1
Wstęp
Fundusz alimentacyjny jest publicznym systemem wspierania osób upraw-nionych do pobierania alimentów, które nie mogą uzyskać przysługujących im świadczeń w drodze egzekucji sądowej1. celem funkcjonowania tego systemu jest zrealizowanie obowiązku państwa względem obywatela, wynikającego z konsty-tucyjnej zasady subsydiarności. niewątpliwie przyznanie świadczenia z funduszu ma być jedynie podstawową formą pomocy ze strony państwa względem osób uprawnionych do alimentów i to jedynie w takim zakresie w jakim ustawodawca uznał to za niezbędne. Forma i konstrukcja prawna funduszu alimentacyjnego jest kompromisem między potrzebami społecznymi a możliwościami fi nansowy-mi państwa. Powszechnie w orzecznictwie podkreśla się, iż państwo nie może zastępować podmiotów zobowiązanych do utrzymania dziecka, albowiem pod-miotami zobowiązanymi w pierwszej kolejności są te, które zostały enumeratyw-nie określone w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. — Kodeks rodzinny i opiekuń-czy2. Proces nabycia świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest skomplikowa-ny, zawsze następuje na wniosek strony i jest uzależniony od spełnienia wielu warunków, a następnie udokumentowania ich w sposób przewidziany prawem przed organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. Podstawową zasadą jest to, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego mogą zostać przyznane w przypadku braku skuteczności egzekucji komorniczej względem dłużnika, prowadzonej na podstawie odpowiedniego tytułu wykonawczego. Bezskuteczność prowadzonej
1j. Grzelińska: Obowiązek alimentacyjny oraz opieka nad małoletnim dzieckiem. Aspekty prawne i procedura przyznawania świadczeń. Warszawa 2010, s. 63.
2tekst jedn. dz.U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.
egzekucji jest jednak jednym z kilku warunków, od których uzależnione jest to, czy zainteresowany podmiot (wierzyciel) będzie mógł skorzystać ze świadczenia.
Pozostałe warunki zostały określone w rozdziale trzecim ustawy z dnia 7 wrześ-nia 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów3, a ich omówienie będzie zasadniczym przedmiotem niniejszej pracy.
2 Podmioty uprawnione do uzyskania świadczenia
na podstawie art. 1a u.p.o.u.a. potencjalną możliwość uzyskania świad-czenia z funduszu mają zarówno obywatele polscy, jak również obcokrajowcy.
Przy czym ustawodawca uprawniając cudzoziemców wskazał względem tej gru-py pewne ograniczenia. Po pierwsze, mogą oni uzyskać to świadczenie, jeżeli wynika to z wiążących umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym. Po drugie, gdy są oni osobami przebywającymi na terytorium rP na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot europejskich oraz zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy o cudzoziemcach4. Po trzecie, gdy cudzoziemiec przebywa na terytorium rP w związku z uzyskaniem statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Ustęp drugi wyżej wskazanego artykułu (art. 1a u.p.o.u.a.) wskazuje na obowiązek zamieszkiwania tych podmiotów na terenie rP (zarówno obywateli jak i cu-dzoziemców) dla skuteczności uzyskiwania świadczenia. Pojęcie zamieszkiwania w praktyce było przedmiotem różnej interpretacji ze strony organów admini-stracji publicznej, dlatego też pomocne jest tu orzecznictwo sądów administra-cyjnych. W tym miejscu należy jedynie podkreślić, że obowiązek zamieszkiwa-nia nie ma charakteru bezwzględnego, w tym sensie, iż rozumiezamieszkiwa-nia powyższego przepisu nie można sprowadzić do braku możliwości zmiany miejsca pobytu w ogóle. Podkreślono to niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyj-nych: „Zwrot zawarty w art. 1a ust. 2 u.p.o.u.a. nie wyklucza czasowego pobytu poza granicami rP. odmienna wykładnia przyjęta przez organy narusza fun-damentalną zasadę wypracowaną w Unii europejskiej, tj. zasadę swobodnego przepływu osób”5.
należy również podzielić pogląd WsA w Warszawie6, który wskazał na sens celowościowego interpretowania przepisu art. 1a ust. 2 u.p.o.u.a. sąd ten przyjął, iż wyrażenie określone w ustawie „jeżeli zamieszkują na terytorium rP” jest
3tekst jedn. dz.U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm., dalej zwana: u.p.o.u.a.
4Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (dz.U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.).
5np. wyrok WsA we Wrocławiu z dnia 16 października 2012 r., iV sA/Wr 288/12, leX nr 1249929.
