Idea kodyfikacji

Specyfiką rozwiązań unijnych, które bez wątpienia utrudniają ustalenie odpowie-dzialności administracji, jest obowiązywanie ogromnej różnorodności przepisów proce-duralnych wynikających z pochodnego prawa unijnego583. Istnienie licznych procedur jest odbiciem wymogów konkretnych polityk publicznych, których instrumenty realiza-cji powstają najczęściej w sposób nieskoordynowany do standardów wypracowanych w obszarach innych polityk584.

579 Na ten istotny aspekt uwagę zwracał niejednokrotnie Trybunał Sprawiedliwości, zob. wyrok TS z 15.07.1970 r. w sprawie C-41/69, ACF Chemiefarma NV przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, Zb. Orz. 1970, s. 661, EU:C:1970:71; wyrok TS z 24.10.1989 r. w sprawie C-16/88, Komisja Wspólnot

Europej-skich przeciwko Radzie Wspólnot EuropejEuropej-skich, Zb. Orz. 1989, s. 3457, EU:C:1989:397; wyrok TS

z 27.10.1992 r. w sprawie C-240/90, Republika Federalna Niemiec przeciwko Komisji Wspólnot

Europej-skich, Zb. Orz. 1992, s. I-5383, EU:C:1992:408.

580 T. von Danwitz, op. cit., s. 609 i n.

581 Ch. Möllers, Transnationale Behördenkooperation. Verfassungs- und völkerrechtliche Probleme

transnationaler administrativer Standardsetzung, „Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und

Volkerrecht“ 2005, s. 351; M. Glaser, op. cit., passim; M. Knauff, op. cit., s. 248.

582 Ch. Möllers, Verwaltungsrecht und Politik…, s. 1216.

583 E. Pache, op. cit., s. 107.

584 E. Schmidt-Aßmann, Europäische Verwaltung zwischen Kooperation und Hierarchie, [w:]

Traditi-on und Weltoffenheit des Rechts: Festschrift für Helmut Steinberger, red. H.-J. Cremer, T. Giegerich,

Europeizacja

Jako przyczynę niebywałego wzrostu rozmaitych pragmatyk proceduralnych w UE wymienia się potrzebę konsolidacji integracji europejskiej wdrożonej reformą traktatu z Lizbony585. Chodzi o konieczność ugruntowania osiągnięć wspólnego rynku czy unii walutowej, nie zapominając o wzmocnieniu chwiejnej akceptacji politycznej wśród oby-wateli przez optymalizację i decentralizację struktur organizacyjnych i przebiegu pro-cesów. Jednak specyfika konsolidacji polega na tym, że w dalszym ciągu w dużym tempie postępuje wydawanie aktów prawa wtórnego i pogłębia się europeizacja prawa administracyjnego państw członkowskich. Stąd teza o spowolnieniu integracji w wy-miarze konstytucyjnym i przyśpieszeniu w wywy-miarze administracyjnym586, przy czym nie chodzi już o konsolidację przez materialne prawo administracyjne, ale normy ogól-nego, proceduralnego oraz ustrojowego prawa administracyjnego. Uwzględniając realia unijne, należy podkreślić, że nie może być mowy o przeprowadzeniu konsolidacji holi-stycznej, lecz o punktualną, fragmentaryczną i sektorową. W efekcie następuje utrata orientacji dogmatycznej i w tym sensie konsolidacja to bardziej postulat niż rzeczywi-stość587. Tym bardziej pilny jest apel o regulacje porządkujące.

W związku z tym pojawiają się propozycje zmian legislacyjnych nakierowane na sporządzenie częściowej kodyfikacji niezmiernie rozbudowanej regulacji prawa wtórnego588. Przyczynią się one do ujednolicenia zasad odpowiedzialności administracji z punktu wi-dzenia wymogów demokracji i praworządności. Zabieg ten wprowadzi uporządkowanie w zakresie dopuszczalnych form kooperacji, prawa uczestnictwa, obowiązku udzielania informacji, pouczania, uzasadniania oraz na temat ochrony prawnej i sposobu dochodzenia roszczeń majątkowych, co w konsekwencji pozwoli na lepsze określenie odpowiedzialno-ści administracji w systemie wielopoziomowym.

Jednak należy mieć świadomość, że również wprowadzenie częściowej kodyfikacji regulacji proceduralnych na poziomie unijnym nie stanowi panaceum na wszelkie zagro-żenia dla gwarancji odpowiedzialności administracji. Dlatego należy uznać centralną rolę

585 Wolfgang Kahl wyróżnia przy tym pięć faz rozwoju integracji europejskiej. Pierwsza faza integra-cji, datowana od podpisania traktatów rzymskich aż do końca lat 70. ubiegłego stulecia, to integracja dyna-miczna zdominowana ideą wolnego rynku i wspomagana stanowieniem prawa sędziowskiego, druga faza, znamionująca lata 80. XX w., oznacza umacnianie zdobyczy przez podejścia integratywne w zakresie ustro-ju, procedury i odpowiedzialności instytucji wspólnotowych, trzecia faza, właściwa dla lat 90., to prawdzi-wa ekspansja zadań i polityk wspólnotowych, połączona z pogłębieniem procesów polityzacji (Traktat z Maastricht), czwarta faza, datowana na progu tysiąclecia, to starania reformujące oraz piąta faza to próba konsolidacji zdobyczy integracyjnych (traktat z Lizbony). Zob. W. Kahl, Die Europäisierung des

Verwal-tungsrechts…, s. 39. W związku z tym, że zaproponowana systematyka nie uwzględnia problemu

migracyj-nego i pogłębiającego się kryzysu UE, należy uzupełnić fazę konsolidacji o pilne starania państw członkow-skich na rzecz rozbudowy wpływu rządów i parlamentów krajowych na kształt integracji.

