Rodzina w prawie administracyjnym

(1)

(2)

(3)

w prawie administracyjnym

(4)

(5)

Rodzina

w prawie administracyjnym

pod redakcją

Agnieszki Ziółkowskiej, Anny Gronkiewicz

Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego • Katowice 2015

(6)

Recenzent StaniSław nitecki

(7)

11

25

41

59

73 83

95

CZĘŚĆ I

Rodzina w prawie

AGniesZKA ZiółKoWsKA, AnnA GronKieWicZ

rodzina w prawie administracyjnym — prolegomena . . .

AndrZej MAtAn

Podmiotowość administracyjno-prawna rodziny w prawie pomocy społecznej . . .

łUKAsZ FolAK

dobro rodziny jako wartość w prawie administracyjnym . . . .

CZĘŚĆ II

Narodziny i opieka nad dzieckiem

MArtA PUtyrA

Granice swobody wyboru imienia dla dziecka w świetle ustawy — Prawo o aktach stanu cywilnego . . . .

KAtArZynA osiAK, AnnA sZWed

interwencyjny ośrodek preadopcyjny jako szczególna forma instytucjonalnej pieczy zastępczej . . . .

ArKAdiUsZ BAłA

Administracyjno-prawne zagadnienia postępowania adopcyjnego . . .

PAUlinA KroPisZ, sABinA nieWiAdoMsKA

Prowadzenie rodzinnych domów dziecka, jako przejaw prywatyzacji zadań publicznych . . . .

(8)

113

129

137

149

163

177

187

193

205

217

229

243

257

CZĘŚĆ III

Oświata i medycyna

AnnA GronKieWicZ

rodzina a obowiązek szkolny — wybrane zagadnienia . . .

sylWiA łAZUK

Pomoc socjalna dla uczniów . . . .

PAWeł jAKoKtocHce

obowiązkowe szczepienia ochronne w Polsce ze szczególnym uwzględnieniem szczepień osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych . . . .

AGniesZKA ZiółKoWsKA

Prawo pacjenta do udzielenia informacji na temat jego zdrowia członkom rodziny

ArtUr AleKsAnder dĄBroWsKi

Zgoda rodziców na leczenie dziecka w świetle unormowań prawa polskiego . . .

CZĘŚĆ IV

Wsparcie pieniężne rodziny

jAKUB sZreMsKi

Karta dużej rodziny — podstawowe założenia nowej ustawy . . .

dorotA lesZcZyŃsKA

Karty dużej rodziny jako element polityki prorodzinnej, a także ich następstwa podatkowe i fi nansowe . . . .

MAciej tyłA

nabycie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego . . . .

toMAsZ MiZiocH

nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego . . . .

MAreK sUsKA

Zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego . . . .

MAGdAlenA KrZysZtoFiK

Wybrane świadczenia pieniężne z zakresu pomocy społecznej . . .

Piotr cZArnojAŃcZyK

Błąd w rozumieniu art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych — wątpliwości i kontrowersje . . . .

Piotr sołtys

Polityka rodzinna w prawie lokalnym na przykładzie wybranych miast konurbacji górnośląskiej . . . .

(9)

273

287

297

309

323

333

347

359

371

383 391 417

CZĘŚĆ V

Wsparcie niepieniężne rodziny

MArtynA PodsiAdło, AGniesZKA WAnKAt

status prawny pracownika socjalnego i asystenta rodziny . . . .

MAGdAlenA jAnKoWsKA

działania gminy w zakresie prowadzenia placówek wsparcia dziennego jako jednostek organizacyjnych niosących pomoc rodzinie w sprawowaniu jej podstawowych funkcji . . . .

eWelinA MolAsy

rzecznik Praw dziecka jako instytucja wspierająca prawidłowe funkcjonowanie rodziny . . . .

WojciecH isKrA

ośrodek interwencji Kryzysowej w sytuacji kryzysowej rodziny . . .

CZĘŚĆ VI

Problemy szczególne

WojciecH MAciejKo, AnetA BrZeŹnA

Gminny zespół interdyscyplinarny Administracyjno-prawne aspekty przemocy w rodzinie? . . . .

KAtArZynA sUrMiAK

Procedura „niebieskiej Karty” jako instrument przeciwdziałania przemocy w rodzinie . . . .

WeroniKA sZAFrAŃsKA

niemiecki Urząd ds. dzieci i Młodzieży (jugendamt) . . . .

MAriA jĘdrZejcZAK, lUcynA stAnisZeWsKA

Uprzywilejowanie rodziny w świetle administracyjno-prawnych uregulowań doty- czących cudzoziemców . . . .

PAtrycjA BonA

Zaświadczenie o możności zawarcia związku małżeńskiego / związku partner- skiego za granicą . . . .

lidiA ZAcHArKo, AdriAn ZAcHArKo

Model pomocy społecznej we Francji — wybrane zagadnienia . . . . Bibliografi a . . . . noty o autorach . . . .

(10)

(11)

Rodzina w prawie

(12)

(13)

Rodzina w prawie administracyjnym — prolegomena

1

Pojęcie i funkcje rodziny

Krajowe ustawodawstwo nie wprowadziło legalnej defi nicji rodziny. W świe- tle Konstytucji rP czy regulacji cywilistycznych rodzina to trwały stosunek prawny łączący mężczyznę i kobietę, którzy dokonali czynności prawnej zawarcia mał- żeństwa stając się równouprawnionymi podmiotami praw i obowiązków małżeń- skich¹. należy jednak zgodzić się z Katarzyną Święch, iż w prawie posługiwanie się terminem „rodzina” jest niejednoznaczne i ma charakter umowny, gdyż brak w krajowym porządku prawnym uniwersalnej defi nicji rodziny, a ustawodawca nadaje temu pojęciu treść adekwatną do zamierzonych skutków². innymi słowy pojęcie rodziny na gruncie prawa przybiera zróżnicowaną treść w zależności od aktu prawnego, który się nim posługuje³.

Próby defi nicji rodziny podejmowane są na gruncie innych nauk, głównie socjologii. Zdaniem Zbigniewa tyszki rodzina jest instytucją i jednocześnie grupą społeczną opartą na więziach małżeńskich, pokrewieństwie, powinowactwie lub adopcji⁴. Według socjologa juliana Auleytnera rodzina to koegzystencja następu- jących przymiotów: wspólnego zamieszkiwania jej członków, wspólnego nazwi-

1 jak zaznacza M. domański, „W doktrynie prawa rodzinnego dominuje tradycyjne defi nio- wanie rodziny jako małżeństwa rozumianego jako związek kobiety i mężczyzny oraz ich wspól- nych dzieci. Akceptacja takiego stanowiska powoduje wyłączenie z pojęcia rodziny np. samotnego rodzica z dzieckiem lub określenie takiej sytuacji jako rodziny niepełnej”. Zob. M. domański:

Względne zakazy małżeńskie. Warszawa 2013, s. 159.

2 K. Święch: Pozycja rodziny w polskim prawie podatkowym. Warszawa 2013, s. 383 i cytowana tam literatura.

3 tak e. Wiśniowska: Rodzina jako podmiot prawa rodzinnego. „Acta Universitatis Wratisla- viensis” 1987, nr 927, s. 256.

4 Z. tyszka: Socjologia rodziny. Warszawa 1976, s. 74.

(14)

ska, własności, ciągłości biologicznej, wspólnej kultury duchowej⁵. Z kolei larry Feldman traktuje rodzinę jako system o określonej strukturze, w którym panują określone reguły i który dąży do homeostazy⁶. natomiast w ocenie tomasza szlendaka „rodzina to grupa krewnych, powinowatych, przyjaciół oraz innych aktorów skupionych wokół rodzica z dzieckiem, najczęściej matki”⁷. Wskazany autor dostrzega też tzw. „alternatywne modele rodziny”. Pod tym pojęciem rozumie m.in.: świadomie bezdzietne pary, osoby tej samej płci zamieszkujące ra- zem, grona przyjacielskie i układy sieciowe seniorów, które określa jako „rodziny skrojone na miarę czasów indywidualizacji”⁸. jak wynika z powyższego zmiany cywilizacyjne powodują, iż nawet w socjologii coraz trudniej jednoznacznie zde- fi niować pojęcie rodziny. Według lucjana Kocika „[…] dotychczasowe defi nicje rodziny i małżeństwa przestają być adekwatne do istniejącej rzeczywistości. rodzina powoli przestaje być instytucją, grupą i systemem o trwałych, zunifi kowa- nych i uniwersalnych cechach”⁹. W socjologii dokonuje się także różnych klasyfi kacji rodzin według zróżnicowanych kryteriów. i tak dzieli się rodziny według liczby członków oraz form organizacyjnych życia rodziny, tj. rodziny nuklearne (małe), rodziny wielodzietne (duże), zmodyfi kowane rodziny poszerzone. inna klasyfi kacja to podział według prestiżu władzy, tj. rodziny patriarchalne, rodziny matriarchalne, rodziny egalitarne. jeszcze innym kryterium podziału jest źródło utrzymania, które pozwala wyróżnić rodziny chłopskie, rodziny robotnicze i rodziny inteligenckie¹⁰.

