Typologia podmiotów

Za najbardziej rozpowszechnioną wśród typologii podmiotu odpowiedzialności uchodzi klasyfikacja z uwagi na charakter podmiotu: indywidualny – kolektywny – sys-temowy. Podmiot indywidualny odpowiedzialności wskazuje na jego związek z naturą człowieka66. W takim spojrzeniu widoczny jest silny wpływ myślenia filozoficznego i również podejście prawnicze jest nakierowane na badanie rozmaitych reżimów odpo-wiedzialności, jakim podlega działanie konkretnej jednostki (np. urzędnika czy osoby piastującej urząd organu). W tym sensie odpowiedzialność indywidualna stanowi pod-stawę i punkt wyjścia do wszelkich rozważań tematyzujących pozostałe rodzaje odpo-wiedzialności.

Jeśli chodzi o odpowiedzialność kolektywną, odnoszącą się do całej organizacji czy nawet całych zbiorowości (np. stowarzyszenie, naród, państwo), to w filozofii trwa zasadnicza dyskusja o możliwości istnienia zbiorowej świadomości czy moralności grupy67. To jednak nie przeszkadza w przyjęciu kategorii odpowiedzialności korpora-cyjnej i kolektywnej w kontekście działania grupowego w celu redukcji skomplikowa-nego układu działających podmiotów, gdzie nie chodzi o ustalenie wkładu cząstkowego

64 G. Banzhaf, Der Begriff der Verantwortung in der Gegenwart: 20.-21. Jahrhundert, [w:] Handbuch

Verantwortung…, s. 155 i n.

65 System wielopoziomowy to określenie powstałe pierwotnie na gruncie politologii, jednak bardzo szybko zostało przejęte na gruncie prawa publicznego dla ukazania centralnej cechy administracji unijnej, która nie jest sprawowana na jednym poziomie. Zob. F. W. Scharpf, Die Politikverflechtungs-Falle:

Integ-ration und deutscher Föderalismus im Vergleich, „Politische Vierteljahresschrift“ 1985, Bd. 26, s. 323 i n.

66 W 1964 r. Saint-Exupéry stwierdził, że „być człowiekiem to być odpowiedzialnym”, zob. A. de Saint-Exupéry, Ziemia, planeta ludzi, Warszawa 1964.

67 Przykładowo Peter French jest zdania, że korporacje to „pełnoprawne moralnie działające podmio-ty”, zaś amerykańskie społeczeństwo jest moralnie odpowiedzialne za okrucieństwa popełnione w My Lai podczas wojny w Wietnamie, zob. P. A. French, Morally blaming whole populations, [w:] Individual and

collective responsibility, red. P. A. French, Rochester 1998, s. 13‒31. Zdanie przeciwne zob. M. G. Velasqu-ez, Dlaczego spółki nie są za nic moralnie odpowiedzialne?, [w:] Etyka biznesu, red. L. V. Ryan CSV, J. Sójka, Poznań 1997, s. 127 i n.

Zagadnienia systematyzujące

pojedynczych osób lecz całej organizacji68. Z takim podejściem koresponduje tradycyjne ujęcie prawnicze z flagową instytucją osobowości prawnej oraz konstruktem organu, które powstały właśnie w celu przypisania odpowiedzialności całej organizacji, jak gdyby chodziło o pojedynczą osobę69.

Należy podkreślić, że prawo administracyjne jest w sposób szczególny nastawio-ne na porządkowanie kwestii związanych z przypisywaniem odpowiedzialności w od-niesieniu do publicznych osób prawnych. Temu służy cały arsenał pojęć zbliżonych – lecz nie tożsamych – z pojęciem odpowiedzialności, by wymienić chociażby kategorie praw-ne typu: „zadanie publiczpraw-ne”, „obowiązek”, „kompetencja”, „właściwość”, „jurysdykcja” czy „upoważnienie”, które przyporządkowują odpowiedzialność konkretnym podmiotom publicznym oraz ich organom w procesie stosowania prawa.

Jednak w nowszej literaturze przedmiotu, analizującej uwarunkowania nieprze-widywalnego otoczenia, naznaczonego rozwojem nowych technologii i postępem glo-balizacji, jest widoczne wzmożone zainteresowanie zagadnieniem odpowiedzialności systemu, które wynika ze złożonych interakcji, współpracy, koordynacji i sieciowości zachodzących między licznymi podmiotami uczestniczącymi w administrowaniu prze-strzenią publiczną. Podkreśla się, że to specyfika i charakter obiektu odpowiedzialności determinuje konieczność kooperacji licznych podmiotów odpowiedzialnych.

