Administracja pod rządami konstytucji niepisanej

Rozpatrując odpowiedzialność administracji z perspektywy historycznej, należy postrzegać chwalebną rewolucję w Anglii (Glorious Revolution) jako podstawową siłę sprawczą poddania administracji pod rząd konstytucji. Przypomnijmy, że w 1688 r. na tle rosnących kosztów utrzymania państwa, a zwłaszcza wydatków na wojsko, doszło w Anglii do konfliktu między królem a parlamentem, którego wynik umocnił silne i bezpośrednie związki pomiędzy konstytucją a administracją lokalną632. Stąd mowa w literaturze, że cały wiek XVIII był w Anglii „stuleciem konstytucji” i jednocześnie „stuleciem administracji”, które przyczyniło się do przekształcenia XVII-wiecznego

Commonwealth w XVIII-wieczny Empire633.

630 Jak słusznie zauważył Ernest André Gellner, podstawy wszelkiego porządku społecznego formuje nie kat, lecz profesor, zob. E. Gellner, Narody i nacjonalizm, przeł. T. Hołówka, wyd. 1, Warszawa 1991, s. 56.

631 D. Dąbek, op. cit., passim; red. J. P. Tarno, T. Bąkowski, Prawotwórstwo sądów administracyjnych, Warszawa 2015, passim.

632 Zob. P. Schiera, op. cit., s. 400.

633 J. Robertson, The legacy of Adam Smith: Government and economic development in the Wealth of

Nations, [w:] Victorian Liberalism. Nineteenth Century Political Thought and Practice, red. R. Bellamy,

Konstytucjonalizacja

Oddanie administracji pod rząd konstytucji oznaczało, że wszelkie jej działania, a w rezultacie struktura jej odpowiedzialności, były oceniane wedle zasad wywiedzionych z konstytucji. Dodajmy, że rozumienie konstytucji w Anglii różniło się w zasadniczym stopniu od rozwiązań przyjętych wówczas w Europie kontynentalnej, co zresztą również i dziś nie straciło na aktualności. Nie doszło tam bowiem do przyjęcia konstytucji w for-mie pisanej, podkreślając znaczenie konstytucyjnej tradycji634. W XVIII-wiecznej Anglii konstytucję wywodzono bowiem z common law oraz immemorial customs, które odzwier-ciedlały świętą tradycję. To, co w Europie kontynentalnej nazywano mianem prawa na-tury, norm moralnych czy pozaprawnych, na Wyspach miało ogromne znaczenie635.

Konsekwencją braku konstytucji pisanej było również negowanie konieczności wyodrębniania gałęzi prawa administracyjnego, zawierającego szczególny reżim odpo-wiedzialności administracji. Przeciwnie – prawo administracyjne Europy kontynentalnej uchodziło na Wyspach za synonim braku odpowiedzialności, usprawiedliwiającego despotyzm i samowolę władcy636. W literaturze przedmiotu wyrażane jest przekonanie, że taka swoiście pojmowana hegemonia myśli i tradycji konstytucyjnej, wyrażona naj-wymowniej w poglądach konstytucjonalisty Alberta Venn Diceya, zahamowała na lata rozwój nauki prawa administracyjnego jako samodzielnej dziedziny badawczej. Natomiast istnienie prawa administracyjnego objawiało się de facto już wówczas w klasycznej zasadzie nierówności stron wyrażonej w formule: the King can do no wrong, wyłącza-jącej odpowiedzialność króla i ministra637. Dowodem na istnienie prawa administracyj-nego na Wyspach są ówczesne badania zagranicznych administratywistów poświęcone analizie klasycznych instytucji prawa administracyjnego, do których można zaliczyć instytucję local government638.

634 Konstytucja jako jeden akt prawa pisanego nie znalazła jak dotąd uznania w Wielkiej Brytanii. Jak wskazuje Charles Edward Haynes, za konstytucję należy uważać: „Arrangements for ruling a state. These usually include laws, customs and conventions which define the composition and powers of the organs of government, their relation with each other and with private citizens”, zob. C. E. Haynes, The essentials of

the British Constitution, Oxford 1965, s. 1. W tej sprawie zob. również W. Wieciech, op. cit., s. 25.

635 L. Heuschling, Verwaltungsrecht und Verfassungsrecht, [w:] Handbuch Ius Publicum Europaeum.

Verwaltungsrecht in Europa: Grundlagen…, s. 527.

636 A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, London 1885. Szerzej na temat wpływu Alberta Venn Diceya zob.: M. Loughlin, Public Law and Political Theory, Oxford 1992, s. 138.

637 Sir William Blackstone określił w swym XVIII-wiecznym dziele Commentaries of the Laws of

En-gland (Oxford 1765‒1769) rzeczoną zasadę jako: “[T]he prerogative of the crown extends not to do any injury: it is created for the benefit of the people, and therefore cannot be exerted to their prejudice”, zob. J. Speake, The Oxford Dictionary of Proverbs, wyd. 6, Oxford 2015, s. 171.

638 Mam tu na myśli przykładowo dzieło Rudolfa von Gneista, który opisując zalety angielskiego mo-delu local government poszukiwał wzorców i dobrych praktyk dla pruskich reform samorządności lokalnej. W oczach Gneista nie mogło być nic lepszego niż rozwiązania angielskiej administracji lokalnej ugruntowa-ne w wyniku reform konstytucji w duchu liberalizmu i demokracji reprezentatywugruntowa-nej, a jednocześnie wyka-zujące wysoką skuteczność w procesie realizacji zadań publicznych. Zob. R. von Gneist, Das heutige

eng-lische Verfassungs- und Verwaltungsrecht, t. 1, Berlin 1857; t. 2, 1860; R von Gneist, Self-Government: Communalverfassung und Verwaltungsgeschichte in England, Berlin 1871.

