Rozdział V . Konstytucjonalizacja
3. Dystans administracji od konstytucji
Chociaż trudno sobie wyobrazić bardziej przeciwstawne modele administracji niż angielski i francuski, to należy skonstatować jedno zasadnicze podobieństwo, a miano-wicie, że w obu państwach to silna, aktywna administracja przejęła na siebie odpowie-dzialność za budowę i umacnianie nowego społecznego ładu porewolucyjnego. Jednak o ile na Wyspach rzeczony proces przebiegał pod rządami wszechobecnej tradycji kon-stytucyjnej, o tyle we Francji przeciwnie – żądania rewolucji mogła spełnić wyłącznie silna i autonomiczna administracja niezależna od parlamentu i wpływów konstytucji.
O ile jeszcze Napoleon potrafił ukierunkować odpowiedzialność administracji na realizację swoich zamierzeń politycznych, o tyle w późniejszych okresach, niezależnie
644 Nie oznacza to, że normy prawa powszechnego posiadają moc derogującą prawo stanowione w par-lamencie. Jak podkreśla Christopher D. Jenkins, współcześnie sędziowie dysponują „nieodzowną, dyskre-cjonalną władzą stwierdzania, kiedy parlament korzysta ze swej suwerennej władzy w «niekonstytucyjny sposób»; to znaczy, kiedy parlament stanowi prawo wbrew normom prawnym bądź podstawowym wytycz-nym (baselines) politycznego zachowania postrzegawytycz-nym przez sądy jako mające szczególne znaczenie w ra-mach niespisanej brytyjskiej konstytucji” – zob. C. D. Jenkins, Common Law Declarations of
Unconstitu-tionality, „International Journal of Constitutional Law” 2009, Vol. 7, No. 2, s. 186 – podaję za: W. Wieciech, op. cit., s. 29.
645 John Laws określa je mianem „a higher order of law to which even Parliament is subject”, zob. J. Laws, Law and Democracy, “Public Law” 1995, s. 84 – podaję za: L. Heuschling, op. cit., s. 529.
192
Rozdział V
od wprowadzania kolejnych konstytucji, administracja przekształciła się w samoistną siłę kreującą rzeczywistość społeczną i polityczną, którą określano mianem societe
administrative, w nawiązaniu do koncepcji monarchie administrative z poprzedniej
epoki646. Stąd znamienne zdanie Henry Berthélémy’ego wypowiedziane w 1906 r.: „ad-ministracja posiada siłę sprawczą, że rząd maszeruje, a parlament śpiewa”647.
W literaturze przedmiotu fenomen niezależności administracji francuskiej od konstytucji był tłumaczony silną pozycją nowej gałęzi prawa uzasadniającej specjalny reżim odpowiedzialności administracji. To przecież we Francji doszło najwcześniej do ukształtowania się prawa administracyjnego jako autonomicznej gałęzi prawa. Jak za-uważył Alexis de Tocqueville, prawo administracyjne bynajmniej nie stanowiło produk-tu rewolucji francuskiej, ponieważ ta ostatnia zmieniła wprawdzie konstyproduk-tucję (ustrój polityczny państwa), wprowadzając demokrację republikańską, jednak prawo admini-stracyjne pozostało w istocie niezmienione. Nawet jeszcze bardziej podkreślano koniecz-ność centralizacji i uniformizacji administracji648. Jednak to nie stary reżim i nie rewo-lucja stanowiły o sile oddziaływania prawa administracyjnego. Samodzielność oraz dojrzałość tej odrębnej gałęzi prawa była odbiciem pozycji ustrojowej Conseil d’État (Francuskiej Rady Stanu) utworzonej w 1799 r.
O sile Conseil d’État decydowały zarówno szerokie kompetencje o charakterze wykonawczym (funkcje doradcze dla rządu), jak i o charakterze legislacyjnym oraz orzeczniczym. O ile w odniesieniu do prawa prywatnego elementem integrującym było przeprowadzenie kodyfikacji (Code civil zwany również Code Napoléon)649, to dla prawa administracyjnego spoiwem i motorem rozwoju było nie ustawodawstwo, lecz działalność orzecznicza najwyższego sądu administracyjnego Conseil d’État650. Do zasadniczej funkcji Conseil d’État zaliczano działalność orzeczniczą w sprawach administracyjnych651, a zwłaszcza wydawanie tzw. powszechnych zasad prawa niewyrażonych w prawie po-zytywnym (principes généraux applicables même en l’absence de texte). W sytuacji braku stosownej regulacji prawnej Conseil d’État podejmował rolę normotwórczą, zali-czając określoną zasadę do kręgu principes généraux, czerpiących swe obowiązywanie
646 P. Schiera, op. cit., s. 409.
647 Podaję za: ibidem, s. 419.
648 A. de Tocqueville, L’Ancien régime et la Révolution, Paris 1856.
649 Za początki działalności legislacyjnej nowożytnego państwa uznaje się wydanie przez Napoleona
Code Civil w 1804 r., zob. K. Sójka-Zielińska, Kodeks Napoleona. Historia i współczesność, Warszawa
2008, passim.
