Decentralizacja

Zjawisko decentralizacji administracji publicznej występuje we wszystkich pań-stwach współczesnej Europy377. Rozpatrując odpowiedzialność administracji w struktu-rach zdecentralizowanych, należy w pierwszym rzędzie wskazać na paradoksalne zjawi-sko jednoczesnego poluzowania i wzmocnienia związków między administracją a polityką ze względu na fenomen podwójnej legitymacji polityczno-prawnej samorządu terytorialnego378. Poluzowanie rzeczonych związków zachodzi przez tworzenie na mocy konstytucji i ustaw samodzielnych podmiotów administracji publicznej, względem których następuje rezygnacja z nadzoru fachowego w imię konieczności budowania demokracji od dołu do góry379. Polityka (utożsamiana z parlamentem i rządem) rozluźnia związki z administracją samorządu terytorialnego, rezygnując z opcji ścisłego kontrolowania, czyli z możliwości wydawania wiążących poleceń. Wpływ polityki ogranicza się tu do działalności legislacyjnej parlamentu powołującej struktury samorządu terytorialnego i określającej zasady, na jakich mają one funkcjonować oraz do sprawowania nadzoru prawnego. Ma tu zastosowanie legitymacja demokratyczna pierwszego typu, która jest realizowana przez suwerena (naród) w wyborach powszechnych, a następnie przez par-lament wydający ustawy. W tym znaczeniu podkreśla się, że samorząd terytorialny nie

377 Współczesny rozwój struktur decentralnych należy postrzegać w szerszym kontekście europeizacji administracji publicznej. Rozpowszechnienie idei samorządności i działania jednostek terytorialnych na własną odpowiedzialność jest wynikiem wzajemnego uczenia się i przejmowania najlepszych rozwiązań legislacyjnych w Europie. W ujęciu historycznym na uwagę zasługują zwłaszcza system angielski i szwedz-ki o bogatych tradycjach samorządności. Współcześnie jednak również państwa o silnych tradycjach centra-listycznych otworzyły się na pluralizm odpowiedzialności jednostek terytorialnych. Przykładowo Hiszpania po upadku dyktatury Franco opowiedziała się za autonomicznością regionów. Również we Francji zauwa-żamy przekształcenia w kierunku decentralizacji, zapoczątkowane reformami w 1982 r. Poza argumentem wzajemnego uczenia się niezmiernie istotne są rozwiązania prawa europejskiego dla rozpowszechniania idei samorządowej. Rolę pionierską odegrała Europejska Karta Samorządu Lokalnego Rady Europy. W od-niesieniu do Unii wzrost znaczenia regionów przejawia się już chociażby w sposobie przyznawania fundu-szy regionalnych i utworzenia Komitetu Regionów. Szerzej na ten temat zob. J.-B. Auby, op. cit., s. 588.

378 Należy wskazać, że nauka prawa administracyjnego mocno eksponuje niniejsze zjawisko, nazywa-jąc je mianem podwójnej legitymizacji, czyli podwójnego uzasadnienia bytu prawnego samorządu teryto-rialnego. Zob. I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień

ustro-jowego prawa administracyjnego, Kraków 2007, s. 361 i n.

379 Przykładowo Konstytucja Wolnego Kraju Bawaria wprost stanowi, że samorząd terytorialny służy budowie demokracji od dołu do góry (zob. art. 11 ust. 4 Verfassung des Freistaates Bayern vom 26.10.1946 r., in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.12.1998, art. 11 ust. 4 (GVBl. s. 991, BayRS 100-1-I).

Demokratyzacja

może być bytem przeciwstawianym państwu, ponieważ działa wyłącznie w granicach i na podstawie prawa380. Odpowiedzialność administracji samorządowej przed polityką (parlamentem) podlega jurydyzacji w sensie sprowadzenia kryteriów odpowiedzialności do badania zgodności z prawem działania samorządnych podmiotów administracyjnych381.

Poluzowanie związków pomiędzy administracją a polityką, utożsamianą z parla-mentem i rządem centralnym, odzwierciedla najpełniej formuła samodzielności samo-rządu terytorialnego, która łączy się ściśle z tytułową kategorią odpowiedzialności ad-ministracji382. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i „na własną odpowiedzialność” (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Takie rozumienie odpowiedzialności wynika z przyznania im atrybutu podmiotowości publicznoprawnej. Konstrukcja ta nie odnosi się do „kompetencji” podmiotu w rozumie-niu władczej i jednostronnej ingerencji w sytuację prawną podmiotu stojącego na zewnątrz poza strukturami administracji publicznej383. Jak słusznie podkreśla doktryna, organ administracyjny posiadający kompetencję do wydania decyzji administracyjnej nigdy nie jest autonomiczny, ponieważ subsumpcja faktów uznanych za udowodnione do kon-kretnej normy prawnej ma charakter kondycjonalny i organ musi wydać decyzję zgodną z treścią normy prawnej. Również instytucja uznania administracyjnego nie przewiduje swobody organu, lecz jedynie opcję wyboru jednego z możliwych skutków prawem przewidzianych.