6np. wyrok WsA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2009 r., i sA/Wa 394/09, leX nr 563405.
szersze od pojęcia miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c.7, w związku z czym nie można przyjąć, iż burmistrz jako organ właściwy w sprawie, wydał decyzję zgodnie z prawem w przypadku, gdy jego decyzją (a następnie po od-wołaniu — rozstrzygnięciem sKo) odmówiono młodej studentce możliwości pobierania świadczenia ze względu na to, że studiowała za granicą, co wiązało się z jej częstym przebywaniem poza granicami kraju. studentka ta spełniała pozostałe wymogi określone w u.p.o.u.a., w konsekwencji czego Wojewódzki sąd Administracyjny przyznał jej rację. W przypadku przyjęcia innej interpreta-cji nierealne stałoby się praktyczne zastosowanie przepisów, w kontekście celów określonych w preambule u.p.o.u.a.
3
Warunki nabywania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego
3.1 Złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu
jak wspomniano, nabycie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest uzależnione od wielu czynników. Po pierwsze, osoba zainteresowana (wierzy-ciel alimentacyjny) musi złożyć wniosek o ustalenie prawa do świadczenia z fun-duszu, który zainicjuje stosowne postępowanie administracyjne. Konsekwencją przeprowadzonego postępowania jest wydanie decyzji w rozumieniu 104 k.p.a.8 decyzja ta ma charakter konstytutywny. Wniosek winien odpowiadać warunkom formalnym określonym w art. 15 u.p.o.u.a. oraz w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki społecznej9. następnym krokiem jest jego złożenie w odpowiednim organie, którym co do zasady jest urząd gminy, a w razie upoważnienia przez organ właściwy wierzyciela (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) może to być inny podmiot (np. kierownik MoPs-u). Konstrukcja tego wniosku jest złożona, celem jest bowiem wykazanie przez podmiot zainteresowany (stronę w rozumie-niu k.p.a.) spełnienia warunków niezbędnych do nabycia świadczenia. Można powiedzieć, iż w tym zakresie ciężar udowodnienia okoliczności wymaganych przez ustawę spoczywa w pełni na osobie zainteresowanej lub też jej
przedsta-7Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. — Kodeks cywilny (tekst jedn. dz.U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.).
8Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.
dz.U. z 2013 r., poz. 395 ze zm.).
9rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (dz.U. z 2010 r., nr 123, poz. 836).
wicielu ustawowym (np. gdy matka występuje w imieniu swojego małoletniego dziecka). Aby jednak złożenie takiego wniosku było skuteczne, osoba musi po-siadać przymiot osoby uprawnionej, a sama egzekucja względem dłużnika być bezskuteczna. rozumienie tych pojęć (osoby uprawnionej, dłużnika alimentacyj-nego oraz bezskutecznej egzekucji) odnajdujemy w art. 2 u.p.o.u.a.
3.2 Przymiot osoby uprawnionej i bezskuteczność egzekucji
Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.p.o.u.a. za bezskuteczną egzekucję należy uznać taką, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, a ponadto za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami rP, w szczególności z powodu: 1) braku podsta-wy prawnej do podjęcia czynności zmierzających do podsta-wykonania tytułu podsta- wykonaw-czego w miejscu zamieszkania dłużnika; 2) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą.
Bezskuteczność egzekucji musi być stwierdzona wydanym przez komorni-ka zaświadczeniem (vide rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki społecznej wskazane wcześniej).
Pojęcie osoby uprawnionej zawiera art. 2 ust. 1 pkt 11 u.p.o.u.a. jest nią dziecko (małoletnie albo pełnoletnie) uprawnione do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. dziecko to każdorazowo musi być uzależnione ekonomicznie od rodzica w związku z kontynuacją nauki, czy też stwierdzoną niepełnosprawnością.
3.3
Przesłanki z art. 9 u.p.o.u.a.
Zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 u.p.o.u.a. co do zasady świadczenia z fun-duszu alimentacyjnego, przysługują osobie uprawnionej do ukończenia 18. roku życia. Ustawodawca przewidział jednak dwa wyjątki w tym zakresie: 1) mogą nimi być osoby uczące się zarówno w szkołach bądź szkołach wyższych, ale tylko do 25. roku życia (np. studenci studiów dziennych albo studiów podyplomo-wych — w tym zakresie nie ma żadnych wątpliwości w bieżącym orzecznictwie10; 2) osoby posiadające orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności —
bez-10Wyrok WsA w rzeszowie z dnia 23 września 2009 r., ii sA/rz 233/09, leX nr 580296.
terminowo. W tym miejscu należy odesłać do defi nicji legalnej z art. 2 ust. 16 u.p.o.u.a., gdzie ustawodawca taksatywnie wskazał rodzaje niepełnosprawności11, które organ administracji bierze pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przed-miocie nabycia świadczenia.
Warto tu jednak podkreślić, iż pojęcie „bezterminowo” oznacza aż do ustania stanu niepełnosprawności — w razie zmiany tej okoliczności niezbędne będzie wydanie nowej decyzji, w ramach której organ stwierdzi brak przesłanek dla podtrzymania dotychczasowego świadczenia.
