Centralizacja

W tradycyjnym ujęciu to przede wszystkim ustrój centralizacji najpełniej gwaran-tuje odpowiedzialność struktur administracyjnych wobec politycznego mocodawcy332

i w związku z tym jest on postrzegany jako typ podstawowy333. Umiejscowienie organów posiadających najsilniejszą demokratyczną legitymację na szczycie hierarchii admini-stracyjnej i wyposażenie ich w kompetencje wydawania poleceń organom niższego

331 Zob. podrozdział 2.3. „Mechanizmy koordynujące” w rozdz. IV w niniejszej pracy.

332 Piotr Lisowski, analizując zjawisko centralizacji, zwraca szczególną uwagę na zaawansowany sto-pień zwierzchnictwa pisząc: „Centralizacja stanowi typ układu relacji strukturalnych najbardziej podobny do układu wewnętrznego. W istocie, układ scentralizowany stanowi najbliższe ewolucyjnie stadium mody-fikacji układu dla kierownictwa wewnętrznego. […] Centralizacja bazuje zatem na hierarchicznym podpo-rządkowaniu, preferując zestaw form i sposobów oddziaływania sprzyjających wypracowaniu równie za-awansowanego zwierzchnictwa, zarówno w płaszczyźnie merytorycznej, jak i personalnej”. Zob. P. Lisowski, Relacje strukturalne w polskim samorządzie terytorialnym, Wrocław 2013, s. 163.

333 Wskazuje na to już chociażby brzmienie art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, która jako władzę wykonaw-czą wskazuje na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz hierarchicznie zbudowaną Radę Ministrów.

112

Rozdział III

rzędu oznacza, że część polityczna jest w pierwszym rzędzie odpowiedzialna za wyzna-czanie celów i ogólnych kierunków działań. W centralizacji odpowiedzialność admini-stracji wobec polityki jest zapewniona za pomocą mechanizmów odpowiedzialności parlamentarnej rządu334 oraz hierarchicznej budowy struktur rządowych, która umożliwia wydawanie wiążących wytycznych organom niższego rzędu. Jednocześnie hierarchia spełnia ważne funkcje gwarantujące neutralność, bezstronność czy fachowość działania administracji335.

Odnosząc się do ważnego zagadnienia odpowiedzialności politycznej rządu336, należy wskazać, że rząd tworzy samoistną władzę polityczną w tym znaczeniu, że po-nosi „samodzielną odpowiedzialność za sprawy państwowe”337. Tę zależność trafnie ujął niemiecki Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1959 r., w którym wskazał, że rząd sprawuje samodzielną władzę decyzyjną, co wynika z nakazu demokratycznej konsty-tucji w państwie prawa338.

Układ hierarchiczny struktury administracyjnej, wyrażony najpełniej w webe-rowskim modelu idealnej biurokracji339, nie został zaprojektowany i zadedykowany

334 Chodzi tu o kumulację kompetencji kontrolnych i sankcyjnych parlamentu wobec egzekutywy. Na-leżą tu przede wszystkim odwołanie Rady Ministrów lub poszczególnych ministrów za pomocą wotum nieufności (art. 158 i 159 Konstytucji RP), inne środki przewidziane w konstytucji oraz ustawach (np. po-woływanie komisji śledczych art. 111 Konstytucji RP). W znaczeniu wąskim kontrola oznacza obowiązki premiera i członków rządu w zakresie sprawozdawczości i udzielania odpowiedzi na interpelacje i zapyta-nia poselskie (art. 115 Konstytucji RP). Jest to wprawdzie odpowiedzialność typu proceduralnego, gdyż brakuje mechanizmów zmuszających rząd do postępowania według wskazówek parlamentu. Marian Grzy-bowski wskazuje na szczególne powiązanie polityczne rządu z parlamentem, pisząc: „Rada Ministrów funk-cjonuje w zależności od Sejmu RP w tym sensie, iż winna ona posiadać zaufanie aktualnej większości sej-mowej”. Ponadto obowiązujące prawo „nie wyklucza łączenia mandatu poselskiego (lub senatorskiego), a więc uczestnictwa w sprawowaniu władzy ustawodawczej, z udziałem w składzie Rady Ministrów”. Zob. M. Grzybowski, Rada Ministrów i administracja rządowa, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 2:

Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski,

A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 127‒128.

