Agencje i niezależne urzędy

O ile w systemie hierarchicznym odpowiedzialność administracji przed polityką jest wystarczająco zabezpieczona, o tyle mogą się pojawić uzasadnione wątpliwości w obliczu licznego powoływania niezależnych urzędów i agencji publicznych wyłączo-nych spod struktury hierarchicznej. Zwłaszcza w tradycji administracji Europy konty-nentalnej, opartej na systemie hierarchicznego sprawowania władzy, te konstrukty są nierzadko postrzegane jako „ciała obce”, inkorporowane z systemu amerykańskiego355, które mają tę zasadniczą siłę sprawczą, że zmieniają akcentowania w strukturze odpo-wiedzialności administracji.

Praktyka państw europejskich wskazuje na uniwersalne zastosowanie formuły niezależnych urzędów i agencji do realizacji zadań publicznych356. Nie ma jakiegoś jed-nego określojed-nego katalogu zadań, które mogą realizować agencje i niezależne urzędy. Są im powierzane tradycyjne zadania typu meldunek czy podatki, ale i nowsze z zakresu

administracji władczej (art. 45 ust. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, s. 47, zwany dalej TFUE). Zob. G. Uścińska, Środki prawne służące poprawie realizacji prawa

do przemieszczania się osób w UE, [w:] Prawo pracy. Między gospodarką a ochroną pracy. Księga jubile-uszowa Profesora Ludwika Florka, red. M. Latos-Miłkowska, Ł. Pisarczyk, Warszawa 2016, s. 587.

353 Na temat złej polityki kadrowej powodowanej niską jakością regulacji prawa urzędniczego zob. J. Korczak, Human Resources in Public…, s. 50‒61.

354 T. Jaag, Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Schweiz, [w:]

Hand-buch Ius Publicum Europaeum. Verwaltungsrecht in Europa: Grundlagen…, s. 671 i n.

355 Jak wskazuje Christoph Möllers, systemu amerykańskich agencji nie można przełożyć do rzeczywi-stości administrowania w Europie, ponieważ jest on ściśle związany z amerykańskim systemem rządzenia. Zasadza się na rozłącznym sprawowaniu funkcji kongresu od administracji, co powoduje ostrą rywalizację między kongresem a administracją o wpływy nad agencjami. Jest to zjawisko obce europejskim demokra-cjom, zob. Ch. Möllers, Verwaltungsrecht und Politik…, s. 1201. Zob. również C. Banasiński, Równoległe

stosowanie instrumentów prawa konkurencji i instrumentów regulacyjnych w Polce (na przykładzie teleko-munikacji i energetyki), [w:] Prawo konkurencji – stan obecny oraz przewidywane kierunki zmian, red.

C. Banasiński, Warszawa 2006, s. 9.

356 Jednak jak słusznie wskazuje Giacinto Della Cananea, idea tworzenia agencji w Europie wcale nie jest taka nowa. Struktury administracji Zjednoczonego Królestwa w XIX w. na konstruktach podobnych do agencji (tzw. boards), które z biegiem czasu zostały wyparte przez urzędy podporządkowane minister-stwom. Zresztą nie był to wyłącznie fenomen wyspiarski, ponieważ również we Włoszech proces zjedno-czenia politycznego po 1861 r. starano się gruntować, zakładając niezależne urzędy. W XX wieku to kryzys finansowy lat 70. sprawił, że przypomniano sobie o strukturach agencji. Zob. G. Della Cananea,

Verwatungsrechtliche Paradigmen, [w:] Handbuch Ius Publicum Europaeum. Verwaltungsrecht in Euro-pa: Grundlagen…, s. 469‒470.

Demokratyzacja

ochrony środowiska lub ochrony danych osobowych357. Na gruncie prawa polskiego spe-cyfice niezależnych urzędów najbardziej odpowiadają nie tyle agencje rządowe, funkcjo-nujące najczęściej w formie państwowych osób prawnych, ile urzędy regulacyjne, których niezależność ustrojową i polityczną narzucają regulacje prawa unijnego358.

