1
Uwagi ogólne
realizacja polityki prorodzinnej niesie ze sobą wydatki, których zaspokojenie związane jest z zagospodarowaniem pewnych środków w budżecie fi nansującym.
Przyświecające cele zwiększenia dzietności społeczeństwa generują również inne skutki, niż bezpośrednio związane z podjęciem określonych działań legislacyj-nych oraz aktów wykonawczych. Konsekwencje podatkowe, choć pozostające w cieniu fi nansowania pomocy rodzinom wielodzietnym, również mają miejsce po ustanawianiu Kart dużej rodziny o charakterze lokalnym1 oraz ogólnopol-skiej Karty dużej rodziny2.
2 Polityka prorodzinna
Faktem jest to, że współczesna europa boryka się z niskim przyrostem na-turalnym. również w polskich realiach problematyka niskiej dzietności nie jest pojęciem obcym. Zmiany demografi czne mogą spowodować zwiększenie się licz-by rentierów korzystających z systemu emerytalnego, a zmniejszenie się liczlicz-by
1Zob. uchwała nr XXXiX/473/13 rady Miasta Białystok z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie wprowadzenia Programu „Białostocka Karta dużej rodziny” (dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2013 r., poz. 1514).
2Ustawa z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie dużej rodziny (dz.U. z 2014 r., poz. 1863), dalej zwana: u.k.d.r.
zdolnych do pracy Polaków w wieku produkcyjnym. Zgodnie z założeniami Ada-ma smitha, praca, obok kapitału i ziemi, jest jednym z podstawowych źródeł dochodu3. jeżeli spada liczba osób czynnych zawodowo, spada również dochód z pracy. Z perspektywy państwa jest to niepokojące zjawisko, gdyż automatycznie zawęża się liczba podatników uiszczających podatek zasilający budżet państwa.
Państwo stara się przeciwdziałać niekorzystnym zmianom demografi cznym, podejmując stosowne działania legislacyjne. Udogodnienia z założenia mają two-rzyć rzeczywistość sprzyjającą prokreacji. W ten sposób państwo prowadzi politykę z nastawieniem na korzyści, które zaobserwowane zostaną w dalekiej przyszłości przez kolejne pokolenia. o słuszności podjętych kroków może, ale wcale nie musi, świadczyć wzrost liczby urodzeń. Zabiegi mające zwiększyć dzietność społeczeń-stwa z pewnością powinny obejmować wiele obszarów wsparcia rodziny4. Państwo-wą politykę prorodzinną można podzielić na trzy podstawowe rodzaje:
1)uprawnienia rodzicielskie związane z aktywnością zawodową5;
2)organizacja infrastruktury i placówek wspierających wychowanie dzieci;
3)bezpośrednie i pośrednie wsparcie fi nansowe dla osób wychowujących dzieci.
na potrzeby tego opracowania, zainteresowanie sprowadzi się do tej trzeciej kategorii o charakterze fi nansowym. tego rodzaju polityka prorodzinna przewi-duje udogodnienia dla osób posiadających dzieci w postaci ulg w podatkach6, świadczeń z pomocy społecznej, zasiłków czy dofi nansowań. jednak taki rodzaj polityki prorodzinnej bardziej pozwala wspierać już istniejące rodziny wielo-dzietne, niż wpływać na zwiększenie dzietności społeczeństwa. niemniej jednak kreuje się pozytywny obraz rodzin z większą liczbą dzieci oraz wyposaża je w przywileje. Możliwość korzystania ze wsparcia fi nansowego państwa czy samo-rządu świadczy o opiekuńczej roli państwa, ale też o przyszłościowym spojrzeniu na problematykę socjalno-demografi czną.
3
Karty Dużej Rodziny
Formą pomocy o charakterze fi nansowym jest między innymi tzw. Karta du-żej rodziny, która była wprowadzana na określonym terenie przez samorządy, aż
3Zob. A. smith: Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów. t. 1. Przeł. s. Wolff, o. einfeld, Z. sadowski, A. Prejbisz, B. jasińska. Warszawa 2013.
4A. Baranowska-rataj: Czy znamy lekarstwo na niską dzietność? Międzynarodowe badania ewaluacyjne na temat polityki rodzinnej. „Polityka społeczna” 2012, nr 7, s. 9—14.