335 H.-H. Trute, Funktionen der Organisation und ihre Abbildung im Recht, [w:]

Verwaltungsorganisati-onsrecht als Steuerungsressource, red. E. Schmidt-Aßmann, W. Hoffmann-Riem, Baden-Baden 1997, s. 249.

336 Odpowiedzialność parlamentarna (polityczna) rządu obejmuje zarówno odpowiedzialność indywi-dualną poszczególnych ministrów, jak i solidarną całego rządu. Jest ona centralną instytucją systemu demo-kracji parlamentarnej i opiera się na rozbudowanym mechanizmie kompetencji kontrolno-sankcjonującym parlamentu względem rządu. Na gruncie prawa polskiego zob. art. 155‒160 Konstytucji RP. Szerzej na ten temat zob. M. Cherka, M. Wierzbowski, Centralne organy administracji państwowej, [w:] System Prawa

Administracyjnego, t. 6: Podmioty administrujące, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Warszawa

2011, s. 249 i n.

337 Jak słusznie zauważa Michał Kulesza, władza wykonawcza „to nie tylko «aparat administracyjny» i «or-gany», lecz przede wszystkim […] władza polityczna (rząd), ponosząca samodzielną odpowiedzialność za spra-wy państwowe” – M. Kulesza, [w:] H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 98.

338 W sentencji wyroku Bundesverfassungsgericht czytamy: „die selbständige politische Entschei-dungsgewalt der Regierung und ihre Sachverantwortung gegenüber Volk und Parlament […] sind zwingen-de Gebote zwingen-der zwingen-demokratischen rechtsstaatlichen Verfassung“. Zob. BVerfGE 9, 268 (281) vom 27.04.1959 Bremer Personalvertretung, 2 BvF 2/58.

Demokratyzacja

specjalnie z myślą o zagwarantowaniu odpowiedzialności administracji w warunkach demokracji. Przeciwnie, podstawowe przymioty układu hierarchicznego jak fachowość, kompetencja, specjalizacja, podział pracy, przestrzeganie zasad i reguł czy zasada pi-semności i dokumentowania, doskonale się sprawdzają również w systemach totalitarnych. Jednak wspomniane cechy hierarchii bez wątpienia umożliwiają i gruntują demokrację340. W tym sensie hierarchia i zasada legalności tworzą filary państwa demokratycznego. Niezależnie bowiem, jakie ugrupowanie wygra demokratyczne wybory i niezależnie od treści postulowanych polityk publicznych, hierarchia biurokratyczna umożliwi sprawo-wanie demokratycznej władzy.

Hierarchiczna budowa administracji jest podstawowym punktem odniesienia dla konstruowania odpowiedzialności władzy wykonawczej przed parlamentem wedle idei „nieprzerwanego łańcucha legitymacji demokratycznej”341, która bierze swój początek z woli narodu, potem jest wyrażana w parlamencie, a następnie realizowana przez ad-ministrację po najniższy jej szczebel w strukturze. Hierarchiczna budowa urzędów stanowi model podstawowy w tym sensie, że odstępstwa od niego wymagają specjalnej legitymacji ustawowej. Należy jednak podkreślić, że współczesne rozumienie odpowie-dzialności administracji w układzie nadrzędności i podporządkowania przechodzi waż-ną ewolucję. Analiza obowiązującego prawa wykazuje bowiem znaczący rozwój w kie-runku wzbogacania hierarchii o elementy współpracy i koordynacji342, co oddaje złożony charakter zadań administracji. Ponadto oznacza, że nakazy pochodzące z góry kreują odpowiedzialność nie tyle mechanistycznego wypełniania poleceń, ile zasadzają się na potrzebie komunikacji, koordynacji i aktywnym poszukiwaniu sposobów realizo-wania służby publicznej.

