Partycypacja

W rozważaniach poświęconych odpowiedzialności administracji nie może zabrak-nąć współczesnych przekształceń procedury w kierunku umożliwienia współuczestnic-twa szerokiego kręgu podmiotów w procesie stosowania prawa administracyjnego. O ile bowiem w dotychczasowych rozważaniach mowa była o procedurze wysoce sformali-zowanej, wyrażonej przepisami postępowania administracyjnego lub ustaw szczególnych,

414 Z obszernej literatury na ten temat zob. w szczególności: M. Kamiński, Postępowania

administra-cyjne szczególne (odrębne) w sprawach z zakresu przygotowania i realizacji inwestycji infrastrukturalnych,

[w:] Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego: publiczne prawo rzeczowe, red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, s. 280 i n.; J. Zimmermann, O kryzysie prawa administracyjnego, „Ca-sus” 2013, nr 67, s. 7 i n.; W. Jakimowicz, Wybrane standardy prawa administracyjnego na tle rozwiązań

przyjętych w niektórych ustawach incydentalnych, [w:] Ustawy incydentalne w polskim porządku prawnym,

red. M. Granat, Warszawa 2013, s. 52 i n.; B. Błońska, Specustawy jako źródła szczególnych regulacji

ad-ministracyjnoprawnych – na przykładzie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przy-gotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, [w:] Źródła prawa administracyjnego...,

s. 117 i n.; Ł. Folak, op. cit., s. 370‒371.

415 Warto przypomnieć za Sławomirą Wronkowską, że do elementów racjonalnego tworzenia prawa należą: „(1) określenie celów, które zamierza się realizować w danej dziedzinie, (2) ustalenie katalogu moż-liwych prawnych i pozaprawnych środków realizacji założonych celów oraz wybór środka (środków) od-działywania, (3) precyzyjne określenie celów danej regulacji prawnej […] oraz ustalenie katalogu alterna-tywnych, a możliwych w danej sytuacji do zastosowania, sposobów unormowania, przez które da się zrealizować złożone cele danej regulacji prawnej, (4) sformułowanie globalnej oceny całokształtu skutków i kosztów każdego z rozważanych sposobów unormowania oraz podjęcie decyzji optymalnej” – zob. S. Wronkowska, Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982, s. 150 – podaję za M. Krawczyk,

Nadużycie aksjologiczne w prawie administracyjnym – wprowadzenie do problemu, [w:] Aksjologia pra-wa..., s. 135.

134

Rozdział III

o tyle tu zostaną wzięte pod uwagę wszelkie modyfikacje procedury decyzyjnej w ad-ministracji, również i te, które nie zostały sformalizowane w aktach prawa rangi ustawy (np. procedura przeprowadzania budżetu obywatelskiego)416.

O ile bowiem klasyczna funkcja prawa procesowego polega na odpolitycznianiu czy dystansowaniu administracji od polityki, o tyle instrumenty partycypacyjne – prze-ciwnie – mają w założeniu pogłębiać demokratyzację podejmowania decyzji w admini-stracji publicznej, aczkolwiek w oderwaniu od tradycyjnego czynnika politycznego. Współuczestnictwo nie realizuje znamion klasycznej legitymacji demokratycznej, po-nieważ nie jest przejawem woli suwerennego narodu czy woli wspólnoty mieszkańców wyrażonej w akcie demokratycznych wyborów lub referendum417. Chodzi tu natomiast o dopuszczenie elementów demokracji deliberatywnej urzeczywistnianej przez współ-uczestnictwo kręgu zainteresowanych jednostek, grup i zrzeszeń w procedurze admini-stracyjnej418.