650 H. Izdebski, Francuska Rada…, s. 137‒142.
651 W 1872 r. Conseil d’État uzyskał ustawowe kompetencje do rozpatrywania skarg obywateli na nad-używanie władzy przez administrację (recours pour excès de pouvoir), chociaż de facto już wcześniej nale-żało to do praktyki orzeczniczej CE. Zob. Z. Nowotarski, Instytucja „recours pour excès de pouvoir”
w francuskim prawie administracyjnym, Kraków 1947, s. 22 i n.; H. Izdebski, Historia administracji…, s. 80
Konstytucjonalizacja
z uznania przez sędziego652. Jak już wyżej wspomniano, istniały bogate tradycje dzia-łalności opiniodawczo-doradczej Conseil d’État dla rządu653.
Odnosząc szerokie kompetencje Conseil d’État do rozważań nad strukturą odpo-wiedzialności administracji, należy stwierdzić daleko idącą niezależność administracji zarówno od sądownictwa powszechnego, jak i od parlamentu. Jednak również silne hi-storycznie ukształtowane związki Conseil d’État z rządem654 nie oznaczały bynajmniej relacji podległości czy podporządkowania między tymi dwoma kategoriami. Specyfiką rozwiązań francuskich była bowiem politycznie ugruntowana emancypacja administra-cji od politycznej części władzy wykonawczej. Już chociażby specjalne nazewnictwo na określenie obu kategorii – pouvoir executif oraz pouvoir administratif jest wyrazem samoafirmacji administracji i jej konstytucyjnoprawnej odrębności i autonomii względem samego rządu655. Wydaje się, że kluczem do zrozumienia niezależności administracji reprezentowanej przez członków Conseil d’État było zajmowanie przez nich stanowisk profesorskich na uniwersytecie w Sorbonie i wówczas odpowiedzialność administracji należy upatrywać nie tyle w wymiarze relacyjnym (podmiotowym), ile w aspekcie usta-nawiania prawideł tejże odpowiedzialności w prawie administracyjnym, będącym jed-nocześnie naukowym wywodem poszukiwania prawdy obiektywnej656. Być może dlate-go prawo administracyjne w wydaniu francuskim zostało okrzyknięte mianem jednedlate-go z najbardziej oryginalnych wynalazków w rozwoju cywilizacji prawniczej657.
Do lat 90. XX w. panował pogląd o obowiązywaniu obok siebie dwóch paralelnych, a wręcz konkurencyjnych względem siebie gałęzi prawa (thèse de la dualité de l’ordre
juridique), czyli prawa administracyjnego oraz prawa konstytucyjnego658. W tych warun-kach odpowiedzialność administracji kształtowało orzecznictwo Conseil d’État, które jednak w połowie XX w. musiało zacząć stawiać czoło rosnącemu w siłę orzecznictwu
652 H. Izdebski, Francuska Rada…, s. 140.
653 Eberhard Schmidt-Aßmann i Stéphanie Dagron wskazują nie tylko na udział Conseil d’État w two-rzeniu i opiniowaniu projektów ustaw i rozporządzeń rządowych, ale i funkcję polityczno-prawną przez możliwość występowania do rządu z inicjatywą przeprowadzenia reform, jeżeli są konieczne z uwagi na interes ogółu (intérêt général), zob. E. Schmidt-Aßmann, S. Dagron, op. cit., s. 401‒402.
654 Stąd Jerzy Stefan Langrod pisał o „pretorskim” charakterze działalności orzeczniczej Conseil
d’État, zob. J. S. Langrod, Zarys sądownictwa administracyjnego…, s. 119.
655 Zob. S. Cassese, Une des formes de l’État nouveau au monde. Réflexions sur le droit administratif
français, “L’Actualité Juridique – Droit Administratif” 1995, s. 167.
656 W konsekwencji Jean Rivero pisał, że nauka prawa administracyjnego we Francji ukształtowała się w łonie orzecznictwa sądowego, zob. J. Rivero, Jurisprudence et doctrine dans l’élaboration du droit
admi-nistratif, “Conseil d’État, Etudes et Documents”, 1966, s. 30 – podaję za: Ch. Schönberger, Der „German Approach“: Die deutsche Staatsrechtslehre im Wissenschaftsvergleich, [w:] Der „German Approach“, red.
Ch. Schönberger, Tübingen 2015, s. 13.