340 Jest to podstawowa teza badawcza powszechnie cytowanej monografii Horsta Dreiera na temat ad-ministracji zbudowanej hierarchicznie w państwie demokratycznym, zob. H. Dreier, Hierarchische

Verwal-tung…, s. 32.

341 Termin „nieprzerwany łańcuch legitymacji” (ununterbrochene Legitimationskette) został zapropo-nowany przez niemiecki Bundesverfassungsgericht. Odnosi się on do modelu legitymizacji administracji publicznej (Legitimationsmodi der Verwaltung) o charakterze organizacyjno-personalnym (die

organisato-risch-personelle Legitimation), który wskazuje na związki i zależności władzy w systemie

demokratycz-nym, rozpoczynając od narodu, przez wybranych w wyborach przedstawicieli-polityków w parlamencie i w rządzie, aż do organów administracyjnych piastujących urząd na najniższym szczeblu w hierarchicznej budowie struktur. Zob. wyrok BVerfGE 77, 1 (40) vom 1.10.1987 Neue Heimat, 2 BvR 1178; BVerfGE 83, 60 (72 f.) vom 26.06.1990 Ausländerwahlrecht II, 2 BvF 3/89.

342 Przemysław Niemczuk zauważa na gruncie przepisów ustawy z 4.09.1997 r. o działach administra-cji rządowej (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 762 ze zm.): „Termin «koordynacja» pojawia się tu nader często – niemalże przy kompetencjach wszystkich organów właściwych w sprawach poszczególnych dzia-łów administracji rządowej. Jest to o tyle interesujące, że akt ten odnosi się do administracji o charakterze scentralizowanym, gdzie instrumentem oddziaływania są formy odzwierciedlające hierarchiczne podpo-rządkowanie. Wyposażenie tych organów w koordynację przy realizacji powierzonych im zadań stanowi swoistą ewolucję tej administracji i niejako złagodzenie jej zhierarchizowanej organizacji”. Zob. P. Niem-czuk, Aksjologia koordynacji w administracji publicznej, [w:] Aksjologia prawa..., s. 765.

114

Rozdział III

Z podległością w ramach hierarchicznej struktury organów administracji central-nej koresponduje podległość służbowa urzędników. Na poziomie każdego organu two-rzona jest bowiem specjalna jednostka organizacyjna pomocna w realizacji zadań dane-go organu w postaci urzędu administracji publicznej343. W prawie urzędniczym, które wykazuje silne powiązania z przepisami prawa ustrojowego, znajdujemy liczne elemen-ty budujące i umacniające odpowiedzialność administracji w układzie hierarchicznym. Istnieje przykładowo podział uznający potrzebę występowania różnorodnej kategorii urzędników, zwłaszcza zaś podział na urzędników politycznych (sprawujących funkcję tylko na czas sprawowania mandatu przez polityczny organ) oraz urzędników apolitycz-nych, zatrudnionych na czas nieokreślony, wchodzących np. w skład korpusu służby cywilnej344. W ujęciu komparatystycznym należy zauważyć, że to idea państwa prawa miała duży wpływ na dopuszczenie w ramach jednego urzędu występowania dwóch rodzajów odpowiedzialności urzędniczej, która miała stanowić gwarancję funkcjonowa-nia apolitycznej kadry niezależnej od kadencyjnych urzędników politycznych. Ujęcie porównawcze wskazuje również na występowanie różnorodnych rozwiązań. Na przykład w Szwajcarii w ramach tzw. Millizsystem wykształciła się praktyka przyjmowania do sztabów administracyjnych honorowo przedstawicieli obywateli345. Jest to odbiciem demokratycznego rozumienia administracji, odzwierciedlającej strukturę i wartości obowiązujące w danym społeczeństwie346.