5A. Kurowska: Wpływ wybranych instrumentów polityki rodzinnej i polityki zatrudnienia na dzietność oraz aktywność zawodową kobiet. „Polityka społeczna” 2012, nr 11—12, s. 14—19.
6Zob. l. Morawski: Ulga podatkowa z tytułu wychowywania dzieci — efekty i propozycje zmian. „Polityka społeczna” 2010, nr 1, s. 8—14; M. Münnich: Opodatkowanie dochodów rodziny w podatku dochodowym od osób fi zycznych. Wybrane zagadnienia. W: Prawo rodzinne w drodze przemian. red. P. Kasprzak, P. Wiśniewski. lublin 2009.
doczekała się swego ogólnopolskiego odpowiednika. na wprowadzenie Kart du-żej rodziny zdecydowały się władze wielu miast, w tym Białegostoku. Program
„Białostockiej Karty dużej rodziny” zaczął funkcjonować od 1 września 2013 r.
skierowany jest do rodzin wielodzietnych, których członkowie są zameldowa-ni i zamieszkują na terezameldowa-nie Białegostoku oraz prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, składających się z co najmniej trojga dzieci w wieku do ukończenia 18. roku życia, a w przypadku, gdy dziecko uczy się lub studiuje do ukończenia 26. roku życia [praca jakuba szremskiego mówi o 25. roku życia — przyp. red.]
i rodziców/rodzica, opiekunów prawnych/opiekuna prawnego7. W obecnym kształcie białostockie rodziny wielodzietne przystępujące do programu mogą skorzystać ze zniżek przy zakupie biletów komunikacji miejskiej, biletów do placówek kulturalnych, wstępu na miejskie obiekty sportowe, opłaceniu pobytu dzieci w przedszkolu czy żłobku8. Przyłączyć się do programu mogą również partnerzy z sektora prywatnego, w ten sposób oferując swoje towary lub usługi po cenie uwzględniającej przyjęte ulgi. Przyłączenie się prywatnych podmiotów przybiera formę porozumienia administracyjnego9, zawieranego z organem.
Ustawa o Karcie dużej rodziny weszła w życie z dniem 1 stycznia 2015 r.10 ogólnopolska Karta dużej rodziny11 to państwowy program, z którego mogą skorzystać członkowie rodzin wielodzietnych z co najmniej trójką dzieci12. W za-sadzie niczym się nie różni od analogicznych programów samorządowych. nie da się jednak ukryć, że korzyści płynące z przyłączenia się do programu o za-sięgu ogólnopolskim, są zakrojone na o wiele większą skalę (biorąc pod uwagę chociażby ulgi na bilety w komunikacji kolejowej).
7§ 2 załącznika do uchwały nr XXXiX/473/13 rady Miasta Białystok z dnia 25 lutego 2013 r.
(dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2013 r., poz. 1514).
8Uchwała nr XliV/507/13 rady Miasta Białystok z dnia 22 kwietnia 2013 r. w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych użyteczności publicz-nej Białostockiego ośrodka sportu i rekreacji oraz upoważnienia do określenia sposobu ustalania opłat za korzystanie z tych obiektów (dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2013 r., poz. 2072); uchwała nr XlVii/519/13 rady Miasta Białystok z dnia 27 maja 2013 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat za pobyt dziecka w żłobkach utworzonych przez Miasto Białystok oraz wysokości maksymalnej opłaty za wyżywienie (dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2013 r., poz. 2489);
uchwała nr XlVii/520/13 rady Miasta Białystok z dnia 27 maja 2013 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Białystok (dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2013 r., poz. 2490); uchwała nr XlVii/521/13 rady Miasta Białystok z dnia 27 maja 2013 r. w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami transportu zbiorowego komunikacji miejskiej w Białymstoku (dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2013 r., poz. 2491);
uchwała nr XliX/561/13 rady Miasta Białystok z dnia 30 września 2013 r. w sprawie określe-nia czasu bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu oraz opłat za świadczeokreśle-nia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Białystok (dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2013 r., poz. 3705).
9Zob. e. stefańska: Umowy zawierane w sferze administracji publicznej — wybrane zagadnie-nia. W: Umowy w administracji. red. j. Boć, l. dziewięcki-Bokun. Wrocław 2008, s. 145—160.