586 W. Kahl, Die Europäisierung des Verwaltungsrechts…, s. 41.

587 Ibidem.

588 Zob. J. Supernat, B. Kowalczyk (red.), Kodeks postępowania administracji Unii Europejskiej, War-szawa 2017, passim; M. Ruffert (red.), The Model Rules on EU Administrative Procedures: Adjudication, Groningen 2016, passim.

176

Rozdział IV

państwa, które ma za zadanie dopilnować, by uczestnictwo organów krajowych w euro-pejskiej sieci administracji odpowiadało wymogom demokracji, transparentności i kontro-li589. Zadaniem narodowych parlamentów stanowiących „epicentrum demokracji” jest wypracowanie celów, zadań oraz mechanizmów funkcjonowania administracji w czasach otwartej państwowości590. Należy pamiętać, że również w dobie integracji europejskiej państwo jest strażnikiem i gwarantem dostarczania ram konstytucyjnych. Stąd postulat, by to ustawodawca krajowy budował swoiste łączniki na styku prawa europejskiego i kra-jowego administracyjnego w celu gwarancji odpowiedzialności administracji591.

System administracji multicentrycznej oznacza brak jednej wiodącej legitymacji, ponieważ to zadanie (realizacja polityk unijnych) determinuje architekturę podmiotów w układzie sieciowym i wówczas jednoznaczne przypisanie odpowiedzialności nie jest łatwe. Z drugiej jednak strony sieci powiązań powstają jako wynik poszukiwania naj-lepszych, innowacyjnych i skutecznych rozwiązań. Można zatem powiedzieć, że docho-dzi do swoistej konfrontacji tych dwóch ważnych wartości współczesnej administracji, jakimi są jednoznaczność odpowiedzialności administracji (komu przypisać odpowie-dzialność) contra najlepsze innowacyjne rozwiązanie, które umożliwi rozwiązanie problemu w najlepszym możliwym stopniu.

Przeprowadzona analiza wykazuje, że struktura odpowiedzialności administra-cji w UE musi w sobie zawierać mechanizm stałego balansowania i wyważania potrzeb skutecznej realizacji polityk unijnych oraz zadośćuczynienia wymogom legitymacji demokratycznej. Wyraźnie widać, że przewodnim imperatywem współpracy w euro-pejskiej przestrzeni administracyjnej jest poszukiwanie i identyfikowanie elementów biurokratycznej racjonalności, sposobów rozwijania i wspierania tej racjonalności i zbudowania ponadpaństwowego modelu administracji. Poszukiwania te są oparte na (neo)funkcjonalistycznych ideach prawa administracyjnego, osadzonych w postępowa-niu ekspercko-biurokratycznym i rutynie, które zakładają niezależność od nacisków politycznych i ciągłość działania. Jednocześnie pojawiają się uzasadnione obawy za-niedbywania wymogów liberalno-demokratycznej odpowiedzialności administracji i wówczas główny nurt badawczy powinien zmierzać w kierunku zagadnień ochrony prawnej jednostek, zagwarantowania transparentności działania administracji, zacho-wania standardów wynikających z przepisów materialnych i proceduralnych oraz pod-porządkowania parlamentowi. I chociaż bez wątpienia dotychczasowe sukcesy

589 W. Kahl, Die Europäisierung des Verwaltungsrechts…, s. 52.

590 Termin „otwarta państwowość” (offene Staatlichkeit) został ukuty na gruncie doktryny prawa nie-mieckiego i oznacza zgodę państwa wyrażoną w konstytucji na przekazanie niektórych praw władzy suwe-rennej do organizacji transnarodowej, zob. P. M. Huber, Offene Staatlichkeit: Vergleich, [w:] Handbuch Ius

Publicum Europaeum – Wissenschaft vom Verfassungsrecht, red. A. von Bogdandy, P. Cruz Villalón,

P. M. Huber, t. 2, Heidelberg 2008, s. 403‒463.

Europeizacja

integracji europejskiej są wynikiem innowacyjnych rozwiązań wypracowanych przez czynnik ekspercko-biurokratyczny, to deficyt demokratycznej odpowiedzialności ad-ministracji skutkuje postrzeganiem biurokracji europejskiej jako adad-ministracji tajemnej, wyalienowanej i niewrażliwej na potrzeby i oczekiwania obywateli. Stąd pilna potrze-ba stałego potrze-balansowania i uwzględniania wymogów skuteczności i demokratycznej kontroli, bo oba elementy są niezbędne do funkcjonowania tak ambitnego i skompliko-wanego przedsięwzięcia, jakim jest integracja europejska.