Współcześnie praktycznie we wszystkich państwach Europy obserwujemy współ-występowanie obok siebie jednocześnie dwóch konkurujących modeli kariery urzędniczej oraz licznych wariantów pośrednich347. Odpowiedzialności administracji wobec polityki w strukturze hierarchicznej najbardziej odpowiada zatrudnienie urzędnika w ramach tzw.

343 Zgodnie z definicją zaproponowaną przez Jana Bocia urząd w podanym tu znaczeniu to „zorganizo-wany zespół osób przydatnych organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji (np. ministerstwo, rektorat, urząd wojewódzki, stacja sanitarno-epidemiologiczna)”, zob. A. Błaś, J. Boć, J. Je-żewski, op. cit., s. 167.

344 Odzwierciedleniem tej idei jest uregulowanie w Konstytucji RP organizacji służby cywilnej. Art. 153 ust. 1 stanowi, że „w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neu-tralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej”.

345 Zob. S. Brändli-Traffelet, Verwaltung des Sonderfalles. Plädoyer für eine

Verwaltungskulturge-schichte der Schweiz, „Revue Suisse d’histoire” 2004, n° 54, s. 79–89.

346 Na znaczenie teorii biurokracji reprezentatywnej Donalda Kingsleya wskazuje Jerzy Supernat, zob. m.in. J. Supernat, Zdolność administracyjna europejskiego systemu administracji, [w:] Inteligentna i

zrów-noważona gospodarka sprzyjająca włączeniu społecznemu – wyzwania dla systemów prawnych Unii Euro-pejskiej i państw członkowskich, red. S. Dudzik, B. Iwańska, N. Półtorak, Warszawa 2017, s. 139.

347 Na ten temat w ujęciu komparatystycznym zob. H. Szewczyk, Modele służby publicznej i ich

przy-datność dla polskiego porządku prawnego, [w:] Służba publiczna. Stan obecny, wyzwania i oczekiwania,

red. M. Stec, S. Płażek, Warszawa 2013, s. 269 i n. Należy w tym miejscu zauważyć, że nawet w systemie administracji brytyjskiej, w której nie obowiązuje szczególny status urzędników, uchwalono w 2010 r. usta-wę Constitutional Reform and Governance Act, w którym m.in. potwierdzono zasadę otwartego i konkuren-cyjnego naboru urzędników oraz podstawowe zasady, na których się opiera się Civil Service: bezpartyjność, integralność, uczciwość oraz obiektywizm. Zob. P. Craig, op. cit., s. 323.

Demokratyzacja

modelu kariery348. Wyróżnia go przyznanie urzędnikom szczególnych uprawnień oraz gwarancji trwałości zatrudnienia, ekskluzywnym naborem do służby publicznej oraz wy-nagradzaniem i awansowaniem zależnie od pozycji w hierarchii organizacyjnej349. We współczesnej literaturze podkreśla się, że aktualność modelu kariery podtrzymuje przede wszystkim obowiązek lojalności urzędnika i bezwarunkowe oddanie na rzecz realizacji interesu publicznego. Tak rozumiana misja urzędnika połączona z gwarancją zatrudnienia spełnia w tym kontekście ważną funkcję gwarancji istnienia substratu państwowości i utrwalania pamięci instytucjonalnej i systemowej administracji350. W związku z tym krytycznie należy ocenić brak elementarnego poczucia bezpieczeństwa prawnego, stabil-ności i trwałości przepisów prawa urzędniczego w Polsce. Towarzyszy im brak konsekwent-nego rozstrzygnięcia przez ustawodawcę przynależności pragmatyk regulujących sytuację prawną pracowników urzędów administracji publicznej do odpowiedniej gałęzi prawa351.