Rysem konstytutywnym rzeczonych jednostek administracyjnych jest ich nieza-leżność359. Przejawia się ona w sposobie sprawowania nadzoru przez odrębne jednostki z wyłączeniem powiązań kierownictwa i podporządkowania, zaś stosunkowo długie kadencje obsadzania organów mają je chronić od doraźnych nacisków politycznych360. W tym układzie bieżący nadzór nie ma charakteru merytorycznego i obejmuje jedynie elementy sprawozdawczości czy raportowania na temat zadań wykonywanych przez niezależny urząd361. Niezależność może również rzutować na kształt procedury admini-stracyjnej i polegać przykładowo na wyłączeniu dwuinstancyjności postępowania362 lub

357 Np. obowiązek tworzenia niezależnych struktur administracyjnych w zakresie ochrony danych oso-bowych nakłada prawo unijne w związku z art. 16 ust. 2 TFUE oraz art. 8 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 202 z 07.06.2016, s. 2, zwana dalej KPP). Zob. w tej sprawie wyrok TS z 9.03.2010 r. w sprawie C-518/07, Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec, Zb. Orz. 2010, s. I-1885, EU:C:2010:125.

358 Przykładowo, implementacja dyrektywy 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.6.2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę 96/92/WE (Dz. Urz. UE L 176 z 15.07.2003, s. 37, ze zm.) wpłynęła na utworzenie Urzędu Regulacji Energetyki. Dy-rektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7.03.2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyj-nych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz. Urz. UE L 108 z 24.04.2002, s. 33, ze zm.) nakazała utworzenie Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zaś rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2003 z 16.12.2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 TFUE (Dz. Urz. UE L 1 z 4.01.2003, s. 1, ze zm.) doprowadziło do utworzenia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Należy ponadto odnotować wpływ implementacji tzw. dyrektywy usługowej (dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12.12.2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrz-nym (Dz. Urz. UE L 376 z 27.12.2006, s. 36), która nakłada obowiązek utworzenia specjalnych konstruktów organizacyjnych w administracji, czyli tzw. pojedynczych punktów kontaktowych.

359 Na gruncie prawa polskiego mówi się, że niezależność organów regulacyjnych nie jest nieograniczo-na, ale znacząca, zob. Z. Kmieciak, Niezależne organy regulacyjne (aspekt prawnoporównawczy), [w:] Nowe

problemy badawcze..., s. 21.

360 Jak zauważa Tomasz Jędrzejewski, niezależność polityczną organów regulacyjnych mają gwaran-tować „przepisy regulujące procedury obsady personalnej podstawowych stanowisk w organach regulacyj-nych, np. powołanie ich prezesów w drodze otwartego i konkurencyjnego konkursu, jak też o ich usytu-owanie w aparacie administracyjnym państwa przez poddanie ich wyłącznie nadzorowi organów naczelnych”, zob. T. Jędrzejewski, Organy i funkcje regulacyjne administracji w relacji pomiędzy Unią

Europejską i porządkami krajowymi, „Toruńskie Studia Polsko-Włoskie IX – Studi Polacco-Italiani di

Toruń IX” 2013, s. 292.

361 Jako przykład można tu wymienić obowiązek Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego sporządzenia rocznego raportu w sprawie bezpieczeństwa kolei (zob. art. 17a ust. 6 ustawy z 28.03.2003 r. o transporcie kolejowym, Dz. U. z 2017 r. poz. 2117ze zm.).

362 W kontekście jednoinstancyjności organów regulacyjnych Krzysztof Jaroszyński i Marek Wierz-bowski wskazują na ich wysokie usytuowanie w hierarchii organów administracji publicznej oraz na fakt, że inne organy nie są merytorycznie przygotowane do badania spraw regulacyjnych, zob. K. Jaroszyński, M. Wierzbowski, Organy regulacyjne, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 6: Podmioty

118

Rozdział III

nawet uszczuplenia uprawnień procesowych stron w związku z wyłączeniem przepisów ogólnych o postępowaniu administracyjnym363. Wówczas istnieją szczególnie silne ar-gumenty, by zagwarantować odpowiedzialność administracji, i to nie tylko przed czyn-nikiem politycznym, ale i w kontekście gwarancji sprawiedliwości i bezstronności po-stępowania administracyjnego, które powinno być urzeczywistnione przez wzmocnienie zakresu kontroli sądowej.

Najdalej idąca konstrukcja niezależności urzędów – zaczerpnięta z wzorców amery-kańskich – polega na przyznaniu im kompetencji wykonawczych oraz określonych upraw-nień legislacyjnych364 czy sądowniczych365. Należy jednak pamiętać, że gros współczesnych niezależnych urzędów, utworzonych w państwach europejskich, stanowią jednostki, które nie mają przyznanych kompetencji decyzyjnych, a tylko miękkie uprawnienia w zakresie koordynacji, sprawując w ten sposób niebagatelny wpływ na procesy polityczne366.