rodzina pełni wiele rozmaitych funkcji, zarówno względem społeczeństwa, jak też względem jej członków. W pierwszym przypadku to przede wszystkim funkcje prokreacyjne, socjalizacyjne, zaś w drugim — emocjonalne, opiekuńcze, bytowe, ekonomiczne¹¹. Franciszek Adamski wyróżnia dwie zasadnicze grupy funkcji rodziny, tj. instytucjonalne (dotyczące rodziny i małżeństwa jako instytucji społecznych) oraz osobowe (odnoszące się do rodziny jako grupy społecz- nej)¹². Helena sęk i roman cieślak, wskazują również na wsparcie, jakie niesie rodzina jej członkom, jako jej wartość i dokonują jego podziału na wsparcie:

emocjonalne; informacyjne (poznawcze); instrumentalne (instruktaż); rzeczowe (materialne); duchowe¹³. „Funkcje rodziny łączą się ze sobą na różne sposoby.

5 j. Auleytner: Polityka społeczna. Teoria a praktyka. Warszawa 1997, s. 424.

6 l. Feldman: Łączenie terapii indywidualnej i rodzinnej. Gdańsk 1996, s. 71.

7 t. szlendak: Socjologia rodziny. Ewolucja, historia, zróżnicowanie. Warszawa 2010, s. 109.

8 ibidem, s. 461—462.

9 l. Kocik: Rodzina w obliczu wartości i wzorów życia ponowoczesnego świata. Kraków 2006, s. 9.

10 l. Albiński: Część I. O rodzinie. W: Profi laktyka i wspomaganie pedagogiczne rodziny. red.

l. Albiński. jelenia Góra 2001, s. 16—17.

11 M. ryś: Rodzinne uwarunkowania psychospołeczne funkcjonowania Dorosłych Dzieci Alko- holików. Warszawa 2007, s. 77.

12 F. Adamski: Socjologia małżeństwa i rodziny. Warszawa 1982, s. 47 i nast.

13 M. Kołecka: Znaczenie wsparcia w sytuacji rozpadu rodziny. W: Prawne, administracyjne i etyczne aspekty wychowania w rodzinie. t. 1. red. s. Bębas, e. jasiuk. radom 2011, s. 971—972.

(15)

często zdarza się, że mamy do czynienia z sytuacją, gdy jedne funkcje są uzależ- nione od drugich, a czasami przy braku możliwości realizacji jednych, dochodzi do próby zastąpienia ich przez inne”¹⁴.

rodzina jest komórką na którą oddziałują czynniki zewnętrzne, takie jak przemiany gospodarczo-ekonomiczne, ustrojowe, obyczajowe, globalizacja oraz czynniki wewnętrzne, mogące powodować jej zmiany i dysfunkcję. d.M. Bart- nicka do czynników pierwszej grupy zalicza nadto niepokoje społeczne, komer- cjalizację usług placówek o charakterze edukacyjnym, kulturalnym i opiekuńczo- -wychowawczym. Z kolei do czynników wewnętrznych zalicza cechy osobowe członków rodziny, przyjęty system wartości¹⁵. W ocenie r. Millera można natomiast wskazać zmiany rodziny polegające na: 1) zmniejszaniu się liczby członków rodziny, typowa staje się bowiem rodzina dwupokoleniowa, czyli rodzice i dzieci;

2) dzieci we współczesnych rodzinach zwolnione są z przymusu pracy, a ponadto zyskały większą samodzielność; 3) coraz większą rolę w nowoczesnej rodzinie odgrywa wspólna rozrywka¹⁶. Według d. dzich coraz częściej następuje także rozpad wspólnoty małżeńskiej i rodzinnej. Przyczyną takiej sytuacji może być emigracja, rozwód lub śmierć współmałżonka. taka rodzina staje się rodziną niepełną lub rozbitą, co także rodzi określone konsekwencje i wymaga niekiedy działań państwa, szczególnie gdy samotny rodzic nie radzi sobie z wychowaniem dzieci¹⁷. również zdaniem t. Bińkowskiego pozycja rodziny w dzisiejszych cza- sach osłabia się. Autor zaznacza, że jednym z istotnych aspektów tego problemu jest spadek liczby zawieranych małżeństw przy równoczesnym wzroście liczby rozwodów, a także liczby ludzi, którzy nie zawierają związków małżeńskich czy paramałżeńskich z czym wiąże się nieuchronnie spadek urodzeń dzieci. Z drugiej strony wskazuje na problem patologii rodzinnej, związanej głównie z proble- mem alkoholowym, przestępczością nieletnich oraz z przemocą w rodzinie¹⁸. dla ścisłości trzeba nadmienić, iż rodzina podlega zmianom nie tylko negatywnym, ale także pozytywnym. Wśród nich wskazuje się takie tendencje jak: 1) skoncen- trowanie się na dziecku w rodzinie, co oznacza, iż obecnie rodzice przykładają olbrzymią wagę do właściwego rozwoju dzieci i poświęcają temu zadaniu wiele własnego czasu i energii; 2) nowy model ojcostwa — polegający na większym zaangażowaniu mężczyzn w opiekę nad dziećmi i ich wychowanie; 3) egalitarny model rodziny — czyli model, w którym mężczyzna i kobieta na równi dzielą

14 i. Żeber-dzikowska: Kierunki przemian rodziny w Polsce w obliczu globalizacji. „drohi- czyński Przegląd naukowy” 2013, nr 5, s. 163 i cytowana tam literatura.

15 d.M. Bartnicka: Doświadczenie jakości życia w rodzinach dysfunkcyjnych. W: Zagrożenia życia rodzinnego. red. G. Poraj, j. rostowski. łódź 2003, s. 19.

16 r. Miller: Proces wychowania i jego wyniki. Warszawa 1996, s. 107—109; cyt. za: d. dzich:

Rodzina jako instytucja prawna. Formy pomocy i wsparcia rodzinie W: Prawne, administracyjne i etyczne zasady wychowania w rodzinie. t. 2. red. s. Bębas, e. jasiuk. radom 2011, s. 193.

17 Por. d. dzich: Rodzina jako instytucja prawna…, s. 196.

18 t. Bińkowski: Polityka rodzinna w III RP. W: Stan realizacji polityki społecznej w XXI wieku.

red. M. Miłek, G. Wilk-jakubowski. Kielce 2009, s. 168.

(16)

między siebie obowiązki domowe i w ten sposób niwelują podział na obowiąz- ki kobiece i męskie¹⁹. Zdaniem ilony Żeber-dzikowskiej: „relacje zachodzące między małżonkami przybrały postać współdziałania, a nie podporządkowania, jak to było wcześniej. Władza w rodzinie jest podzielona równomiernie pomię- dzy oboje współmałżonków. relacje rodziców z dziećmi zmieniły się. dystans oraz brak ujawniania swoich uczuć, zastąpione zostały przez więzi emocjonalne i intelektualne. […] Zmiany są także zauważalne w zakresie sprawowanych ról rodzicielskich. obecnie rodzice kładą większy nacisk na zaspokajanie potrzeb psy- chospołecznych dziecka, a nie biologicznych, jak to miało miejsce do tej pory”²⁰. Zarysowane zmiany, zarówno pozytywne, jak i negatywne, nie pozostają bez znaczenia dla pojęcia rodziny czy polityki rodzinnej. należy jeszcze raz podkreś- lić, że można mówić o rodzinie sensu stricto bądź sensu largo. W wąskim rozu- mieniu rodzinę stanowi małżeństwo wraz z wstępnymi lub zstępnymi, tworzące wspólne gospodarstwo domowe. Zaś według szerokiej koncepcji rodziny za taką uważa się także: 1) rodzinę niepełną (np. matka z dzieckiem); 2) rodzinę jedno- pokoleniową (np. bezdzietne małżeństwo); 3) rodzinę nie prowadzącą wspólnego gospodarstwa domowego (np. rodzina w separacji); 4) konkubinat, czyli parę wraz z wstępnymi i zstępnymi niebędącą w formalnym związku małżeńskim, prowa- dzącą wspólne gospodarstwo domowe; 5) partnerstwo, czyli parę osób tej samej płci wraz z wstępnymi i zstępnymi, prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe.