Należy z całą mocą podkreślić, że model kariery spełni ważną funkcję utrwalającą odpowiedzialność administracji przed polityką tylko wówczas, gdy będzie mu towarzyszyć konsekwentna i transparentna polityka kadrowa. Chodzi zwłaszcza o przypadki współwy-stępowania obok siebie kilku modeli kariery urzędniczej, gdy istnieje konieczność przyję-cia i respektowania racjonalnych i przejrzystych kryteriów przyznawania odrębnego sta-tusu urzędniczego wąskiej grupie osób352. Natomiast niekonsekwentna polityka kadrowa

348 Taką opinię potwierdza Wojciech Drobny, łącząc kontekst zawodowego (trwałego) sprawowania funkcji urzędnika ze skutecznością mechanizmów odpowiedzialności dyscyplinarnej pojedynczego urzęd-nika. Autor zauważa: „Aksjomat zawodowości służby cywilnej będzie faktycznie realizowany wyłącznie wtedy, gdy osoba wstępująca w szeregi korpusu świadomie zaakceptuje założenie wyboru odrębnej, specy-ficznej ścieżki zawodowej. […] Przecież tylko dla osoby, która z przekonaniem chce funkcjonować w służ-bie cywilnej, znaczenie ma ryzyko poniesienia odpowiedzialności dyscyplinarnej. Tylko taka osoba będzie poddawała się rygorom właściwym służbie publicznej i będzie dbała o pielęgnowanie jej wizerunku zgod-nego z konstytucyjnymi założeniami”, zob. W. Drobny, Nadrzędne i aksjologiczne atrybuty polskiej służby

cywilnej, [w:] Aksjologia prawa..., s. 837.

349 Zwłaszcza we Francji oraz w Niemczech uwagę zwraca szczególna prawna pozycja urzędnika (fonctionnaire, Beamter), który stanowi centralny element w systemie administracji publicznej uzasadniają-cy szczególne obowiązki i prawa urzędnika. Zob. dla Francji Code de la fonction publique, składająca się z czterech ustaw odpowiednio Loi n°83-634 du 13.07.1983, portant droits et obligations des fonctionnaires. Loi dite loi Le Pors, Version consolidée au 2.12.2018; Loi n°84-16 du 11.01.1984 portant dispositions statut-aires relatives à la fonction publique de l’État; Loi n°84-53 du 26.01.1984 portant dispositions statutstatut-aires relatives à la fonction publique territoriale (1), Version consolidée au 2.12.2018; Loi n°86-33 du 9.01.1986 portant dispositions statutaires relatives à la function publique hospitalière, Version consolidée au 2.12.2018 – podaję za: P. Gonod, op. cit., s. 185. W Niemczech na uwagę zwraca niezmiennie silna pozycja urzędnika pomimo przeprowadzania licznych reform strukturalnych, zob. H. Lecheler, Die Auswirkungen der

Födera-lismusreform auf die Statusrechte der Beamten, „Zeitschrift für Beamtenrecht“ 2007, s. 18 i n.

350 P. M. Huber, Grundzüge des Verwaltungsrechts…, s. 45.

351 J. Korczak, Human Resources in Public Administration – Current Challenges and Expectations (the

Polish-Lower Silesian Perspective), „Wroclaw Rewiev of Law, Administration and Economics” 2017,

Vol. 7, No. 1, s. 50‒61; W. Drobny, op. cit., s. 831.

352 Przykładowo prawodawca unijny czyni starania na rzecz liberalizacji dostępu do zatrudnienia w sektorze publicznym. Obserwowalna jest wyraźna tendencja, by interpretować pojęcie i dostęp do zatrud-nienia w administracji publicznej w sposób restrykcyjny, czyli głównie w przypadku realizacji funkcji

116

Rozdział III

będzie powodować nie tylko demotywację i odejście wartościowych pracowników sekto-ra publicznego, ale spowoduje spadek zaufania i zaszkodzi wizerunkowi administsekto-racji odpowiedzialnej za urzeczywistnianie interesu publicznego353. W takich sytuacjach uspra-wiedliwione stają się postulaty reformatorskie na rzecz całkowitej likwidacji stanu urzęd-niczego, jak uczyniła to przykładowo Szwajcaria354.