Innym czynnikiem zwiększającym niezależność urzędów i agencji od administra-cji naczelnej jest obowiązek współpracy w ramach tzw. sieci organów administraadministra-cji w Unii Europejskiej, który zrzesza nie tylko urzędy państw członkowskich czy z państw trzecich, ale również podmioty ze sfery społecznej oraz z sektora prywatnego. Współpraca w ramach sieci stanowi poważne wyzwanie dla zagwarantowania wystarczającej odpowiedzialności administracji z uwagi na niski poziom formalizmu rzeczonych struktur sieciowych. Fe-nomen ten zostanie omówiony szczegółowo w rozdziale poświęconym europeizacji.

363 Dzieje się tak przykładowo w postępowaniu prowadzonym przed Prezesem Urzędu Ochrony Kon-kurencji i Konsumentów (zob. art. 47 i n. ustawy z 16.02.2007 r. o ochronie konKon-kurencji i konsumentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 798 ze zm.).

364 Brak możliwości wydawania aktów generalnych przez organy regulacyjne w Polsce wynika z prze-pisów Konstytucji RP zakazujących przekazywania funkcji prawodawczych z wyjątkiem organów naczel-nych, działających w ramach wyraźnych delegacji ustawowych. Stąd przepisy żadnej ustawy nie mogą de-legować funkcji prawodawczych na rzecz organów centralnych, zob. K. Jaroszyński, M. Wierzbowski, op.

cit., s. 354. Również w innych krajach europejskich dostrzega się ten problem. Przykładowo we Francji Conseil constitutionnel stwierdził, że agencje i niezależne urzędy (AAI: autorité administrative indépen-dante) mogą stanowić akty normatywne tylko w ograniczonym zakresie (zob. np. orzeczenie Conseil

con-stitutionnel Décision n°86-217 DC du 18.09.1986, Commission nationale de l’informatique et des libertés, CC 86-217 DC Rec. 141, cons. 23; Conseil constitutionnel Décision n°88-248 DC du 17.01.1989, Loi mo-difiant la loi n° 86-1067 du 30.09.1986 relative à la liberté de communication, CC 88-248 DC Rec. 18 – po-daję za: E. Schmidt-Aßmann, S. Dagron, op. cit., s. 447.

365 Postępowanie jednoinstancyjne przed organami regulacyjnymi uświadamia problematykę rozgrani-czenia funkcji wykonawczych i sądowniczych, realizowanych w ograniczonym zakresie przez regulatorów takich jak Komisja Nadzoru Finansowego czy Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów – po-daję za: K. Jaroszyński, M. Wierzbowski, op. cit., s. 355.

366 Jako przykład można tu podać wiele niezależnych urzędów francuskich, które wprawdzie nie mają kompetencji decyzyjnych, lecz mimo to ustawodawca określa je mianem niezależnych (AAI: autorité

admi-nistrative indépendante). Do ich właściwości należy sporządzanie sprawozdań, raportów czy propozycji

regulacyjnych, które są następnie nagłaśniane przez media i wpływają na decyzje polityków. Zob. np. Radę ds. Etyki CNCE (Comité national consultatif d’éthique), która została utworzona dekretem Décret n°83-132 du 23.02.1983 portant création d’un Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé. Ustawa Loi n°2004-800 du 6.08.2004 relative à la bioéthique, Version consolidée au 2.12.2018 określiła ją w art. 1 mianem niezależnego urzędu (autorité administrative indépendante).

Demokratyzacja

Z powyższego wynika, że wyprowadzenie niezależnych urzędów poza ramy strukturalne hierarchii organizacyjnej niesie ze sobą rozliczne konsekwencje w zakresie struktury odpowiedzialności administracji. Pierwszą i najbardziej rzucającą się w oczy jest przerwanie łączności pomiędzy instancją a podmiotem odpowiedzialnym w związ-ku z rozbiciem hierarchii i rozczłonkowaniem strukturalnym jednostek administracji publicznej. Najbardziej spektakularny przykład obserwujemy w Wielkiej Brytanii, gdzie na początku lat 80. XX w. nastąpiło przekazywanie zadań do agencji czy niezależnych urzędów na ogromną skalę, co doprowadziło do fragmentaryzacji sfery publicznej i ko-nieczności podjęcia wysiłków integracyjnych i koordynacyjnych367.