W tym znaczeniu jako wzorcowe należy uznać zmiany legislacyjne dokonane sto-sunkowo niedawno w Niemczech i polegające na umieszczeniu w kanonie ogólnych zasad postępowania administracyjnego419 zasady wczesnej partycypacji społecznej w procesie decyzyjnym administracji publicznej (frühe Öffentlichkeitsbeteiligung, § 25 ust. 3

Verwal-tungsverfahrensgesetz)420. Tradycyjnie bowiem to głównie przepisy prawa materialnego,

416 Mianem „partycypacji” zostały określone wszelkie instrumenty partycypacji społecznej przewidzia-ne w prawie administracyjnym, które nie są nakierowaprzewidzia-ne na podejmowanie decyzji zamiast organów admi-nistracji (jak ma to miejsce w przypadku referendum lokalnego w sprawie sposobu rozstrzygnięcia określo-nej sprawy z zakresu administracji publiczokreślo-nej), lecz są obligatoryjnym lub fakultatywnym elementem procesu podejmowania decyzji w administracji. Co istotne, podmioty partycypujące nie muszą się legitymo-wać posiadaniem interesu prawnego w rozumieniu np. art. 101 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gmin-nym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). W literaturze zaproponowano wiele możliwych definicji, np. że „partycypacja społeczna polega na komunikowaniu się mieszkańców z organami administracji pu-blicznej oraz ich obustronnej współpracy”, zob. M. Andrzejewska, M. Baranowski, K. Fiedziukiewicz, A. Kowalska, J. M. Matuszkiewicz, M. Rusztecka, E. Roo-Zielińska, J. Solon, O partycypacji społecznej

w planowaniu przestrzennym. Zastosowania geowizualizacji w celu wzmocnienia udziału społecznego w planowaniu przestrzennym, Warszawa 2007, s. 7.

417 I. Niżnik-Dobosz, Partycypacja jako pojęcie…, s. 25.

418 Demokracja deliberatywna nie polega na dokonywaniu wyborów, lecz pozwala jednostkom wyarty-kułować ich racje i określić preferencje oraz ustalać konsens czy rozwiązać konflikt. Deliberacja powinna być wolna od zniekształceń i nacisków wywieranych przez polityków czy interesy ekonomiczne, zob. A. Gutmann, T. Dennis, Why Deliberative Democracy?, Princeton 2002; B. Abramowicz, Koncepcja

demo-kracji deliberatywnej jako odpowiedź na postulaty usprawnienia demodemo-kracji przedstawicielskiej, „Ruch

Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2001, nr 4, s. 211 i n.

419 W Niemczech – inaczej niż w Polsce – zasady ogólne postępowania administracyjnego są zaliczane do ogólnego prawa administracyjnego (Allgemeines Verwaltungsrecht) obok prawa ustrojowego, publiczno-prawnych form działania administracji, rzeczy publicznych, postępowania egzekucyjnego w administracji czy odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, zob. D. Ehlers, Verwaltung und Verwaltungsrecht, [w:]

Das Allgemeine Verwaltungsrecht, red. D. Ehlers, H. Pünder, wyd. 15, Berlin‒Boston 2016, s. 139.

420 Nowela została wprowadzona ustawą w sprawie polepszenia uczestnictwa społeczeństwa i ujed-nolicenia (Gesetz zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung, BGBl. 2013, 1388). Nowelizacja z 2013 r. wprowadza instytucję wczesnego uczestnictwa opinii publicznej (frühe

Demokratyzacja

przykładowo prawa ochrony środowiska, zawierają regulacje odnośnie do wczesnego in-formowania i uczestnictwa społeczeństwa. Umieszczenie odpowiednich przepisów w ka-nonie zasad ogólnych postępowania administracyjnego umożliwia stworzenie powszechnych standardów uczestnictwa opinii publicznej w odniesieniu do wszelkich możliwych działań administracji publicznej421.

W tym kontekście należy podkreślić quasi-deliberatywny charakter udziału bez-pośrednio zainteresowanych wynikiem rozstrzygnięcia administracji, ponieważ większość rozwiązań prawnych idzie bardziej w kierunku wysłuchania „mas” (np. instytucja zgła-szania uwag) niż autentycznej deliberacji. Chodzi o to, że jednostki, występując przed administracją, nie mają możliwości zbiorowego reprezentowania interesów dotkniętych422. W tym sensie nie tyle chodzi o czynnik pogłębiania demokratyzacji administracji, ile podnoszenia efektywności (skuteczności) administrowania, ponieważ brak możliwości wypowiedzenia się uwzględnienia interesów pojedynczych zainteresowanych doprowa-dziłby w efekcie końcowym do skierowania sprawy na drogę sądową, co bez wątpienia podnosi całkowity koszt administrowania423.

