwracał uwagę, że w przypadku obowiązków konkretyzowanych za pomocą decyzji administracyjnej stają się one elementem porząd-ku prawnego dopiero po zakończeniu sformalizowanej procedury administracyjnej138
i należy ich poszukiwać w treści rozstrzygnięcia administracyjnego139. W stosunku do adresatów świadczeń z zakresu pomocy społecznej ma to duże znaczenie, ponieważ różne obowiązki administracyjnoprawne mogą być na nich nakładane w drodze decyzji administracyjnej, jak np. obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
Trzeba jeszcze zwrócić uwagę na to, że w odniesieniu do uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych znaczenia nabiera kwestia związana z zabezpieczeniem pro-cesowym ukształtowanej na ich skutek sytuacji administracyjnoprawnej. Zabezpieczenie to, gdy uprawnienia i obowiązki powstają z mocy prawa, obejmuje możliwość ustalenia przez jednostkę, że to nie ona jest adresatem obowiązku lub wykazanie przez nią, że realizuje ona określony obowiązek zgodnie ze sposobem unormowanym w prawie140. W sytuacji zaś, gdy uprawnienia powstają w drodze decyzji dla jednostki przybierają na ważności kwestie związane z ich trwałością oraz mocą wiążącą w czasie. Zagadnienia te stanowią jeden z fundamentów postępowania administracyjnego141 i przesądzają o pozycji
132 M. Górski, op. cit., s. 222.
133 W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, op. cit., s. 328.
134 M. Górski, op. cit., s. 221–222.
135 Ibidem, s. 225.
136 T. Bigo, Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego (reprint), Warszawa 1990, s. 42.
137 M. Górski, op. cit., s. 225–226.
138 S. Biernat, J. Zimmermann, op. cit., s. 69–70.
139 Wyrok TK z 19 marca 2001 r., K 32/00, OTK ZU 2001, nr 3, s. 290.
140 J. Boć, Prawo administracyjne normujące sytuacje prawne obywatela..., 2010, s. 499.
141 J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 81.
prawnej jednostki142. „Problem trwałości decyzji należy od dawna do żywotnych pytań w nauce prawa administracyjnego. W różnych sytuacjach i ustrojach powraca on i powra-ca w różnych wersjach pojęciowych”143. W pomocy społecznej nabiera on szczególnego znaczenia w kontekście art. 106 ust. 5 u.p.s. Podsumowując, należy jeszcze wspomnieć o tym, że w badaniach nad sytuacją administracyjnoprawną adresata świadczeń z zakresu pomocy społecznej nie wolno tracić z pola widzenia konieczności jej rozważania w rozu-mieniu swoistej wolności od pomocy społecznej144. Kwestia wolności w sytuacji admini-stracyjnoprawnej adresata świadczeń aktualizuje się w tych wszystkich sytuacjach, w któ-rych przyjęcie przez jednostkę świadczenia jest dla niej prawnie indyferentne145 lub też jednostka wprost wyraża stanowisko, iż pomocy przyjąć nie chce, nawet wówczas, gdy obiektywnie jej wymaga. W pomocy społecznej sytuacje te są dość częste. Z tej przyczy-ny zostanie na nie zwrócona również uwaga w dalszej części monografii.