Działanie „na własną odpowiedzialność” to działanie samodzielne, przy czym nastę-puje tu silne akcentowanie odrębnej podmiotowości jednostek administracyjnych384. Jednak działanie na własną odpowiedzialność przez samodzielny podmiot publicznoprawny nie

380 Jerzy Panejko powołuje się w tym zakresie na trafną wypowiedź francuskiego administratywisty Leona Duguit, wedle którego „konstrukcji samoograniczenia się państwa wobec jednostek samorządowych nie tylko brak […] logicznego uzasadnienia, ale wydaje się ona także zbędna […] Nie w samoograniczeniu się państwa należy szukać źródła praw publicznych, wykonywanych przez jednostkę samorządową, lecz w owej woli państwa, czyli w nakazie ustawy”, zob. J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu

europejskie-go, Wilno 1934, s. 69. Również Bogdan Dolnicki podkreśla państwową proweniencję samorządu terytorial-nego. „«Upodmiotowienie» społeczności lokalnej rozumiane jest tu zatem nie socjologicznie czy politycz-nie, lecz przede wszystkim prawpolitycz-nie, przy czym «upodmiotowienie» to dokonywane jest przez państwo w celu realizacji jego zadań”, zob. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 19.

381 W prawie polskim zob. w szczególności nadzór prawny ad personam sprawowany przez parlament względem organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w postaci rozwiązania tychże orga-nów. Szerzej na ten temat zob. J. Korczak, P. Lisowski, A. Ostapski, Ustrój samorządu terytorialnego.

Ma-teriały dydaktyczne, Wrocław 2017, s. 312.

382 Jak słusznie zauważa Barbara Jaworska-Dębska, „dla odpowiedzialności administracji istotne zna-czenie miało również reaktywowanie samorządu terytorialnego w Polsce w 1990 r. Jego szczególna pozycja i odrębność ustrojowa sprawiają, że pojawia się potrzeba jego uwzględnienia w ramach rozważań nad od-powiedzialnością administracji publicznej”, zob. B. Jaworska-Dębska, Z problematyki odpowiedzialności

administracji samorządowej, [w:] Odpowiedzialność administracji..., s. 244.

383 M. Matczak, Kompetencja, [w:] System Prawa Administracyjnego, t.1: Instytucje prawa..., s. 413.

384 M. Kasiński, Odpowiedzialność demokratyczna w samorządzie terytorialnym, [w:]

124

Rozdział III

może być utożsamiane z atrybutem osobowości cywilnoprawnej385. Mimo podobieństw w nazewnictwie osobowość prawa cywilnego i podmiotowość prawa publicznego nie mają ze sobą wiele wspólnego. O ile bowiem podmiot prywatny realizuje swobodę dzia-łania wedle formuły dozwolone jest wszystko to, co nie jest prawem zabronione, i przez to niejako manifestuje odpowiedzialność wobec własnej wolnej woli (emanacja wolno-ści)386, o tyle podmiot administracji zdecentralizowanej, działając w granicach i na podstawie prawa, jest odpowiedzialny przed określoną wspólnotą (np. społeczności lo-kalnych lub regionalnych) za realizację interesu publicznego o charakterze lokalnym lub regionalnym387.

To natomiast jest przejawem legitymacji demokratycznej drugiego typu, która jest realizowana w akcie wyboru uprawnionych członków wspólnoty samorządowej posia-dających czynne prawo wyborcze do organów stanowiących i kontrolnych jednostek samorządu terytorialnego, jak również – w przypadku Polski – organu wykonawczego w gminie. Podmiotem tej drugiej legitymacji nie jest zatem nadrzędna kategoria suwe-rena (narodu), lecz zamieszkała na danym terenie grupa ludzi, którą jednoczy wspólno-ta interesów lokalnych lub regionalnych, niekiedy nawet odmiennych od interesu pań-stwowego. Oznacza to poluzowanie związków między administracją a polityką centralną z jednoczesnym wzmocnieniem związków z lokalnym adresatem odpowie-dzialności, ponieważ administracja zdecentralizowana ponosi odpowiedzialność wobec wspólnoty samorządowej.