Rozpatrując partycypację społeczną w kontekście odpowiedzialności administra-cji, wydawać by się mogło prima facie, że ma ona niewiele wspólnego z interesującą nas tu konstrukcją odpowiedzialności administracji przed polityką. Chodzi bowiem o to, że współuczestnictwo umożliwia bezpośredni dialog administracji ze społeczeństwem niejako ponad głowami polityków, który może być rozumiany jako alternatywa wobec rozstrzygnięć podejmowanych w ramach umocowanych organów424. Odstępstwo od

Öffentlichkeitsbeteiligung, § 25 ust. 3 Verwaltungsverfahrensgesetz der Bundesrepublik Deutschland vom 01.01.1977 (BGBl. I S. 1253), do którego zorganizowania ma być nakłaniany przez urząd zainteresowany podmiot (inwestor). Chodzi o etap jeszcze przed złożeniem formalnego wniosku do organu, czyli przed rozpoczęciem postępowania administracyjnego. Podstawową przesłanką wprowadzenia noweli jest prze-konanie, że dotychczasowy instrument konsultacji dopiero na etapie starania się o pozwolenie oznacza w praktyce, że zainteresowany podmiot opracował już konkretny plan i jego gotowość do zmian czy po-szukiwania odpowiednich alternatyw, nie mówiąc o całkowitej rezygnacji (Nullvariante), jest dużo mniej-sza niż jeszcze na etapie sporządzania planu inwestycji. Zob. L. Diener, Umweltgerechtigkeit in

Genehmi-gungsverfahren von Windenergieanlagen an Land, [w:] Jahrbuch Windenergierecht 2014, red. E. Brandt,

Berlin 2015, s. 23.

421W doktrynie niemieckiej wyrażane jest przekonanie, że § 25 ust. 3 VerwVerfG stanowi przełom w kierunku wzmocnienia mechanizmów przejrzystości, akceptacji społeczeństwa i optymalizacji procesów planowania. Istnieje bowiem powszechnie przyjęta praktyka, że w ślad za ustawodawcą federalnym podob-ne nowelizacje zostaną wprowadzopodob-ne w ustawach o postępowaniu administracyjnym poszczególnych kra-jów związkowych (Konkordanzgesetzgebung). Zob. B. Stüer, Planungsvereinheitlichungsgesetz, „Deut-sches Verwaltungsblatt” 2013, Nr. 11, s. 700 i n.

422 W tym znaczeniu nie można uznać za zbiorową skargę regulacji z art. 24 ustawy z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 798 ze zm.), który reguluje skargę na praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów.

423 Ch. Möllers, Verwaltungsrecht und Politik…, s. 1182.

424 Egzemplifikacją dążeń w kierunku nawiązania bezpośredniego dialogu pomiędzy administracją a grupami (alternatywnych) środowisk lokalnych jest powszechne stosowanie instytucji budżetu obywa-telskiego (partycypacyjnego). Ramy prawne dla tej formy aktywizacji społecznej tworzy ogólna norma

136

Rozdział III

klasycznych rozwiązań jest motywowane koniecznością realizacji postulatów dobrej administracji425, urzeczywistnieniem idei współadministrowania (good governance)426, która w konsekwencji ma doprowadzić do upodmiotowienia obywateli w procesie ad-ministrowania, wzmocnienia struktur społeczeństwa obywatelskiego oraz podniesienia zaufania obywateli do władz publicznych. Nie bez znaczenia są również argumenty konieczności zwiększenia skuteczności wykonywania polityk publicznych oraz podnie-sienia jakości rozstrzygnięcia administracji dzięki pozyskiwaniu wiedzy „ekspertów lokalnych” (np. społeczności lokalnej) oraz wiedzy fachowców (np. przedstawicieli or-ganizacji pozarządowych)427.