2

Rodzina jako interdyscyplinarny podmiot zainteresowania w prawie rodzina stanowi podmiot zainteresowania wielu gałęzi prawa. Począwszy od ustawy zasadniczej²¹, przez prawo prywatne aż po prawo publiczne, w tym prawo administracyjne. Konstytucja rP wielokrotnie odwołuje się do rodziny, wskazując przy tym obowiązki państwa wobec niej. naczelne miejsce w tym zakresie zajmuje art. 18 Konstytucji rP, w którym ustawodawca podkreślił, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, a także rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto w art. 71 Konstytucji rP wskazano na służebną rolę państwa wobec rodziny. Adresatem tej normy jest „wszelako […] Państwo, które powinno to

19 W. Śmigielski: Rodzina w ponowoczesności — aspekty pozytywne. http://obserwatoriumro dzinne.pl/rodzina-w-ponowoczesnosci-aspekty-pozytywne/ [data dostępu: 13 marca 2015 r.].

20 i. Żeber-dzikowska: Kierunki przemian rodziny…, s. 180. Zob. też: A. Kotlarska-Mi- chalska: Rodzinne role kobiet w nowych rolach. W: Kobiety w polskiej transformacji 1989—2009.

Podsumowania. Interpretacje. Prognozy. red. M. Frąckowiak-sochańska, s. Królikowska. to- ruń 2010, s. 510—527; M. dąbrowska-Wnuk: Na drodze ku nowemu ojcostwu. W: W kręgu gender. red. e. Mandal. Katowice 2007, s. 129—153.

21 Konstytucja rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483).

(17)

uwzględniać w swej polityce społecznej i gospodarczej”²². tym samym wskazać należy, iż Konstytucja ustanawia zasadę ochrony małżeństwa (rozumianego jako związek kobiety i mężczyzny), zasadę ochrony rodziny, macierzyństwa, rodzi- cielstwa, praw dziecka, a także nakłada na państwo nakaz prowadzenia polityki prorodzinnej. nie bez znaczenia jest również art. 32 Konstytucji rP, wyrażający zasadę równouprawnienia kobiety i mężczyzny²³.

Prawo cywilne odnosi się do problematyki rodziny przede wszystkim w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym z dnia 25 lutego 1964 r.²⁴, głównie w dziale ii (Prawa i obowiązki małżonków) i dziale iii (Małżeńskie ustroje majątkowe) tytułu i oraz w rozdziale ii działu ia tytułu ii (stosunki między rodzicami a dziećmi). Ponadto problematyka spadków ujęta w księdze czwartej kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r.²⁵ bezpośrednio odnosi się kwestii rodziny.

Ze względu na migracje obywateli polskich i wchodzenie w związki małżeńskie z cudzoziemcami nie bez znaczenia są także przepisy ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. — Prawo prywatne międzynarodowe²⁶, zawierające zagadnienia kolizyjne prawa prywatnego międzynarodowego. W ustawie tej, m.in. w rozdziale 11 (sprawy małżeńskie), rozdziale 12 (stosunki między rodzicami a dzieckiem), rozdziale 13 (Przysposobienie), rozdziale 15 (obowiązki alimentacyjne) i rozdziale 16 (sprawy spadkowe), określono normy kolizyjne wskazujące jakie prawo merytoryczne będzie właściwe dla rozstrzygania wyżej opisanych kwestii w konkretnym przypadku²⁷. odpowiednie postanowienia związane z rodziną zawiera także kodeks postępowania cywilnego²⁸ w przedmiocie odmowy skła- dania zeznań (art. 261 k.p.c.)²⁹.

22 Postanowienie sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2002 r., ii AKz 62/02, legalis.

23 j. jabłońska-Bonca: Podstawy prawa dla ekonomistów i nie tylko. Warszawa 2007, s. 446.

24 tekst jedn. dz.U. z 2015 r., poz. 583 ze zm.

26 dz.U. z 2011 r., nr 80, poz. 432 ze zm.

27 Por. P. Mostowik: Władza rodzicielska i opieka nad dzieckiem w prawie prywatnym mię- dzynarodowym. Kraków 2014, s. 26, 51.

28 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. — Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. dz.U.

z 2014 r., poz. 101 ze zm.), dalej zwana: k.p.c.

29 szerzej na temat cywilnoprawnych kwestii związanych z rodziną zob. np.: A. sylwestrzak:

Skutki prawne separacji małżonków. Warszawa 2007; K. Bagan-Kurluta: Przysposobienie mię- dzynarodowe dzieci. Białystok 2009; M. domański: Względne zakazy małżeńskie. Warszawa 2013;

j. Haberko: Cywilnoprawna ochrona dziecka poczętego a stosowanie procedur medycznych. Warsza- wa 2010; M. Kosek: Ochrona rodziny w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczących zawarcia małżeństwa. „Zeszyty naukowe Uniwersytetu szczecińskiego” 2014, nr 821, s. 573—584;

W. stojanowska: Władza rodzicielska pozamałżeńskiego i rozwiedzionego ojca: studium socjologicz- no-prawne. Warszawa 2000; e. skowrońska-Bocian: Rozliczenia majątkowe małżonków w sto- sunkach wzajemnych i wobec osób trzecich. Warszawa 2006; K. Gołębiowski: Zarząd majątkiem wspólnym małżonków. Warszawa 2012; M. Załucki: Wydziedziczenie w prawie polskim na tle porównawczym. Warszawa 2010.

(18)

również prawo pracy reguluje materie odnoszące się do rodziny, np. kodeks pracy z dnia 26 czerwca 1974 r.³⁰ w dziale ósmym traktującym o uprawnieniach pracowników związanych z rodzicielstwem. W przepisach tych zawarto zarówno konkretne zakazy (np.: art. 177 k.p. — zakaz rozwiązania lub wypowiedzenia umowy w okresie ciąży czy urlopu macierzyńskiego pracownicy, art. 178 k.p. — zakaz zatrudniania pracownicy w ciąży w godzinach nadliczbowych czy w porze nocnej), jak i uprawnienia (np.: art. 180 k.p. — urlop macierzyński, art. 182^1a k.p. — urlop rodzicielski, art. 186 k.p. — urlop wychowawczy) związane z rodzicielstwem. celem wskazanych postanowień jest ochrona zdrowia pracownic w ciąży i karmiących piersią, ułatwienie sprawowania opieki nad dzieckiem czy szczególna ochrona stosunku pracy. Bez wątpienia szeroko rozumiana ochrona macierzyństwa, wynikająca z przepisów prawa pracy, jest jedną z form wsparcia rodziny.

odniesienia do rodziny można odnaleźć również w regulacji karnoprawnej.

W ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks karny³¹ zawarto rozdział XXVi (Przestępstwa przeciwko rodzinie i opiece) w którym stypizowano m.in.: prze- stępstwo bigamii (art. 206 k.k.), przestępstwo znęcania się (art. 207 k.k.), prze- stępstwo niealimentacji (art. 209 k.k.), przestępstwo porzucenia (art. 210 k.k.), organizowanie adopcji wbrew przepisom ustawy (art. 211a k.k.). Postanowienia kodeksu karnego zawierają także odpowiednie przepisy dotyczące penalizacji dzieciobójstwa (art. 149 k.k.) czy kazirodztwa (art. 201 k.k.). nadto przepisy kodeksu karnego określają w art. 115 § 11 k.k. defi nicję osoby najbliższej, co nie pozostaje bez znaczenia dla określonych uprawnień procesowych, takich jak odmowa zeznań w postępowaniu karnym (art. 182 § 1 k.p.k.³², art. 186 k.p.k.).

do tej defi nicji odwołują się również regulacje innych gałęzi prawa. W świe- tle wyżej przedstawionych przepisów można zatem wskazać na karnoprawną ochronę rodziny, która obejmuje m.in.: ochronę struktury i funkcji prokreacyj- nej rodziny, ochronę prawidłowego funkcjonowania rodziny czy ochronę funkcji opiekuńczo-wychowawczej w rodzinie³³.

30 tekst jedn. dz.U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm., dalej zwany: k.p.

31 dz.U. z 1997 r., nr 88, poz. 553 ze zm., dalej zwana: k.k.

32 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks postępowania karnego (dz.U. z 1997 r., nr 89, poz. 555 ze zm).