190

Rozdział V

Dopiero praktycznie w połowie XX w. doszło w Wielkiej Brytanii do stopniowe-go uznania bytu prawa administracyjnestopniowe-go, każdorazowo ze wskazaniem na jestopniowe-go ścisłe związki z prawem konstytucyjnym. Dlatego pierwsze próby metodologicznej konceptu-alizacji prawa administracyjnego następowały w ramach prawa konstytucyjnego (prawo administracyjne jako integralna część prawa konstytucyjnego639), by następnie w ramach „usamodzielnienia” tej młodej gałęzi prawa rozpatrywać łączne występowanie obu działów obok siebie (prawo konstytucyjne „i” prawo administracyjne640). W związku z tym wyrażane jest przekonanie, że to tak naprawdę dopiero wiek XXI przyniósł osta-teczne ukształtowanie nauki prawa administracyjnego jako samodzielnej dyscypliny naukowej, a wraz z nim doszło do pełnego okrzepnięcia prawa administracyjnego jako autonomicznej gałęzi prawa641. W tych procesach istotną rolę odegrał postęp europeiza-cji oraz kontynentalizaeuropeiza-cji brytyjskiego prawa administracyjnego.

Odnosząc się do kluczowej kwestii konstytucjonalizacji odpowiedzialności admi-nistracji, wedle której wszystkie elementy relacyjne w strukturze odpowiedzialności powinny być oceniane pod kątem urzeczywistnienia wartości wywodzonych z konsty-tucji, to w odniesieniu do sytuacji panującej na Wyspach należy podnieść dwie kwestie. Po pierwsze, tradycja niepisanej konstytucji nigdy nie przewidywała formalnego istnie-nia zasady pierwszeństwa prawa konstytucyjnego przed ustawami stanowionymi przez parlament, co de facto oznacza brak podstawowej siły sprawczej procesów konstytucjo-nalizacji. Po drugie należy zważyć, że jednocześnie ta sama konstytucja niepisana, a konkretnie konstytucyjna zasada suwerenności parlamentu, dostarczała argumentów na rzecz traktowania ustawy parlamentarnej jako podstawowego kryterium dla oceny struktury odpowiedzialności administracji642. To wyjaśnia, dlaczego również współcze-snemu systemowi brytyjskiemu obce są szczególne obostrzenia w procedurze zmiany przepisów konstytucyjnych, chociażby na wzór rozwiązań przewidzianych w Konstytu-cji RP w art. 235. Takie obostrzenia godziłyby w zasadę dyskontynuaKonstytu-cji (The

Disconti-nuity Principle), wedle której obecnie rządzący parlament nie może stanowić przepisów

ograniczających swoich następców643.

Jednak brak formalnej zasady pierwszeństwa prawa konstytucyjnego stoi tylko pozornie w sprzeczności z zaprezentowanym na wstępie ujęciem konstytucjonalizacji odpowiedzialności administracji. Również i na Wyspach – podobnie jak na kontynencie

639 I. W. Jennings, The Law and the Constitution, wyd. 1, London 1933.

640 E. C. S. Wade, A. W. Bradley, Constitutional and administrative law, London 1985; O. H. Phillips, P. Jackson, Constitutional and administrative law, London 1987.

641 M. Loughlin, Staat, Verwaltung und Verwaltungsrecht…, s. 147.

642 Na temat zasady suwerenności parlamentu zob. w szczególności J. D. Goldsworthys, The

Sover-eignty of Parliament, Oxford 1999, s. 22‒235; P. Craig, Constitutional Foundations, the Rule of Law and Supremacy, “Public Law” 2003, s. 92.

Konstytucjonalizacja

– mowy być nie może o omnipotencji ustawy w zakresie oceny odpowiedzialności admi-nistracji, gdyż równie istotnym elementem co prawo stanowione są normy common law oraz immemorial customs. Oznacza to, że sędziowie common law w procesie stosowania prawa posiadają niezbędny zakres władzy dyskrecjonalnej, by samodzielnie ocenić, kie-dy parlament korzysta z suwerennej władzy w sposób niekonstytucyjny. Chodzi o sytuacje, gdy parlament postępuje wbrew prawnym normom bądź „podstawowym wytycznym politycznego zachowania”, postrzeganym przez sądy jako mające szczególne znaczenie w ramach niespisanej konstytucji644. Z upływem czasu to właśnie wynikająca z Common

Law constitutionalism zasada rule of law dała wysokim sędziom legitymację do

wyróż-niania basic rights (constitutional rights), które w odniesieniu do konkretnych przypadków mają pierwszeństwo przed ustawami stanowionymi przez parlament645.

Reasumując, należy stwierdzić, że ocena odpowiedzialności administracji prze-biega na Wyspach priorytetowo w oparciu o wolę politycznego mocodawcy (parlamentu) zapisaną w ustawach, która jednak jest w uzasadnionych przypadkach rewidowana przez sędziów w procesie stosowania prawa powszechnego. Sędziowie są bowiem władni do samodzielnego interpretowania woli suwerena, odwołując się do norm prawa powszech-nego czy do „podstawowych wytycznych polityczpowszech-nego zachowania”.