3.4
Wysokość dochodu
Kolejną przesłanką pozytywną jest obowiązek zmieszczenia się przez pod-miot zainteresowany w granicach wysokości dochodu określonego w art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. Wysokość osiągniętego dochodu ustalana jest przez organ właściwy wie-rzyciela na podstawie wszelkich zsumowanych dochodów (w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych12) całej rodziny (defi nicja legalna rodziny zamieszczona w art. 2 ust. 1 pkt 12 u.p.o.u.a.) w roku poprzedzają-cym bezpośrednio rok, w którym przyznanie świadczenia ma nastąpić. następnie zsumowany dochód musi zostać podzielony przez liczbę członków rodziny, co da odpowiedź na pytanie, czy podmiot spełnił przesłankę dochodową. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty 725 zł (oczywiście w stosunku miesięcznym). W innym przypadku świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie przysługuje. jednoznacz-ne określenie kryterium kwotowego pozwala organowi administracji na szybkie odnalezienie postawy prawnej do wydania w sprawie decyzji negatywnej, w sto-sunku do podmiotów, którym nie udało się zmieścić w powyżej wskazanej granicy.
trudno jednak wyobrazić sobie inny sposób uregulowania przez ustawodawcę powyższej kwestii. niemniej jednak kwota ta może ulec zmianie w drodze rozpo-rządzenia rady Ministrów, do czego upoważnia art. 14 u.p.o.u.a. Przepis ten ma być środkiem pozwalającym na szybsze dostosowywanie uregulowań ustawowych do rzeczywistości. Wydaje się, że zmiany w standardzie życia, a przede wszystkim coraz to wyższe średnie zarobki będą wymuszać zmiany w tym zakresie.
11Ustawodawca wskazał tu: 1) niepełnosprawność w tzw. stopniu znacznym, określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych;
2) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji; 3) stałą lub długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym; 4) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do i grupy inwalidów;
5) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rol-ników.
12Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. dz.U. z 2015 r., poz. 114).
Ujmując syntetycznie, obliczenie dochodu następuje po zsumowaniu:
1) przychodów podlegających opodatkowaniu na zasadach ustawy o podatku dochodowym od osób fi zycznych; 2) dochodu z działalności podlegającej opo-datkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym;
3) innych dochodów nie podlegających opodatkowaniu, chodzi tu m.in. o: renty, zasiłki chorobowe, emerytury.
obliczenie dochodu nie obejmuje natomiast tych członków rodziny, którzy przebywają w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 6 u.p.o.u.a. (są nimi m.in.: domy pomocy społecznej, placówki opiekuńczo-wychowawcze, zakłady poprawcze, czy też areszty śledcze). Ponadto świadczenia z funduszu alimentacyjnego zgodnie z art. 10 ust. 3 nie mogą być wliczane do dochodu rodziny, na podstawie którego ustala się prawo do wypłaty należności. W literaturze przedmiotu13 podkreśla się zmienny charakter docho-du, dlatego też ustawodawca uregulował w art. 9 ust. 3 i 4 u.p.o.u.a. kwestię zmian w dochodzie (odpowiednio jego utraty bądź uzyskania). Utrata, jak i uzy-skanie dochodu są pojęciami skonstruowanymi przez ustawodawcę w słowniczku ustawowym (a dokładnie w art. 2 ust. 17 i 18 u.p.o.u.a.). W przypadku utraty dochodu, prawo do świadczenia ustala się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. chodzi w tym wypadku o osoby14, które pierwotnie, z racji uzyskiwania zbyt wysokiego dochodu na członka rodziny, nie mogły liczyć na nabycie świadczenia z funduszu alimentacyjnego (spotykały się z decyzją od-mowną, utraciły to prawo wskutek uzyskania przychodu lub same powstrzymały się od składania wniosku znając swoje zbyt wysokie dochody), ale następnie ich sytuacja dochodowa pogorszyła się — utraciły dochód w części lub w całości.
osoba taka zobowiązana jest złożyć wniosek zaznaczając utratę dochodu, a or-gan ma obowiązek uwzględnić pomniejszony dochód oraz udokumentować zda-rzenie, które wpłynęło na zaniżenie miesięcznego dochodu na członka rodziny.
należy podkreślić, że osoba uprawniona zawsze ma obowiązek informowania o zmianach w swoim dochodzie. Brak poinformowania organu może skutkować obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 23 ust. 1 w związ-ku z art. 2 pkt 7a u.p.o.u.a.).
3.5
Gospodarstwo rolne
Ustawodawca uregulował również sposób obliczania dochodu z gospodar-stwa rolnego. W takim przypadku przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego
13A. Korcz-Maciejko: Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz.
Warszawa 2010, s. 125.
14ibidem, s. 126.