33 tak s. Hypś: Ochrona rodziny w polskim prawie karnym. lublin 2012, s. 99—129, 149—210, 212—266. szerzej na temat aspektów prawnokarnej ochrony rodziny zob. np.: j. Mierzwińska- -lorencka: Karnoprawna ochrona dziecka przed wykorzystaniem seksualnym. Warszawa 2012;

A. Księżpolska-Breś: Odpowiedzialność karna za dzieciobójstwo w prawie polskim. Warszawa 2010; M. tomkiewicz: Kazirodztwo a prawnokarna ochrona rodziny w Polsce. „Profi laktyka spo- łeczna i resocjalizacja” 2013, nr 21, s. 25—44; A. Grześkowiak: Zagadnienie prawnokarnej ochro- ny dziecka poczętego w pracach Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1990—1991.

szczecin 1994; r. Krajewski: Karcenie dzieci. Perspektywa prawna. Warszawa 2010; r. Krajewski:

Prawa i obowiązki seksualne małżonków. Studium prawne nad normą i patologią zachowań. Warsza- wa 2009; K. Marzec-Holka: Przemoc seksualna wobec dziecka. Kraków 2011; s. różycka-jaroś:

Czyn zabroniony czy okoliczność uchylająca bezprawność? Warszawa 2012; j. sawicki: Prawnokarna

(19)

W prawie administracyjnym zagadnienie rodziny często jest spłycane wyłącznie do problematyki pomocy społecznej. tymczasem ta część systemu prawnego w roz- maity i bardzo szeroki sposób odnosi się do kwestii rodziny, regulując takie materie jak:

1)status administracyjno-prawny jednostki, np. w ustawie z dnia 17 października 2008 r. o zmianie imienia i nazwiska³⁴, ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. — Prawo o aktach stanu cywilnego³⁵;

2)wsparcie instytucjonalne — np. ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej³⁶, ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej³⁷, ustawa z dnia 6 stycznia 2000 r. o rzeczniku Praw dziecka³⁸, ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3³⁹; 3)przeciwdziałanie patologii w rodzinie, np. ustawa z dnia 29 lipca 2005 r.

o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie⁴⁰, ustawa z dnia 29 lipca 2005 r.

o przeciwdziałaniu narkomanii⁴¹, ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wy- chowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi⁴²;

4)wsparcie fi nansowe rodziny, np. ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o zadośćuczy- nieniu rodzinom ofi ar zbiorowych wystąpień wolnościowych w latach 1956—

1989⁴³, ustawa z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie dużej rodziny⁴⁴, ustawa z dnia 8 września 2006 r. o fi nansowym wsparciu rodzin i innych osób w na- bywaniu własnego mieszkania⁴⁵, ustawa z dnia 27 września 2013 r. o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych ludzi⁴⁶;

5)zaopatrzenie społeczne rodziny — ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o zaopa- trzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin⁴⁷, ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa⁴⁸, ustawa z dnia 30 października 2002 r.

o ubezpieczeniu społecznym z tytułu w ypadków przy pracy i chorób zawo- do wych⁴⁹, usta wa z dnia 17 g rud nia 1998 r. o emer yturach i rentach z Fun-

ochrona małoletnich przed szkodliwym działaniem alkoholu. W: „Wrocławskie studia erazmiańskie.

Prawo życia i śmierci” 2013, t. 7. red. M. sadowski, A. spychalska, K. sadowa, s. 95—118.

34dz.U. z 2008 r., nr 220, poz. 1414 ze zm.

35 dz.U. z 2014 r., poz. 1741 ze zm.

36tekst jedn. dz.U. z 2015 r., poz. 332.

37tekst jedn. dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.

38 dz.U. z 2000 r., nr 6, poz. 69 ze zm.

40dz.U. z 2005 r., nr 180, poz. 1493 ze zm.

43dz.U. z 2009 r., nr 91, poz. 741 ze zm.

44dz.U. z 2014 r., poz. 1863 ze zm.

46dz.U. z 2013 r., poz. 1304 ze zm.

47tekst jedn. dz.U. z 2010 r., nr 101, poz. 648 ze zm.

48tekst jedn. dz.U. z 2014 r., poz. 159.

49tekst jedn. dz.U. z 2009 r., nr 167, poz. 1322 ze zm.

(20)

duszu Ubezpieczeń społecznych⁵⁰, ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej⁵¹;

6)ochrona rodziny, np. ustawa z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży⁵², ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium rzeczypospolitej Polskiej⁵³;

7)kwestie podatkowe, np. ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fi zycznych⁵⁴, ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn⁵⁵;

8)działalność planowa na rzecz rodziny, np. ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r.

o ustanowieniu programu wieloletniego „Pomoc państwa w zakresie doży- wiania”⁵⁶;

9)ochrona rodziny w procedurach administracyjnych, np. ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji⁵⁷ (art. 8 w zakresie wyłą- czeń spod egzekucji), ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego⁵⁸ (art. 33 § 4 k.p.a., art. 83 § 1 k.p.a. — odpowiednio w zakresie pełnomocnictwa domniemanego czy w zakresie prawa odmowy zeznań).

jak wynika z powyższej systematyki rodzina zajmuje poczesne miejsce w regulacjach prawa administracyjnego, zarówno pośrednio poprzez przyznanie konkretnych uprawnień i świadczeń na rzecz jej członków, jak i bezpośrednio przez określenie konkretnych usług na rzecz rodziny jako całości. oczywiście w prawie, nie tylko administracyjnym, ale także cywilnym czy karnym, podmiotowość rodziny wzbudza wiele kontrowersji⁵⁹. W literaturze przyjmuje się, że rodzina nie ma bytu niezależnego od jej członków⁶⁰ oraz że to członkowie rodziny są podmiotami stosunków prawnych, a nie rodzina jako zorganizowana całość⁶¹. niemniej jednak współcześnie coraz częściej wskazuje się na potrzebę ochrony rodziny czy też upodmiotowienia rodziny⁶². Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że zakres podmiotowości administracyjno-prawnej jest szerszy w porównaniu

52 dz.U. z 1993 r., nr 17, poz. 78 ze zm.

55 tekst jedn. dz.U. z 2015 r., poz. 86.

56 dz.U. z 2005 r., nr 267, poz. 2259 ze zm.

58 tekst jedn. dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej zwana: k.p.a.

59 K. Bagan-Kurluta: Przysposobienie międzynarodowe…, s. 327.

60 H. Waśkiewicz: Prawa człowieka a prawa rodziny. „chrześcijanin w Świecie” 1985, nr 139, s. 52.

61 A. Grzejdziak: Prawo do wychowania w rodzinie. W: Prawa i wolności obywatelskie w Kon- stytucji RP. red. B. Banaszak, A. Preisner. Warszawa 2002, s. 464.

62 t. jasudowicz: O potrzebie rzeczywistego upodmiotowienia. W: Księga jubileuszowa prof. dr. hab. Tadeusza Smyczyńskiego. red. M. Andrzejewski, l. Kociucki, M. łączkowska, A.n. schulz. toruń 2008, s. 205—206.

(21)

z podmiotowością w sferze prawa cywilnego, a ponadto podmiotowość administracyjno-prawna jest różnie postrzegana w rozmaitych działach prawa administracyjnego⁶³. Bez wątpienia jednak można stwierdzić, iż w prawie administracyjnym coraz częściej wskazuje się właśnie rodzinę jako podmiot określonych praw i obowiązków⁶⁴, co jednocześnie oznacza przyznanie jej szczególnego statusu.

3 Polityka administracyjna dotycząca rodziny

Prawo i polityka państwa stanowią odzwierciedlenie istniejących potrzeb spo- łecznych, ekonomicznych czy gospodarczych. Kreując ją, organy państwa ustalają priorytety, które stanowią punkt odniesienia dla regulacji normatywnych. już jerzy starościak podkreślał, że prawo jest narzędziem polityki⁶⁵. Polityka administracyjna stanowi element polityki państwa, a jej cechami charakterystycznymi są: ustalenie programu działania dla administracji; weryfi kacja ustalonego planu;

realizacja przez administrację w specyfi cznych dla niej formach⁶⁶. Politykę ro- dzinną określa się jako „całokształt norm prawnych, działań i środków urucha- mianych przez państwo w celu stworzenia rodzinie odpowiednich warunków do jej powstania, prawidłowego rozwoju i spełniania przez nią wszystkich waż- nych społecznie funkcji”⁶⁷. W tym miejscu należy nadmienić, że „termin polityka rodzinna po raz pierw szy został użyty w toczących się w europie w latach czterdziestych dyskusjach nad polityką społeczną, natomiast pierwsze działania, których adresatem była rodzina, podjęte zostały we Francji i szwecji już pod ko- niec XiX wieku”⁶⁸. Polityka administracyjna jest zatem integralną częścią polityki społecznej, która jest „przede wszystkim działalnością praktyczną, a jej założenia zostają określone w obowiązujących regulacjach prawnych”⁶⁹.