Zanim nastąpi charakterystyka elementów konstytutywnych podejścia systemo-wego warto się odnieść do wypracowanej w naukach o zarządzaniu koncepcji „społecz-nej odpowiedzialności biznesu”. Zasadza się ona na wyróżnieniu trzech poziomów od-powiedzialności: indywidualnej, przedsiębiorstwa oraz biznesu. W literaturze podkreśla się, że znaczenie bazowe ma niewątpliwie pierwszy z wymienionych poziomów odpo-wiedzialności i dopiero jego akceptacja pozwala na określanie odpoodpo-wiedzialności całego przedsiębiorstwa, które z kolei otwiera możliwość analizy trzeciego poziomu – odpo-wiedzialności całych środowisk biznesowych, przy czym współcześnie ta ostatnia per-spektywa nabiera kluczowego znaczenia70. Prima facie dadzą się zauważyć określone paralele do interesującego nas zagadnienia odpowiedzialności administracji. Można w tym zakresie wyróżnić odpowiedzialność pojedynczego urzędnika, następnie całej instytucji publicznej reprezentowanej przez organ, by dojść do poziomu rozważań nad administracją ujętą holistycznie. Jednak nie możemy zapominać o diametralnie odmien-nej roli, funkcjach i celach przypisywanych administracji publiczodmien-nej oraz biznesowi.

68 Jak zauważa Jolanta Drogowska, w złożonym procesie interakcji i współzależności działających podmiotów coraz trudniej jest ustalić odpowiedzialność konkretnego człowieka, zob. J. Drogowska,

Poczu-cie odpowiedzialności pracowników banku a ich staż pracy, Poznań–Opole 2011, passim.

69 Zob. np. Ł. Augustyniak, Podmiotowość organizacji międzynarodowych jako przesłanka

przypisa-nia im odpowiedzialności, „Państwo i Prawo” 2009, nr 4, s. 95‒107.

36

Rozdział I

O ile ta pierwsza, jako część integralna władzy publicznej w systemie demokracji par-lamentarnej, jest prymarnie nakierowana na urzeczywistnienie dobra wspólnego, o tyle biznes został powołany do realizacji interesów prywatnych. I choć pozytywny wpływ biznesu na funkcjonowanie społeczeństwa jest współcześnie tematem niesłychanie ak-tualnym71, to jednak dzieje się niejako „przy okazji” zaspokajania prywatnych celów przedsiębiorcy.

Nieco inny punkt widzenia na zagadnienie odpowiedzialności prezentuje podejście systemowe, konstruowane w nawiązaniu do teorii systemów72. W najnowszej literaturze z zakresu etyki filozoficznej wyrażane są twierdzenia, że zasadniczy przełom we współ-czesnym rozumieniu odpowiedzialności polega na przeniesieniu perspektywy badań z odpowiedzialności indywidualnej, związanej z naturą jednostki, w kierunku myślenia systemowego, które umożliwia badanie kompleksowych zjawisk zachodzących wewnątrz współczesnego społeczeństwa73. Jednak nie chodzi o klasyczne podejście systemowe, które nie różnicuje struktur czy tym bardziej pojedynczego człowieka, lecz o ujęcie dostrzegające ewolucję potrzeb i wymagań jednostki w kontekście wzrostu znaczenia praw podstawowych. W takim ujęciu podejście systemowe, rozpatrywane m.in. w ramach etyki socjalnej74, posiada mocne odniesienie deontologiczne i ukierunkowanie teleolo-giczne na realizację dobra wspólnego75. W związku z tym w literaturze podkreśla się, że przekształcenia w rozumieniu i postrzeganiu odpowiedzialności powinny odzwierciedlać rozwój i emancypację człowieka.

71 Najnowsze badania wskazują na rozwój w kierunku powstania tzw. ekonomii sensu (Meaningful

Economy), zob. M. Drewell, B. Larsson, The Rise of the Meaningful Economy: a megatrend where meaning

is a new currency, London 2017, passim.

72 N. Luhmann, Systemy społeczne. Zarys ogólnej teorii, Kraków 2007, passim; L. von Bertalanffy,

Ogólna teoria systemów. Podstawy, rozwój, zastosowania, przeł. E. Woydyłło-Woźniak, Warszawa 1984, passim.