Działanie na własną odpowiedzialność łączy się ściśle z ustanowieniem zasady domniemania zadań publicznych na rzecz administracji zdecentralizowanej388. Należy mieć świadomość, że w każdym państwie istnieją odmienne sposoby interpretacji

385 Jak zauważa Joanna Jagoda, „w nauce prawa cywilnego podmiotowość prawna oznacza posiadanie statusu podmiotu wszelkich praw i obowiązków cywilnoprawnych, z wyjątkiem tych, które zostały wyraź-nie wyłączone. Podmioty prawa cywilnego posiadają zatem pełną podmiotowość prawną, która oznacza się pojęciem osobowości prawnej”. Zob. J. Jagoda, Prawne przesłanki samodzielności samorządu

terytorialne-go, [w:] Administracja publiczna pod rządami prawa..., s. 142.

386 Jak zauważa Janusz Łętowski: „Administracja bowiem cokolwiek czyni, musi to czynić w interesie publicznym, natomiast przedsiębiorca prywatny działa z uwagi na własny zysk i on jest głównym motorem jego poczynań” J. Łętowski, Prawo administracyjne dla każdego, Warszawa 1995, s. 16.

387 Jan Jeżewski słusznie dostrzega związane z tym szanse i zagrożenia. „Oznacza to [działanie w imie-niu własnym i na własną odpowiedzialność – R.K.-W.], że w sferze spraw publicznych w różnych przedzia-łach terytorialnych zostają wyłączone centralne organy państwa; otwarte szeroko możliwości wykorzysta-nia lokalnej inicjatywy i społecznej energii idą w parze z nie mniejszą skalą ryzyka”. Zob. J. Jeżewski,

Z problemów swobody politycznej samorządu terytorialnego, [w:] Współczesne europejskie problemy pra-wa administracyjnego i administracji publicznej. W 35. rocznicę utworzenia Instytutu Nauk Administracyj-nych Uniwersytetu Wrocławskiego, red. A. Błaś, K. Nowacki, Wrocław 2005, s. 157.

388 W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego w Polsce Jerzy Korczak wskazuje, że „prze-pis art. 163 Konstytucji wprowadza generalne domniemanie zadań w zakresie zadań publicznych na rzecz samorządu terytorialnego bez przesądzania, na które jego jednostki i na jakiej zasadzie oraz w jakim zakre-sie. Można wręcz powiedzieć, że ta generalność jest jego zaletą, bez względu bowiem na obecny i przyszły kształt ustrojowy samorządu terytorialnego jego jednostki będą beneficjentami tej zasady”, zob. J. Korczak,

Demokratyzacja

rzeczonej zasady, co stanowi odzwierciedlenie tradycji i kultury współistnienia czynni-ków politycznych oraz prawnych. Przykładowo, o ile w Niemczech przyznanie domnie-mania zadań na rzecz gminy jest rozumiane jako „prawo do spontaniczności” (das Recht

auf Spontanität) lub – jeszcze dosadniej – jako „prawo wynajdywania zadań i funkcji”

(das Aufgaben- und Funktionenerfindungsrecht)389, o tyle w doktrynie polskiej dominu-je podejście pozytywistyczne, wedle którego gmina realizudominu-je zadania wyłącznie takie, które zostały skonkretyzowane w prawie powszechnie obowiązującym390. Wedle prze-ważających opinii upoważnienie do działania nie może zatem wynikać wyłącznie z do-mniemania właściwości „we wszystkich sprawach lokalnej społeczności” (art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)391.

Widzimy zatem, że działanie na własną odpowiedzialność nie odnosi się w jed-nakowym stopniu do wszystkich zadań publicznych. Należy pamiętać, że jednostki sa-morządu terytorialnego realizują zadania własne oraz zadania powierzone, czyli wyłącz-nie w odwyłącz-niesieniu do zadań pierwszego typu może być mowa o samodzielności. Ponadto, nie może być mowy o swobodzie działania odnośnie do realizacji zadań wyni-kających z tzw. norm kondycjonalnych, ponieważ normy te dokładnie determinują spo-sób ich realizacji w związku z konstruowaniem uprawnień lub obowiązków dla podmio-tów administrowanych392. A zatem działanie na własną odpowiedzialność dotyczy w największym stopniu zadań wynikających z norm zadaniowych (finalnych, planowa-nia), które w przeważającej większości są zapisane w materialnym prawie administra-cyjnym, co jest przedmiotem kolejnych rozważań.