Z uwagi na powszechny, występujący w całej europie, kryzys demografi czny, kwestia ta stanowi jeden z kluczowych przedmiotów polityki państwa. W tym

63 A. Zieliński: Podmiotowość prawna. W: Ius et lex. Księga jubileuszowa profesora Andrzeja Kabata. red. s. Pikulski. olsztyn 2004, s. 425.

64 Por. P. telusiewicz: Podmiotowość rodziny w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Część I. „człowiek — rodzina — Prawo” 2012, nr 9, s. 8; t. Kiełkowski: Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej. Warszawa 2014, s. 299.

65 j. starościak: Administracja. Zagadnienia teorii i praktyki. Warszawa 1974, s. 143.

66 Por. l. Zacharko: Polityka społeczna gmin — jako instrument walki z ubóstwem (aspekty prawne). W: Ubóstwo w Polsce. red. j. Blicharz, l. Klat-Wertelecka, e. rutkowska-toma- szewska. Wrocław 2014, s. 86—87.

67 B. Balcerzak-Paradowska: Rodzina i polityka rodzinna na przełomie wieków. Warszawa 2004, s. 139 i cytowana tam literatura.

68 t. Bińkowski: Polityka rodzinna…, s. 167.

69 W. szubert: Prawo jako narzędzie polityki społecznej. „Polityka społeczna” 1994, nr 4, s. 14 i nast.

(22)

celu opracowywane są zarówno w skali kraju, jak i lokalnie, programy wspiera- jące rodziny bezdzietne (np. lokalne programy in vitro⁷⁰), jak też wielodzietne (np. Karta dużej rodziny⁷¹, ulgi podatkowe). Państwo podejmuje próby dopa- sowania rozwiązań prawnych do bieżących potrzeb rodzin. dla przykładu rząd przygotował, a 3 marca 2015 r. przyjął projekt zmiany ustawy o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych ludzi „Mieszkanie dla Mło- dych”. W świetle zaproponowanych zmian z programu będą mogły skorzystać rodziny wielodzietne, które co prawda mają mieszkanie, ale chcą nabyć większy lokal i poprawić swoje warunki mieszkaniowe. nadto takich rodzin nie będzie dotyczyła cezura wieku — aktualnie młodszy z małżonków nie może mieć ukoń- czonych 35 lat. nowelizacja pozwoli na nabycie mieszkań powstałych w wyniku przebudowy lub adaptacji, a nie tylko w wyniku budowy nowego obiektu budowlanego. Zmiany mają zacząć obowiązywać w drugiej połowie 2015 roku.

działania ogólnokrajowe są wspierane przez inicjatywy lokalne, to jednak wymaga zwiększenia aktywności społeczności lokalnych. Partycypacja społeczna w zakresie tworzenia lokalnej polityki rodzinnej powinna być oparta na dialo- gu, partnerstwie i współdecydowaniu umożliwiającym stopniową zmianę odpo- wiadającą rzeczywistym potrzebom. Przejawem współdziałania władzy lokalnej ze społecznością jest np. organizowanie i prowadzenie świetlic środowiskowych i świetlic dla młodzieży przez partnerstwo publiczno-społeczne, gminne lub po- wiatowe fundusze stypendialne, zarządzane przez organizację pozarządową (jak w przypadku zróżnicowanej i dopasowanej do różnych potrzeb oferty stypen- dialnej Funduszu lokalnego „Masyw Śnieżka”), opracowanie programów tanich mieszkań na wynajem dla młodych rodzin, np. budowanych w partnerstwie publiczno-prywatnym⁷².

realizując lokalną politykę na rzecz rodziny, samorząd szczebla gminnego tworzy „świetlice środowiskowe, kluby młodzieżowe, świetlice specjalistyczne ad- resowane do dzieci w wieku od 6 do 15 lat, wywodzących się z rodzin przeżywa- jących trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych”⁷³. Ponadto działając samodzielnie lub we współpracy z organizacjami społecznymi bądź

„zgoła na zasadzie zlecenia takiej działalności w oparciu o przepisy o działal- ności pożytku publicznego, tworzone są placówki wsparcia dziennego w formie

70 Przyjęte np. w częstochowie i Poznaniu. dotychczas w Polsce nie było regulacji ustawowej dotyczącej niepłodności, a jedynie rządowy program in vitro. Zgodnie z założeniami tego programu po raz pierwszy w historii polskiej medycyny zabiegi tego typu są fi nansowane ze środków publicznych. Program ruszył 1 lipca 2013 roku i będzie trwał 3 lata, do 30 czerwca 2016 roku. W marcu 2015 r. rząd przyjął projekt ustawy o in vitro, która fi nalnie została uchwalona w dniu 25 czerwca 2015 r. Zob. Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o leczeniu niepłodności (dz.U. 2015, poz. 1087).

71 Wprowadzona w skali krajowej ustawą z dnia 5 grudnia 2014 r. (dz.U. z 2014 r., poz. 1863), a także mająca wymiar lokalny (ponad 300 kart samorządowych).

72 M. rogaczewska: Partycypacyjne tworzenie lokalnej polityki rodzinne. Warszawa 2013, s. 12—13.

73 e. Kulesza: Lokalna polityka społeczna. Warszawa 2013, s. 55.

(23)

opiekuńczej (w tym kół zainteresowań […] ognisk wychowawczych), w formie pracy podwórkowej czy placówek specjalistycznych dla dzieci i młodzieży po- chodzących z rodzin z problemami alkoholowymi”⁷⁴.

4 Nowe spojrzenie na rodzinę

Współczesna rodzina dotknięta jest szeregiem zmian, które na nią oddzia- łują bezpośrednio lub pośrednio. chodzi w szczególności o takie zjawiska jak:

wzrost liczby rozwodów, kontrola urodzin, „obniżenie […] autorytetu i prestiżu ojca i mężczyzny, wzrost kontaktów seksualnych pozamałżeńskich, wzrost liczby mężatek pracujących zawodowo […], przekazywanie państwu funkcji opiekuń- czych spełnianych przez rodzinę”⁷⁵, przemoc w rodzinie, bezrobocie, alkoholizm, narkomanię, niż demografi czny. W zagranicznej doktrynie pojawia się koncepcja neokonserwatystów, dla których rodzina jest szczególnym podmiotem zainte- resowań. Zwolennicy tego nurtu stoją na stanowisku, że jednym z powodów upadku instytucji rodziny jest zwiększająca się rola państwa w opiece nad ludźmi, którzy tej opieki wymagają⁷⁶.

W 2011 roku przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej⁷⁷ została wprowadzona instytucja asystenta rodziny, który jest jednym z wielu instrumentów wsparcia dla rodzin znajdują- cych się w trudnej sytuacji, a do tych w szczególności kierowana jest polityka rodzinna. U podstaw tej instytucji legły doświadczenia pracowników pracy socjalnej oraz wolontariuszy organizacji pozarządowych, które ukazały skalę nie- wydolności systemu pomocy społecznej. Wsparcie rodziny, która znajduje się w trudnej sytuacji, daje szansę na stworzenie zdrowego środowiska rodzinnego, które wypełni wszystkie stawiane jej cele i zadania⁷⁸.

Zdaniem niektórych grup społecznych państwo podejmuje nieustanne próby ingerencji w sferę wychowania młodego pokolenia, czego przejawem jest np.

reforma oświaty, w wyniku której wszystkie sześciolatki od 2015 roku rozpoczną edukację⁷⁹. co prawda społeczeństwo podejmuje demokratyczne próby przeciw-

74 ibidem.

75 l. Hyb: Przemiany rodziny i współczesne zagrożenia jej trwałości. W: Prawne, administracyjne i etyczne aspekty wychowania w rodzinie. tom i. red. s. Bębas, e. jasiuk. radom 2011, s. 886—887.

76 B. Kołaczewski, M. ratajczak: Pomoc społeczna. Wybrane instytucje pomocy rodzinie i dziecku. Warszawa 2013, s. 194.

77 Ustawa zaczęła obowiązywać z dniem 1 stycznia 2012 r.

78 szerzej zob. A. Gronkiewicz, A. Ziółkowska: W stronę rodziny — nowe kierunki rozwoju polityki administracyjnej na przykładzie instytucji asystenta rodziny (zagadnienia wybrane). W: Stan i kierunki rozwoju nauk administracyjnych. red. A. Błaś, j. Boć. Wrocław 2014, s. 331—341.