73 Jak podkreśla Günter Wilhelms, perspektywa jednostki w podejściu systemowym stanowi niemałe wyzwanie, ponieważ odpowiedzialność jest w centrum zainteresowania etyki, będącej nauką o moralności nieodzownej dla gatunku ludzkiego. W rozwoju etyki widać wyraźnie przesunięcie punktu ciężkości z etyki indywidualnej, która się zajmowała moralnością i proponowała zestaw cech przydatnych człowiekowi, by się dostosować do życia w grupie w instytucjach w kierunku etyki socjalnej badającej odpowiedzialność w kontekście sposobu funkcjonowania złożonych struktur i systemów, aby jak najlepiej służyć rozwojowi indywiduum i wolności jednostki, zob. G. Wilhelms, Systemverantwortung, [w:] Handbuch

Verantwor-tung…, s. 511; w podobnym duchu wypowiada się L. Heidbrink, Definitionen und Voraussetzungen der Verantwortung, [w:] Handbuch Verantwortung…, s. 3‒25.

74 Etyka socjalna proponuje konceptualizację zasadzającą się na wyróżnieniu poziomu jednostki, in-stytucji i systemu społecznego (poziom mikro, mezo i makro), przy czym jednostki nie są całkowicie deter-minowane przez społeczności, ale same mogą wpływać na otaczającą je rzeczywistość. Poziom najbardziej abstrakcyjny – systemu społecznego – zawiera w sobie oba wcześniejsze elementy, ale szczególna uwaga zostaje skierowana na tzw. porządek ramowy, który determinuje zachowanie jednostki, zob. W. Korff,

So-zialethik, [w:] Lexikon der Bioethik, red. W. Korff, L. Beck, P. Mikat, wyd. 1, Gütersloh 1998, s. 380–382.

Zagadnienia systematyzujące

Termin „odpowiedzialność systemu” został ukuty z potrzeby uwzględnienia prze-łomowych zmian w funkcjonowaniu współczesnego społeczeństwa. Klasyczne ujęcie odpowiedzialności narzuca wyraźny podział ról w państwie i w społeczeństwie, gdzie obowiązuje trwały podział zadań i łatwo oceniać odpowiedzialność na podstawie takich prawnych kategorii jak obowiązek, kompetencja, wina, szkoda, odszkodowanie. Są one nakierowane na przypisanie odpowiedzialności konkretnym jednostkom, organom czy instytucjom. Jednak obserwacja rzeczywistości administrowania przestrzenią publiczną pokazuje, że istnieją określone cele społeczne typu sprawiedliwość, pokój, czyste powie-trze, za których realizację trudno przypisać odpowiedzialność konkretnym podmiotom za pomocą wyżej wymienionych instrumentów76. Wskazuje się, że w otoczeniu istnieje zbyt duża ilość czynników zawierających sprzeczności, przypadkowych, hamujących, wywołujących efekty uboczne etc.

Podejście systemowe odpowiedzialności uwzględnia zmiany otoczenia, wobec którego społeczeństwo nie może być dłużej postrzegane wyłącznie jako suma pojedyn-czych jednostek bez uwzględnienia idei społeczeństwa obywatelskiego czy znaczenia zorganizowanych grup interesu. Złożone otoczenie nakazuje, by obok gwarancji regu-lujących odpowiedzialność jednostki, organu czy konkretnej instytucji skierować również uwagę na konieczność stworzenia trwałych i ponadczasowych reguł odpowiedzialności wpływających na procesy w toku podejmowania współpracy i koordynacji między strukturami w społeczeństwie77.

Widzimy zatem, że ujęcie systemowe narzuca zmianę perspektywy badawczej. O ile w ujęciu tradycyjnym największą wagę posiada przypisanie odpowiedzialności za działania (skutki działań) podmiotu zobowiązanego, o tyle przy odpowiedzialności sys-temu chodzi o oddziaływanie apriorycznych reguł i zasad promujących odpowiedzialność na zachowania podmiotów, struktur i systemów. Przez taki zabieg odpowiedzialność traci charakter retrospekcyjny i zyskuje wyłącznie charakter prospektywny, ponieważ zawczasu wymaga rozważenia konsekwencji kompleksowych działań w przyszłości78. Konieczność reagowania na złożone i nieprzewidywalne otoczenie ma doprowadzić do swoistej samorefleksji systemu (reflexiv79) albo według własnych zasad racjonalności albo

76 G. Wilhelms, op. cit., s. 503 i 511.

77 Ibidem, s. 501.

78 Jak zauważa Günter Wilhelms, odpowiedzialność systemu odróżnia się od odpowiedzialności indy-widualnej, korporacyjnej i kooperatywnej, gdyż te ostatnie są nakierowane na przypisanie odpowiedzialno-ści za działania konkretnych podmiotów. Brak zainteresowania i dążenia do przyporządkowania odpowie-dzialności konkretnemu podmiotowi jest jednocześnie wadą i zaletą ujęcia systemowego, zaś podstawowa uwaga jest nakierowana na reakcje i samouczenie się systemu jako całości, zob. ibidem, s. 502.