10Zob. u.k.d.r.
11dalej zwana: Kdr.
12szczegółowe warunki skorzystania z programu znajdują się w art. 4—8 u.k.d.r.
4
Konsekwencje podatkowe i fi nansowe
Wsparcie fi nansowe rodzin wielodzietnych podyktowane jest kilkoma wzglę-dami, jakkolwiek cele i konsekwencje wprowadzenia Kdr oraz samorządowych Kart są zgoła odmienne. W przypadku samorządowych Kart, zachęca się rodzi-ców do zamieszkiwania lub przesiedlania do miast proponujących partycypację w niektórych kosztach utrzymania dzieci. W ten sposób utrzymuje lub zwiększa się liczba mieszkańców na danym terenie, a to wiąże się nieodłącznie z pozyski-waniem osób płacących podatki, które w części powracają do budżetu samorzą-du13. cele jakie przyświecały ustanowieniu Kdr miały charakter dalekosiężny, biorąc pod uwagę zwiększenie dzietności oraz szybszy do zaobserwowania wy-miar ekonomiczny. rodziny wielodzietne uzyskują wsparcie fi nansowe niemal w takim samym obszarze, co w przypadku samorządowych Kart, aczkolwiek zaletą Kdr jest powszechność programu na terenie całego kraju, niezwiązana z miejscem zameldowania. Propagowanie modelu rodziny wielodzietnej oraz uprzywilejowanie członków takiej rodziny w postaci przyznania pewnych ulg czy zniżek, bardziej widoczne jest na przykładzie Kdr niż samorządowych Kart.
Wprowadzenie chociażby „Białostockiej Karty dużej rodziny” miało charakter strategiczny, gdyż jej zadaniem było skłonienie rodzin wielodzietnych do podej-mowania decyzji o stałym zamieszkaniu w danej miejscowości. decyzje te niosą ze sobą szerszy wydźwięk fi nansowy związany, ze wspomnianym wcześniej, po-zyskiwaniem podatników oraz zwiększeniem się liczby mieszkańców, czyli poten-cjalnych konsumentów. Wprowadzanie samorządowych Kart to pewnego rodzaju inwestycja, która w bardzo małym stopniu odnosi się do potrzeby zwiększenia dzietności.
sytuacja fi nansowa rodzin wielodzietnych przystępujących do programu Kdr czy samorządowych Kart, co do zasady, ma ulec polepszeniu. Wprawdzie skorzystanie z programu nie obniży zobowiązania podatkowego w podatku do-chodowym, jak to ma miejsce w przypadku ulgi prorodzinnej z tytułu wychowa-nia dzieci14, ale przyczyni się do zmian w wydatkowaniu, pozostałego po opodat-kowaniu, dochodu. Aczkolwiek daje się zauważyć podobne idee przyświecające obu rodzajom polityki prorodzinnej. obie formy pomocy wymagają określonej aktywności jednostek: pozyskania przychodu czy to określonego wydatkowania.
Finansowa motywacja zachęca zatem dwubiegunowo. W takim układzie rodzinę wielodzietną postrzega się jako komórkę napędzającą ruch w gospodarce, nie tyle z uwagi na przyszłe korzyści płynące ze zwiększenia populacji zdolnej do pracy, ile z zaspokajania bieżących potrzeb.
13Zob. Gospodarka i fi nanse samorządu terytorialnego. red. G. Maśloch, j. sierak. War-szawa 2013.
14Art. 27f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fi zycznych (tekst jedn. dz.U. z 2014 r., poz 1863 ze zm.).
nie ma wątpliwości, że wsparcie fi nansowe rodzin wielodzietnych oddziałuje na ich budżety domowe. Z jednej strony ulgi oferowane w ramach programu odciążają ten budżet, z drugiej strony mogą powodować wzrost wydatków. Zja-wisko to zależy od charakteru potrzeb, które zaspokajają rodziny korzystające z Kdr. Wydatki takie możemy rozdzielić na dwie kategorie:
1)wydatki konieczne, których fi nansowanie lub częściowe fi nansowanie przybie-ra formę świadczenia pomocy społecznej;
2)wydatki na potrzeby wyższego rzędu, których zaspokojenie staje się możliwe lub ułatwione dzięki zastosowanym ulgom.