Wobec tak ważkich argumentów przemawiających za partycypacją należy oczeki-wać pozytywnych impulsów w kierunku wzmocnienia odpowiedzialności administracji, która wychodzi naprzeciw żądaniom i oczekiwaniom społecznym. Z drugiej jednak strony należy mieć na uwadze, że odpowiedzialność administracji powinna być tak skon-struowana, aby móc jednoznacznie zidentyfikować podmioty odpowiedzialne za określo-ne rozstrzygnięcia władzy. Partycypacja powinna być zatem oceniana przez pryzmat ustrojowego modelu sprawowania władzy, jakim jest demokracja przedstawicielska428. Natomiast dopuszczenie szerokich możliwości partycypacji łączy się ze swoistym ogra-niczeniem odpowiedzialności organów pochodzących z wyborów za swoje działania, szczególnie w przypadkach, gdy nie wszyscy są zadowoleni z rozstrzygnięć władzy. Ma to miejsce w przypadkach, gdy nie zostaną w sposób dostateczny wyznaczone granice partycypacji społeczeństwa. Wówczas istnieje niebezpieczeństwo rozmycia czy zniekształ-cenia odpowiedzialności administracji.

kompetencyjna zawarta w ustawie o samorządzie gminnym dotycząca konsultacji społecznych (art. 5a). Co znamienne, nierzadko zbiór zasad, które regulują sposób i tryb prowadzenia działań, mających na celu włączenie mieszkańców w proces współdecydowania o wydatkach finansowanych gminy, określa nie or-gan stanowiący lecz wykonawczy w stosownym zarządzeniu. Zob. np. Regulamin przeprowadzania bu-dżetu partycypacyjnego w m.st. Warszawie na rok 2019, załącznik do zarządzenia Nr 1660/2017 Prezy-denta Miasta Stołecznego Warszawy z 18.10.2017 r. Na ten temat zob. K. Bandarzewski, Opinia prawna

dotycząca prawnych uwarunkowań udziału społeczności lokalnych w procesie konstruowania i wykony-wania budżetu gminy, s. 3 (http://www.maszglos.pl/wp-content/uploads/2013/09/Ekspertyza-dotyczaca -budzetow-obywatelskich-dr-K.Bandarzewski-.pdf) [dostęp 25.11.2018]; K. Czarnecki, Udział

mieszkań-ców w ustalaniu wydatków budżetu gminy w ramach tzw. budżetu partycypacyjnego (na przykładzie To-runia w latach 2013-2024), „Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu” 2014, nr 1(2), s. 125 i n.

425 Zob. art. 44 KPP Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 202 z 07.06.2016, s.2). Zob. Z. Kmieciak,

Postę-powanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Kraków 2009, s. 58–94.

426 Na temat koncepcji good governance zob. R. Grzeszczak, Good governance – koncepcja dobrych

rządów w unijnym systemie wielopoziomowego rządzenia, [w:] Dobre prawo. Sprawne rządzenie, red.

B. Jaworska-Dębska, Łódź 2015, s. 663; I. Niżnik-Dobosz (red.), Zastosowanie idei public governance

w prawie administracyjnym, Warszawa 2014, passim.

427A. Haładyj, Granice partycypacji w podejmowaniu decyzji publicznych – przyczynek do dyskusji,

„Samorząd Terytorialny” 2017, nr 3, s. 19.

Demokratyzacja

Tego typu zagrożenia można wyraźnie dostrzec, gdy procedury partycypacji są dominowane lub zawłaszczane przez dobrze zorganizowane jednostki lub grupy intere-sów429. Wówczas na dalszy plan schodzą racje i argumenty niezorganizowanej większo-ści, nie mówiąc o braku reprezentacji interesów przyszłych pokoleń430. W doktrynie wyrażane są obawy o powstawanie zjawisk przerzucania odpowiedzialności za decyzje publiczne na konsultowane w toku procedowania społeczeństwo oraz sprzyjania lub wręcz ustępowania grupom partycypującym najgłośniej431. Jednocześnie możliwy jest wariant odwrotny – jeżeli po przeprowadzeniu obligatoryjnej procedury partycypacyjnej organ administracyjny podejmuje rozstrzygnięcie, nie zważając na wypowiedziane krytyczne głosy społeczeństwa. Wówczas sam fakt zadośćuczynienia wymogom for-malnym traktuje jako legitymizację swoich rozstrzygnięć mających dalekosiężne kon-sekwencje materialnoprawne432.