657 S. Cassese, Une des formes de l’État…, s. 167 – podaję za: P. Schiera, op. cit., s. 402.
658 R. Chapus, Droit administratif général, t. 1, wyd. 8, Paris 1995, s. 8, 87 i n. – podaję za: L. Heusch-ling, op. cit., s. 517.
194
Rozdział V
konkurencyjnej instytucji o nazwie Conseil constitutionnel, będącej instancją sądownic-twa konstytucyjnego Francji.
Conseil constitutionnel (CC), czyli Rada Konstytucyjna, została utworzona na
mocy Konstytucji V Republiki z 1958 r. i w początkowym okresie jej zadania polegały na kontrolowaniu, czy parlament nie stanowi ustaw przedmiotowo zastrzeżonych dla działalności regulacyjnej rządu w formie wydawania rozporządzenia659. Dopiero w po-czątkach lat 70. XX w. Conseil constitutionnel otrzymała kluczową kompetencję kontro-li konstytucyjności ustaw, przy czym w zakresie nadawania określonym normom rangi konstytucyjnoprawnej nie posiadała prawa wyłączności660. Zasługą bogatego orzecznic-twa Conseil constitutionnel rozwijanego intensywnie od lat 80. jest potwierdzenie kon-stytucyjnej rangi fundamentalnych zasad prawa administracyjnego i w tym znaczeniu mowy być nie może o istnieniu przepaści między prawem administracyjnym a konsty-tucyjnym661.
Odnosząc się do kluczowego zagadnienia konstytucjonalizacji odpowiedzialności administracji, należy je postrzegać w historycznym kontekście naszkicowanych uwa-runkowań instytucjonalnych. Należy podkreślić, że działalność orzecznicza Conseil
constitutionnel w zakresie nadawania przymiotu konstytucyjności zasadom i normom
niewyróżnionym bezpośrednio w konstytucji662 spełniła funkcję integrującą, łagodząc dychotomię podziału prawa663 oraz wpływając na działalność samej administracji, czy-niąc ją odpowiedzialną bezpośrednio wedle wymogów konstytucji. Jednak warto jedno-cześnie pamiętać, że wśród fundamentalnych zasad podnoszonych do rangi konstytucji poczesne miejsce zajmowały i nadal zajmują zasady wypracowane już dużo wcześniej przez Conseil d’État, co nadaje konstytucjonalizacji wymiar oddolny. Dzięki temu
659 Stąd w jednym ze swoich orzeczeń CC sam się określił mianem organe régulateur de l’activité des
pouvoirs publics (Conseil constitutionnel, Décision n°62-20 DC du 6.11.1962, Loi relative à l’élection du
Président de la République au suffrage universel direct, adoptée par le référendum du 28.10.1962, CC 62-20 DC, Rec. 27) – podaję za: E. Schmidt-Aßmann, S. Dagron, op. cit., s. 417.
660 Jako przykład niech posłuży rozstrzygnięcie Conseil d’Etat, Assemblée du 3.07.1996, n°169219, Publié au recueil Lebon 255, uznające normatywność zakazu ekstradycji obcokrajowca z powodów poli-tycznych. Nie czekając na stosowne rozstrzygnięcie ze strony Conseil constitutionnel Conseil d’État, przy-znał tej zasadzie rangę konstytucyjnoprawną, nadając jej walor bezpośredniego skutku, zob. E. Schmidt--Aßmann, S. Dagron, Deutsches und französisches…, s. 418.
661 L. Garlicki, Rada Konstytucyjna a ochrona praw jednostki we Francji, Warszawa 1993, passim.
662 Przede wszystkim należy wymienić podniesienie do rangi konstytucyjnoprawnej praw i wolności wy-mienionych w Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r. (Déclaration des droits de l’homme et du
ci-toyen) czy tzw. zasad uznanych przez ustawy Republiki (les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République), jak np. zasada ciągłości sektora publicznego. Zob. A. Jamróz, O ochronie konstytucyjnej prawa do strajku we Francji, [w:] Z aktualnych zagadnień prawa pracy i zabezpieczenia społecznego. Księga Jubile-uszowa Profesora Waleriana Sanetry, red. B. Cudowski, J. Iwulski, Białystok 2013, s. 169.
663 Louis Favoreu wskazuje przy tym na skutki konstytucjonalizacji w zakresie niwelowania dystynkcji na linii dychotomicznego podziału prawa, pisząc: “[Le phénomène de constitutionnalisation] contribue à re-lativiser la distinction classique entre droit public et droit privé”. Zob. L. Favoreu, La constitutionnalisation
Konstytucjonalizacja
następuje podkreślenie znaczenia prawa administracyjnego w kształtowaniu ponadcza-sowych zasad kształtujących odpowiedzialność administracji, co oddala perspektywę swoistego „imperializmu” konstytucji wobec prawa administracyjnego664.