Wsparcie w pokrywaniu wydatków koniecznych może służyć stymulująco na podział innych wydatków w rodzinie oraz ograniczać następcze formy pomocy państwa, np. w postaci zasiłków lub zapomóg. „Zaoszczędzone” pieniądze mogą zostać inaczej zagospodarowane, chociażby poprzez ich alokację na zakup do-datkowych dóbr. Zwiększanie aktywności konsumenckiej sprzyja rynkowi, który zwiększa swój obrót. W ten sposób pojawiają się także większe wpływy z VAt czy podatków dochodowych od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.
Patrząc z szerszej perspektywy, wydatki na zaspokojenie potrzeb wyższego rzędu mogą generować dodatkowe korzyści, wykraczające poza fi nanse rodzin wielo-dzietnych. sprzyja to popularyzowaniu aktywności fi zycznej, spędzaniu wolnego czasu na zorganizowanych zajęciach czy w placówkach kultury. Zachęcanie do zakupu dodatkowych towarów lub usług objętych ulgą Kdr również nie będzie obojętne podatkowo.
Umowy administracyjne pomiędzy instytucjami oraz porozumienia admi-nistracyjne z podmiotami prywatnymi upowszechniają Kdr i czynią program bardziej popularnym. Z uwagi na to, że porozumienia są niewładczą formą opie-rającą się na równości stron15, mogą przewidywać przeróżne rozwiązania. Prawo do posługiwania się w materiałach reklamowych oraz informacyjnych znakiem
„tu honorujemy Kartę dużej rodziny”16 oddziałuje pozytywnie na wizerunek podmiotów uwzględniających ulgi na zakup towarów czy świadczonych usług.
nie bez znaczenia okazuje się fakt, że możliwość tańszego zakupu skłania do zainteresowania się ofertą przedsiębiorcy przystępującego do programu. Posze-rzenie się klienteli to nie jedyny walor porozumienia. Korzyści ze zwiększonego obrotu mogą przerodzić się w pozyskanie stałych klientów, tak jak to się dzieje w przypadku wprowadzania przez sieci sklepów kart lojalnościowych. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, przyłączanie się podmiotów prywatnych oznacza szansę na zwiększenie ich dochodów — marketingowe posunięcie może odnieść korzyść nie tylko prywatną, ale także w sferze fi sci. dlatego o korzyściach fi nan-sowych jakie przynosi program, należy mówić również w kontekście oddziały-wania na gospodarkę oraz wpływów z podatków.
15K. Miaskowska: Formy działania administracji publicznej. W: Zarys prawa administracyj-nego. K. Miaskowska, s. serafin, B. szmulik. Warszawa 2007.
16 Art. 26 ust. 2 u.k.d.r.
5
Zakończenie
reasumując, konsekwencje podatkowe polityki prorodzinnej należy rozpa-trywać w dwóch aspektach. Po pierwsze, zasadniczych celów, które na pozio-mie lokalnych decyzji okazują się pozio-mieć strategiczne znaczenie. Po drugie, poja-wienia się dodatkowych wydatków zaspokajanych z budżetu domowego rodzin wielodzietnych. Wprowadzanie Kart dużej rodziny nie tyle może wpływać na zakładany wzrost dzietności społeczności, ile wspomagać fi nansowo istniejące już rodziny wielodzietne. Ulgi przyznawane w ramach programu Kdr mogą zachęcać do wydatkowania środków na towary lub usługi dotąd nieosiągalne.
Wprawdzie koszty związane z wprowadzeniem oraz utrzymywaniem programów polityki prorodzinnej są wysokie, to jednak mogą przynajmniej w niewielkim stopniu zostać zrekompensowane przez wpływy z podatków.
dorota leszczyńska
Large Families Cards as a part of family policy and their tax and fi nancial consequences
s u m m a r y
Th e family policy oft en appears to be correlated to the other fi scal targets of the state and local government. Th e article presents the tax consequences of setting up large Family cards by local goverments as well the nationwide large Family card. Th e author shows the relationship that may exist between family support and indirect fi nancial consequences. Family policy, based on the fi nancial support of families with many children, increases the possibility of spending the family budget also on satisfying other needs. Th at fi nancial activity aff ects the economy and area of budget revenues.