Reasumując, należy zauważyć, że umożliwienie współuczestnictwa szerokiemu kręgowi zainteresowanych podmiotów w toku administrowania powinno w założeniu doprowadzić do zwiększenia nieformalnej kontroli politycznej w administracji. Chodzi tu zatem o powstanie odrębnego i dodatkowego wymiaru upolitycznienia odpowiedzial-ności administracji konstruowanej nie tyle wobec reprezentantów woli narodu wyłonio-nych w wyborach powszechwyłonio-nych, ile w związku z koniecznością pogłębienia demokra-tyzacji procesów administrowania. Należy zadbać o to, by ten dodatkowy wymiar upolitycznienia nie przeistoczył się w konkurencyjny konstrukt, który w istotny sposób

429 Zob. I. Niżnik-Dobosz, Partycypacja jako pojęcie…, s. 25;E. Schmidt-Aßmann, Ogólne prawo

administracyjne…, s. 22. W tej kwestii wypowiedział się również niemiecki Trybunał Konstytucyjny (Bun-desverfassungsgericht), który stwierdził, że gremia społeczne powstające wedle specyfiki interesów wąskiej grupy nie posiadają demokratycznej legitymacji, a w pewnych okolicznościach mogą nawet szkodzić demo-kracji, zob. BVerfGE 83, 37vom 6.06.1990 Ausländerwahlrecht I, 2 BvF 2, 6/89.

430J. Dziobek-Romański, A. Barczewska-Dziobek, Interes publiczny i prywatny w prawie ochrony

śro-dowiska (zagadnienia wybrane), „Prawo i Środowisko” 2012, nr 1, s. 66 i n.; P. Dobosz, Sprawiedliwość międzypokoleniowa w prawie administracyjnym, [w:] Sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym, red. M. Stahl, M. Kasiński, K. Wlaźlak, Warszawa 2015, s. 88 i n.

431B. Abramowicz, op. cit., s. 217; A. Haładyj, op. cit., s. 22.

432 Jako przykład niech posłużą regulacje proceduralne, które wprawdzie obligują administrację do dialogu ze społeczeństwem, jednak organ nie jest w żaden sposób zobowiązany do uwzględnienia wnio-sków czy uwag formułowanych w trakcie partycypacji. W prawie polskim ilustrację stanowią mechanizmy partycypacyjne przewidziane w art. 17 i art. 18 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) w postaci instytucji wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dyskusji publicznej nad projektem planu, opinii wygłoszonych w trakcie dyskusji, jak również uwag do projektu planu. Krytycznie w tej sprawie zob. K. Barańska, W

kie-runku partycypacji – kilka uwag na temat kierunków reformy prawa planowania i zagospodarowania prze-strzennego w perspektywie rozwoju lokalnego, [w:] Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowa-nia przestrzennego, red. I. Zachariasz, Warszawa 2012, s. 63. Jak słusznie zauważa Mirosław Karpiuk,

„przyjęty model udziału społeczeństwa w planistycznym procesie kształtowania przestrzeni wydaje się niewłaściwy, gdyż tak naprawdę nie uwzględnia opinii społecznej”, zob. M. Karpiuk, Udział czynnika spo-łecznego w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego „Samorząd

138

Rozdział III

zmienia i zniekształca zakres odpowiedzialności administracji wobec polityki. Priory-tetowe znaczenie ma postrzeganie partycypacji wyłącznie w kontekście uzupełnienia demokratycznej legitymacji administracji wynikającej z regulacji ustrojowych, a nie jej zastąpienia.