79 1 września 2014 roku naukę w szkole podstawowej rozpoczęły sześciolatki urodzone w i po- łowie 2008 roku.

(24)

działania, jak obywatelski projekt ustawy „rodzice chcą mieć wybór”, jednak bio- rąc pod uwagę zmiany cywilizacyjne parlament w marcu 2015 roku odrzucił go.

W starzejącej się europie podejmowane są działania pozwalające na zwięk- szenie populacji w kontrowersyjny i dyskusyjny sposób, jak np. w Wielkiej Bryta- nii, gdzie w 2015 roku ma szansę urodzić się pierwsze „dziecko trojga rodziców”, w wyniku zapłodnienia pozaustrojowego. W nowej metodzie oprócz komórek rozrodczych ojca i matki, przy zapłodnieniu wykorzystywane mają być zdrowe mitochondria od trzeciej osoby — obcej kobiety. Z punktu widzenia prawnego, kobieta taka będzie traktowana tak samo, jak dawca organów, co oznacza, że po- zostanie anonimowa dla dziecka.

W Polsce za rodzinę uznaje się związek kobiety i mężczyzny, ale małżeństwa osób tej samej płci są dopuszczalne w niektórych państwach, w szczególności w Belgii, danii, Francji, Hiszpanii, Holandii, Kanadzie, norwegii, Portugalii, szwecji oraz w niektórych stanach UsA⁸⁰. Współcześnie coraz bardziej rozpo- wszechnione stają się związki partnerskie i konkubinaty. Przez te ostatnie należy rozumieć trwały związek faktyczny łączący mężczyznę i kobietę. Z kolei związek partnerski może mieć charakter homoseksualny albo heteroseksualny; w regulacjach prawnych wielu państw europejskich przewidziano możliwość ich zawiera- nia. W doktrynie wyróżnia się trzy typy takich związków: typu kontraktowego, typu małżeństwo-minus i typu quasi-małżeństwo⁸¹.

Państwo dostrzega również potrzebę ochrony jednostek szczególnie nara- żonych na dyskryminację, zwłaszcza kobiet, które ponadto doznają przemocy w rodzinie. Przejawem tej troski jest ratyfi kacja Konwencji rady europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej z 2011 r.⁸². Zwolennicy przyjęcia jej przez Prezydenta podnoszą, że konwencja przyczyni się do zmniejszenia skali przemocy w rodzinie oraz eliminacji wszelkich form dyskryminacji kobiet, a także wesprze walkę o równość kobiet i mężczyzn.

również politycy dostrzegają potrzebę wsparcia rodzin, czyniąc ten postulat jednym z głównych priorytetów swego działania. tak jest np. w przypadku byłego Prezydenta rP Bronisława Komorowskiego, który deklarował tworzenie dobrego klimatu dla rodziny⁸³.

rodzina powinna być środowiskiem dużej więzi emocjonalnej, wzajemnej troski i opieki, poczucia tożsamości i wzajemnego szacunku. W tym zakresie państwo powinno jej gwarantować dużą swobodę, tak by mogła kultywować war- tości przekazywane z pokolenia na pokolenie. niemniej ingerencja państwa jest

80 j. Pawliczak: Zarejestrowany związek partnerski a małżeństwo. Warszawa 2014, s. 265 i nast.

81 ibidem, s. 91 i nast.

82 Ustawa o ratyfi kacji Konwencji rady europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, sporządzonej w stambule dnia 11 maja 2011 r. z dnia 6 lutego 2015 r.

(dz.U. z 2015 r., poz. 398).

83 szerzej zob. B. Komorowski: Program Polityki Rodzinnej Prezydenta. http://www.prezydent.

pl/dla-rodziny/program-polityki-rodzinnej-prezydenta-rp/ [data dostępu: 7 marca 2015 r.].

(25)

uzasadniona w takich przypadkach, kiedy zachowania członków rodziny godzą w obowiązujący porządek prawny (np. przemoc w rodzinie, porzucenie dziecka) albo stanowią zagrożenie dla niej samej (zachowania patologiczne członków rodziny powodujące destrukcję i marginalizację rodziny, np. alkoholizm, narko- mania), albo dla całego społeczeństwa (np. lekceważenie obowiązku szczepień czy obowiązku szkolnego).

niezależnie od wyżej przedstawionych tendencji zmian, którym podlega współczesna rodzina, należy zgodzić się w podsumowaniu z l. Albińskim, któ- ry zaznacza, że „rodzina stanowi integralny i bardzo istotny element każdego społeczeństwa. jest ona najlepszym, najskuteczniejszym »przekaźnikiem« ogól- nospołecznej kultury do jednostki, ogólnospołecznych podstawowych norm, wzorów i wartości, zwłaszcza we wcześniejszym okresie życia jednostki. […]

Wydaje się więc, iż powinno w interesie jednostek i społeczeństwa leżeć prawi- dłowe funkcjonowanie rodziny oraz tworzenie dla niej optymalnych warunków egzystencji. Zwłaszcza, że uwidaczniają się liczne aspekty zagrożeń dla funkcjonowania rodziny”⁸⁴.

84 l. Albiński: Część I. O rodzinie…, s. 17.

Agnieszka Ziółkowska, Anna Gronkiewicz

Family in administrative law — prolegomena s u m m a r y

Th e article is an introductory work. Th e analysis refers to general issues such as the concept and features of the family or the administrative policy concerning the family. Th e article focuses also on the concept of a family as a multidisciplinary subject of research present in law. Within such framework, normative acts from the scope of administrative law relating to the family are presented.

(26)

(27)

Podmiotowość administracyjno-prawna rodziny w prawie pomocy społecznej

1

Podmiotowość administracyjno-prawna

Podmiotowość prawna tradycyjnie rozumiana jest jako sytuacja, w której normy prawne wiążą prawa i obowiązki z określonymi podmiotami. Konstrukcja ta, mająca charakter teoretyczny, stanowi przedmiot zainteresowania doktryny prawa cywilnego, stąd podejmując problematykę podmiotowości prawnej w obszarze prawa administracyjnego zazwyczaj sięga się do ustaleń tam poczynionych. nie kwestionując a priori tej praktyki i zakładając potrzebę „odpowiedniego” przeno- szenia na grunt prawa administracyjnego dorobku doktryny cywilnoprawnej coraz bardziej dominuje przekonanie, iż zachodzi konieczność budowania „własnej”

konstrukcji podmiotowości administracyjno-prawnej. Przemawia za tym cały sze- reg argumentów, wywodzonych generalnie ze specyfi ki prawa administracyjnego.

o ile nawiązywanie stosunków cywilnoprawnych następuje swobodnie, w ramach autonomii woli strony, o tyle prawo administracyjne ściśle reglamentuje tak pod- mioty uprawnione do ich nawiązywania, jak przedmiot oraz i treść stosunków administracyjnoprawnych. to ogólne spostrzeżenie skłania nas do stwierdzenia, iż w takim stanie rzeczy nie ma podstaw do budowania ogólnie rozumianej pod- miotowości prawnej, ale trzeba raczej zmierzać do rekonstrukcji podmiotowości

„szczegółowej”. oczywiście pojawia się pytanie jak dalece szczegółowej, czy tylko na potrzeby konkretnych stosunków prawnych, czy też pewnej ich grupy. Poza tym, nierównorzędność podmiotów stosunku administracyjno-prawnego, będą- ca skutkiem silniejszej pozycji organu administracji (organu administrującego), działającego w imieniu państwa w ramach władztwa publicznego, nie pozwala na traktowanie w taki sam sposób podmiotowości obu stron tego stosunku¹. naj-

1 Przedmiotem rozważań doktryny prawa administracyjnego jest przede wszystkim podmio- towość prawna organów. Por. j. supeł: Przegląd przedstawicieli nauki prawa administracyjnego

(28)

ogólniej rzecz ujmując, czemu innemu służy podmiotowość organu (o ile w ogóle można ją przypisywać organowi, a nie państwu), a czemu innemu podmiotowość drugiej strony stosunku prawnego. odmienne także będą zasady korzystania z podmiotowości jednostek zaliczanych do jednej i drugiej grupy. Z jednej strony mamy organ związany zasadą legalności, z drugiej „wolną” jednostkę.