79 Fenomen powodowania zmian systemu próbował wyjaśnić teoretyk indywidualizmu w socjologii Ulrich Beck, który twierdził, że to wyłącznie problemy i kryzysy mają siłę sprawczą, że systemy stają się elastyczne reflexiv, czyli uczą się na swoich błędach, by lepiej skalkulować możliwe skutki swoich działań. Niestety U. Beck nie umiał zdiagnozować przyszłości systemu refleksywnego, który może pójść w kierunku

38

Rozdział I

przez otwarcie systemu i upodobnianie, które umożliwia tworzenie wspólnych reguł odpowiedzialności dla wielu systemów80.

Odnosząc podejście systemowe do rozważań nad odpowiedzialnością admini-stracji publicznej, należy poczynić następujące uwagi. Prima facie wydawać by się mogło, że perspektywa systemu jest nader atrakcyjna do prowadzenia badań nad struk-turą odpowiedzialności administracji publicznej. Zwłaszcza przyjęcie podstawowego założenia, że badania nad odpowiedzialnością systemu mają o tyle sens, o ile są nakie-rowane na diagnozowanie konsekwencji, jakie niesie dla jednostki współczesne społe-czeństwo postrzegane jako system, dla jej wolności, możliwości rozwoju i zagrożeń zniewolenia. Takie założenie odpowiada w pełni materialnemu ujęciu idei państwa prawa, której urzeczywistnienie realizują podmioty administracji publicznej. Również zwrócenie szczególnej uwagi na konieczność kształtowania zachowań i procesów w przyszłości odzwierciedla podstawową funkcję prawa administracyjnego jako in-strumentu sterowania złożonymi procesami w przestrzeni publicznej81. Niezmiernie trafny jest ponadto postulat wypracowania trwałych i ponadczasowych reguł odpowie-dzialności systemu, które powstają jako efekt refleksyjności systemu, rozumianego jako proces uczenia się w sytuacjach kryzysowych. Jednakowoż w tym samym aspekcie ujawniają się głębokie dyferencjacje. Chodzi o to, że wedle podejścia systemowego system władzy publicznej, w skład której wchodzi administracja, należy traktować na równi ze wszystkimi innymi systemami społecznymi82, podczas gdy podstawowym założeniem niniejszej pracy jest przypisanie administracji szczególnej odpowiedzial-ności za misję realizacji dobra wspólnego. Z tej przyczyny w kolejnych rozdziałach rozpatruję „tylko” dwa podsystemy: „państwo” oraz „społeczeństwo”, właśnie z uwagi na szczególną misję administracji porządkowania przestrzeni publicznej, w której funkcjonuje społeczeństwo.

demokracji ekologicznej, ale równie dobrze dyktatury ekologicznej, zob. U. Beck, Die Erfindung des

Poli-tischen, wyd. 1, Frankfurt am Main 1993, s. 64.

80 G. Wilhelms, op. cit., s. 502.

81 E. Schmidt-Aßmann, Ogólne prawo administracyjne…, s. 21 i n.; J. Zimmermann, Aksjomaty

pra-wa administracyjnego, Warszapra-wa 2013, passim.

82 Niklas Luhmann przyjmuje, że społeczeństwo składa się z niejednakowych ale równorzędnych czę-ści (aus ungleichartigen, aber gleichrangigen Teilen) i zalicza do nich gospodarkę, politykę, prawo, armię, naukę, sztukę, religię, media, wychowanie, zdrowie, twierdząc, że każda z tych części posiada swoje własne medium komunikacji (w gospodarce to pieniądze, w polityce to władza, w nauce to prawda). Jednocześnie Luhmann wysunął tezę o niemożności sterowania systemem i wpływania na procesy w nich zachodzące konstatując, że apel o odpowiedzialność systemu jest niczym więcej niż bezsilnym „gestem zwątpienia” (Verzweiflungsgeste), zob. N. Luhmann, Die Gesellschaft der Gesellschaft, wyd. 1, Frankfurt a. Main 1997, s. 133. Krytycznie w tej sprawie wypowiada się Walter Reese-Schäfer zarzucając jednostronność uwzględ-nia wyłącznie specyfiki systemu pomijając perspektywę jednosteki instytucji, zob. W. Reese-Schäfer,

Zagadnienia systematyzujące