Z drugiej zaś strony za „odpowiednim” wykorzystaniem ustaleń doktryny prawa cywilnego przemawiają względy natury systemowej. Zachodzi bowiem konieczność posługiwania się konstrukcjami, które zapewnią właściwą komu- nikację (łączność) w ramach całego systemu prawa. Zważyć zwłaszcza należy na występowanie obszarów, na których przenikają się regulacje cywilne i administracyjne (np. działalność gospodarcza, gospodarka nieruchomościami itp.)².

Wspólne dla obu gałęzi prawa (czy w ogóle dla systemu prawa) będą zało- żenia aksjologiczne, leżące u podstaw kreowania podmiotowości prawnej. celem tej konstrukcji prawniczej jest ukazanie prawnej pozycji jednostki. odwołując się do antropologicznych i naturalistycznych koncepcji prawa jako systemu norm tworzonych przez człowieka i ze względu na niego, przyjąć należy, iż podmiotem prawa jest zawsze człowiek³. Podmiotowość jako cecha bytu przysługuje każdemu człowiekowi, każdej istocie ludzkiej, bez względu na jej stan czy stopień rozwoju osobowości (w znaczeniu holistycznie ujmowanej jedności psychofi zycznej)⁴.

W orzecznictwie trybunału Konstytucyjnego prezentowana jest teza, iż kształt prawnych relacji między jednostkami jako podmiotami prywatnymi a podmiotami władzy publicznej wyznaczony jest przez wartość naczelną ak- sjologii prawa — godność człowieka⁵. odniesienie do tej podstawowej war- tości pojawia się w wielu podstawowych aktach prawa międzynarodowego, począwszy od deklaracji Praw człowieka nZ (1948 r.)⁶. odwołuje się do niej

na instytucje podmiotowości administracyjnoprawnej. „Acta Universitatis Wratislaviensis” 2003, nr 2724; B. Adamiak: O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądo- woadministracyjnym. „Państwo i Prawo” 2006, nr 11, s. 43 i nast.; M. Grążawski: Podmiotowość i osobowość prawna w prawie administracyjnym. W: Instytucje współczesnego prawa administracyj- nego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka. red. i. skrzydło-niżnik. Kraków 2001, s. 223 i nast.

2 Piszę o tym szerzej w artykule pt. Podmiotowość prawna w sferze prawa administracyjnego (w poszukiwaniu kryteriów jej ustalania). W: O czym mówią prawnicy mówiąc o podmiotowości prawnej. red. A. Bielska-Brodziak. Książka złożona do druku w Wydawnictwie Uniwersytetu Śląskiego w 2014 roku.

3 r. Majda: Komentarz do art. 8 Kodeksu cywilnego. W: Kodeks cywilny. Część ogólna. Ko- mentarz. red. P. Księżak, M. Pyziak-szafnicka. leX 2009.

4 ibidem.

5 orzeczenie tK z dnia 19 czerwca 1992 r., U 6/92, otK 1992, nr 1, poz. 13, s. 204.

6 We wstępie deklaracji stwierdzono, że uznanie przyrodzonej godności oraz równych i nie- zbywalnych praw wszystkich członków wspólnoty ludzkiej jest podstawą wolności, sprawiedliwości i pokoju na świecie. nadto, zgodnie z art. 1, wszyscy ludzie rodzą się wolni i równi w swej godności i w swych prawach. Zob. też: Międzynarodowy Pakt Praw Politycznych i osobistych nZ (1966 r.), Międzynarodowy Pakt Praw ekonomicznych, socjalnych i Kulturalnych nZ (1966 r.), Konwencję

(29)

Konstytucja rP⁷ w preambule, ponadto umieszczono ją jako pierwszą w katalo- gu wolności i praw człowieka i obywatela. Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela, jest nienaru- szalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych (art. 30 Konstytucji rP). Godność wymaga, aby każdej istocie ludzkiej zostało dane to, co jest zgodne z jej naturą człowieczą jako bytem ludzkim, odrębnym i wyższym od pozostałych istot żywych.

natomiast nie zawsze prawo administracyjne czyni podmiotem jednostkę.

częstokroć będą to różnego rodzaju formy współdziałania jednostek, o róż- nym stopniu zorganizowania, jak również występujące w różnych formach.

W tym celu, aby podmiotowość administracyjno-prawną człowieka należycie wyeksponować, w szczególności z tego względu, żeby uczynić ją przedmiotem należnej ochrony prawnej, konieczne staje się podjęcie dalszych poszukiwań pozwalających na identyfi kację tych innych niż człowiek (osoba fi zyczna) form.

W ślad za prawem cywilnym można przyjąć, iż podmiotowość administracyjno-prawną mogą posiadać osoby prawne oraz jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają zdolność prawną. na gruncie prawa administracyjnego znajdujemy także inne formy współdziałania osób fi zycznych, które prawo to wyodrębnia wiążąc z nimi określone prawa i obowiązki (np. spółki cywilne w zakresie pewnych zobowiązań podatkowych). Wśród nich pojawia się także rodzina.

2 Źródła oraz metoda ustalania podmiotowości administracyjno-prawnej

o tym kto jest podmiotem, kto zaś nim nie jest, decydują postanowienia prawa obowiązującego (prawa przedmiotowego), ono bowiem przyznaje podmioto- wość prawną⁸. Wobec tego odpowiedzi na pytanie kto posiada podmiotowość administracyjno-prawną należy poszukiwać w normach prawa administracyjnego, przy czym nie można wykluczyć także norm konstytucyjnych. jeśli rozważamy kwestię podmiotowości prawnej jednostki czy związków jednostek, to niewątpli- wie źródłem jej mogą być jedynie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w zasadzie ustawy. Przyjdzie zauważyć, iż normy materialnego prawa administracyjnego w bardzo różny sposób oddziałują na prawa i obowiązki jednostki, w trojaki co najmniej sposób: po pierwsze — bezpośrednio, ze względu na okreś- lone zdarzenia prawne; po drugie — pośrednio, kiedy nie wystarcza zaistnienie

o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (1950 r.), Kartę praw podstawowych Ue przyjętą w nicei w 2000 r.

7 Konstytucja rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 493 ze zm.).

8 j. nowacki, Z. tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Kraków 2000, s. 180.

(30)

określonego zdarzenia prawnego, ale konieczne jest wydanie przez właściwy organ decyzji administracyjnej; po trzecie — pośrednio, kiedy pewne skutki prawne ustawodawca wiąże z czynnościami faktycznymi (materialno-technicznymi). Ponadto, nie tyle na prawa czy obowiązki, ale na pozycję prawną jednostki mogą mieć wpływ także inne działania i zaniechania organów administrujących (np. budowa drogi lokalnej i zrealizowanie tym samym zadania publicznego spoczywającego na gminie). Wobec tego odkrywanie podmiotowości administracyjno-prawnej nie może zostać ograniczone jedynie do tych przypadków, w których mogą być kształ- towane stosunki administracyjnoprawne.

Z tych względów podstawowym kryterium służącym do ustalania kręgu pod- miotów wyposażonych w podmiotowość administracyjno-prawną, powinna stać

„sytuacja administracyjnoprawna”⁹ rozumiana jako sytuacja społeczna „określo- nego podmiotu, której elementy składowe zostały ukształtowane prawnie w spo- sób bezpośredni lub pośredni, ze względu na konkretne zdarzenie faktyczne”¹⁰. ta teoretyczna konstrukcja obejmuje również takie stany, w których dany podmiot nie jest bezpośrednim adresatem aktu normatywnego lub aktu administracyjnego i nie bierze jakiegokolwiek udziału w procesie prawnym, ale którego efekt dotyka jednocześnie jego samego, tworząc, modyfi kując lub znosząc jego sytuację prawną w całości lub w części¹¹. tym samym, jak należy sądzić, spojrzenie na prawo administracyjne przez pryzmat sytuacji administracyjnoprawnej pozwala na identyfi kację podmiotów, które pozostają poza polem widzenia z perspektywy stosunku administracyjnoprawnego.

3

Konstytucja jako źródło podmiotowości prawnej rodziny

Źródeł (pierwotnych?) podmiotowości prawnej rodziny można poszukiwać w Konstytucji rP. stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy zasadniczej: „Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych”.

skoro obowiązkiem Państwa jest uwzględnianie „dobra rodziny” to, zwa- żywszy na relacje zachodzące między konstytucją a prawem administracyjnym, dobro tego podmiotu powinno podlegać ochronie. oczywiście, rzeczą prawo- dawcy administracyjnego będzie szczegółowe określenie w jakim zakresie pewne uprawnienia zostaną przypisane temu podmiotowi. dwie ogólne dyrektywy wy-

9 o kryteriach ustalania podmiotowości administracyjno-prawnej pisze szerzej w artykule pt. Podmiotowość prawna w sferze prawa administracyjnego (w poszukiwaniu kryteriów jej ustala- nia). W: O czym mówią prawnicy…

10 j. Boć: Prawo administracyjne. Wrocław 2005, s. 378.

11 ibidem, s. 379.

(31)

nikające z tej normy konstytucyjnej będą go wiązały: po pierwsze — przedmiotem ochrony powinno być „dobro” rodziny; po wtóre — dobro rodziny powinno podlegać ochronie w sferze polityki społecznej i gospodarczej, przy czym kształ- towanie tej polityki odbywa się tak w procesie tworzenia, jak i stosowania prawa.

Zdanie drugie art. 71 ust. 1 wskazuje na wyróżnienie przez ustrojodawcę trzech szczególnych form rodzin: rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, rodzin wielodzietnych i rodzin niepełnych. Wszystkie one mają prawo do „szczególnej pomocy ze strony władz publicznych”. Brak wy- starczających podstaw, aby na tej zasadzie budować odrębną podmiotowość tych jednostek, natomiast zakres uprawnień wiązanych z poszczególnymi formami, zwłaszcza w sferze prawa zabezpieczenia społecznego, powinien gwarantować

„szczególną pomoc” (a więc zapewne większą niż w przypadku pozostałych rodzin) w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W prawie administracyjnym, inaczej niż jest w prawie cywilnym, podmiotowość prawna nie ma uniwersalnego charakteru i sfera praw i obowiązków przypisanych okreś- lonemu podmiotowi może być bardzo różna, stosowna do jego charakteru.

Konstytucja nie odpowiada na pytanie co należy rozumieć pod pojęciem rodziny. Ustalając jego treść w pierwszym rzędzie trzeba sięgnąć do słowników języka polskiego (chodzi o rozumienie najbliższe znaczeniu jakie przypisuje się rodzinie w potocznym tego słowa znaczeniu). najogólniej rzecz ujmując pojęcie

„rodzina” odnosi się do małżonków i ich dzieci, bądź do wszystkich związanych pokrewieństwem oraz powinowactwem¹². Pytanie czy tak należy rozmieć pojęcie rodziny i czy ustawy administracyjne powinny go przyjmować i co w sytuacji, kiedy budują własne defi nicje rodziny, odbiegające od ustalonej wyżej. jakie bę- dzie to miało znaczenie dla oceny konstytucyjności tych rozwiązań?¹³

4 Pojęcie „rodziny” w przepisach prawa

4.1 Na gruncie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego

W przepisach k.r.o.¹⁴ brak w tym względzie defi nicji legalnej. termin „rodzina”

najczęściej występuje tu w zwrotach: „dobro rodziny” (art. 10 § 1, 23, 39, 45 § 2)

12 tak np. Mały słownik języka polskiego. red. e. sobol. Warszawa 1995, s. 787.

13 W artykule, ze względu na jego przedmiot, nie podejmuję próby udzielenia odpowiedzi na to pytanie.

14 Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. — Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. dz.U.

z 2012 r., poz. 788 ze zm.).

(32)

oraz „potrzeby rodziny” (art. 27, 38 § 1, 29, 30, 45 § 1 oraz 103)¹⁵. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż rodzina powstaje w wyniku zawarcia związku małżeńskiego. Zgodnie z treścią art. 23 k.r.o.: „Małżonkowie mają rów- ne prawa i obowiązki w małżeństwie. są obowiązani […] do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli”. Podobną formułę zawiera treść art. 27 zdanie pierwsze k.r.o.: „oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli”. Wobec tego małżonkowie tworzą rodzinę, ale to nie wyczerpuje jej składu, bowiem są oni jed- nocześnie założycielami rodziny. Kto, poza nimi, wchodzi do rodziny tego k.r.o. nie wyjaśnia. Przyjmuje się, że obejmuje ona: wspólne małoletnie dzieci małżonków, wspólne dzieci pełnoletnie, które się nie usamodzielniły, dzieci wspólnie przez małżonków przysposobione oraz dzieci biologiczne jednego z małżonków, które zostały przysposobione przez drugiego małżonka¹⁶. rodzinę stanowi również rodzina niepełna, składająca się z jednego rodzica (matki lub ojca), który samotnie wychowuje jedno lub więcej dzieci. rodzina zaistnieje też w sytuacji, gdy dziecko wychowywane będzie, na przykład, przez swoją samotną babcię lub innego krewnego. rodzina utworzona przez małżeństwo osób mających dzieci z innymi osobami, obejmuje także te dzieci, o ile wychowują się one w tej rodzinie.

na gruncie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rodzina w świetle art. 23 i 27 k.r.o. to rodzina jednopokoleniowa, a więc rodzina w znaczeniu węższym.

natomiast wszędzie tam, gdzie ustawodawca chciał sięgnąć do rodziny w rozumieniu szerszym, odnosi się wprost do terminu „krewni”, nie zaś do pojęcia rodziny¹⁷. rodzina nie ma osobowości prawnej, nie jest podmiotem prawa cywilnego, ale jest podmiotem interesu chronionego prawem¹⁸.

4.2 W prawie podatkowym

niezwykle szerokie ujęcie „rodziny” znajdujemy w prawie podatkowym. We- dle ordynacji podatkowej¹⁹, za członków rodziny podatnika uważa się zstępnych,

15 M. Kosek: Pojęcie rodziny w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym i negatywne skutki jej re- defi nicji w wybranych aktach prawnych. W: W trosce o rodzinę. Księga Pamiątkowa Ku Czci Profesor Wandy Stojanowskiej. red. M. Kosek, j. słyk. Warszawa 2008, s. 231.

16 j. ignatowicz, M. nazar: Prawo rodzinne. Warszawa 2012, s. 23.

17 Por. j. Winiarz, j. Gajda: Prawo rodzinne. Warszawa 2001, s. 18.

18 t. sokołowski W: M. Andrzejewski, H. dolecki, j. Haberko, A. lutkiewicz-ruciń- ska, A. olejniczak, t. sokołowski, A. sylwestrzak, A. Zielonacki: Kodeks rodzinny i opie- kuńczy. Komentarz, wyd. II. Komentarz do art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. stan prawny:

2013.06.30.

19 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. — ordynacja podatkowa (tekst jedn. dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.).

(33)

wstępnych, rodzeństwo, małżonków zstępnych, osobę pozostającą w stosunku przysposobienia oraz pozostającą z podatnikiem w faktycznym pożyciu (art.

111 § 3). Będą to zatem zstępni (dzieci, wnuki, prawnuki), wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie), rodzeństwo (bracia, siostry), małżonkowie zstęp- nych (synowe, zięciowie), a także osoby pozostające w stosunku przysposobienia (dzieci adoptowane). jako członka rodziny, który ponosi odpowiedzialność na zasadach właściwych dla osób trzecich, przepisy ordynacji podatkowej traktu- ją także osoby pozostające z podatnikiem w faktycznym pożyciu (konkubent, konkubina). W tym przypadku pociągnięcie do odpowiedzialności konkubiny czy konkubenta jest często trudne, zważywszy na fakt, iż mamy do czynienia ze stanem faktycznym, a nie prawnym, którego istnienie organ podatkowy musi udowodnić.

5

Pojęcie „rodziny” w prawie pomocy społecznej

Generalnie rzecz ujmując w prawie pomocy społecznej nie ma jednego, wspólnego dla całego systemu, pojęcia rodziny. W istocie rzeczy większość z ustaw z tego zakresu zawiera własne defi nicje rodziny, czasami różniące się między sobą w sposób zasadniczy.

Zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej²⁰ rodzina to osoby spo- krewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. defi nicja kładzie nacisk nie na więzi wynikające z małżeństwa czy pokrewieństwa, ale na pozostawanie w związku faktycznym, wyrażającym się w szczególności we wspólnym zamieszkiwaniu i wspólnym gospodarowaniu. nsA w wyroku z dnia 17 marca 1998 r.²¹ stwierdził, że uznanie za rodzinę wymaga udowodnienia nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania. Przesłanki te muszą być bowiem spełnione łącznie, aby można było mówić o rodzinie w kontekście ustawy o pomocy społecznej.

„Faktyczny związek, o jakim mowa w przepisie art. 6 pkt 14 u.p.s., oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na za- pewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspól- nego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się na podziale zadań zwią-

20 Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), dalej zwana: u.p.s.

21 Wyrok nsA z dnia 17 marca 1998 r., i sA 1995/97, leX nr 45807.