Rozczłonkowanie i fragmentaryzacja podmiotów i jednostek przez wyłączenie ich spod struktury hierarchicznej oznacza, że odpowiedzialność administracji jest konstru-owana nie tyle wedle nadrzędności mocodawcy nad administracją, ile wedle desygnatów sieciowości, współpracy i koordynacji368. To z kolei stawia na głowie tradycyjne rozu-mienie relacji między polityką a administracją. Uczynienie tak poważnego wyłomu w wypróbowanym modelu centralizacji jest argumentowane koniecznością stworzenia swoistego dystansu między administracją a polityką, by uczynić z administracji byt odpowiedzialny przez uwolnienie jej od doraźnych nacisków politycznych. Przykładowo w zakresie ochrony danych osobowych niezależności urzędu wymagają regulacje prawa unijnego369, jednak w ujęciu historycznym wiele państw dużo wcześniej dostrzegło ko-nieczność stworzenia organizacyjnych i proceduralnych ram, które zapewnią wolność od nacisków politycznych370.

367 Skala tych przekształceń jest taka, że przykładowo w Wielkiej Brytanii mowa jest o agentification administracji publicznej. Jak podaje Martin Loughlin, ok. 75% sektora publicznego działa obecnie w agen-cjach, zatrudniając 350 000 ludzi. Również na szczeblu lokalnym widać wyraźne tendencje wydzielania z urzędu funkcji strategicznych, mieszkaniowych czy też gospodarczych. Zob. M. Loughlin, Staat,

Verwal-tung und VerwalVerwal-tungsrecht…, s. 146.

368 Mowa tu o modelowym przeciwstawieniu hierarchii elementom sieciowości, współpracy i koordy-nacji, który w praktyce w czystej postaci nie występuje, co możemy prześledzić na przykładzie ustawy z 4.09.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 762 ze zm.).

369 W Polsce zob. art. 34 i n. ustawy z 10.05.2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1000 ze zm.).

370 Analiza prawnoporównawcza wykazuje duże podobieństwa pomiędzy prawem niemieckim i fran-cuskim. I chociaż francuska administracja była długo utożsamiana z konstruktem tajemnym i nieprzeniknio-nym, to właśnie nad Sekwaną powołano stosunkowo wcześnie, bo już w 1978 r., niezależną komisję ds. ochrony danych osobowych i dostępu do informacji publicznej (Commission nationales de l’informatique

et des libertés – CNIL), zob. Loi n°78-17 du 6.01.1978, relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés,

modifiée La loi n° 2018-493 du 20.06.2018. Z kolei w Niemczech stanowisko w tej sprawie zajął

Bundes-verfassungsgericht w wyroku z 15.12.1983 r. (tzw. Volkszählungsurteil), w którym wyprowadził z art. 2

ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 Ustawy Zasadniczej (Grundgesetz) obowiązek ochrony danych osobowych jed-nostki i wynikający z tak ujmowanego prawa podmiotowego obowiązek legislatora do wprowadzenia odpo-wiednich ram instytucjonalnych, by sprostać wymogom konstytucji. W wyniku implementacji rzeczonego wyroku powstał urząd niezależnego pełnomocnika ds. ochrony danych osobowych (unabhängiger

120

Rozdział III

W sytuacji poluzowania związków pomiędzy administracją a polityką pojawia się pilna potrzeba znalezienia alternatywnych gwarancji odpowiedzialności administracji. Wówczas na plan pierwszy wysuwany jest nie tyle aspekt podmiotowy odpowiedzialno-ści (wola narodu wyrażona w działaniach polityków, którzy kontrolują administrację), ile cele i wartości, jakim służyć będzie odstępstwo od centralizacji (kryteria odpowiedzial-ności). A zatem, gdy argumentem za wydzieleniem jednostki administracyjnej ze struk-tury hierarchicznej jest konieczność podwyższenia zdolności działania administracji, elastyczne reagowanie na wymogi otoczenia lub po prostu osiąganie wymiernych wyni-ków finansowych, to fundamentem odpowiedzialności administracji są wartości prakse-ologiczne371. Gdy argumentem jest konieczność uzyskania lepszego dostępu i wykorzy-stania wiedzy fachowej, to odpowiedzialność administracji jest budowana wokół wartości wiedzy eksperckiej372. Gdy argumentem wyodrębnienia jednostki ze struktur centralnych jest przybliżenie urzędu do regulowanej sfery społecznej czy gospodarczej, którą można lepiej kontrolować, to podstawą budowania odpowiedzialności administracji jest bliskość373. Gdy natomiast argumentem na rzecz poluzowania związków urzędu z polityką jest prze-konanie, że koncentracja uprawnień w strukturach hierarchicznych rządu czyni z niej sędzią we własnej sprawie, co zagraża podejmowaniu transparentnych decyzji, to nad-rzędną wartością, na której opiera się odpowiedzialność administracji, jest bezstronność374.

371 Argumenty prakseologiczne były podstawowym orężem reform strukturalnych zapoczątkowanych jeszcze pod koniec lat 60. w brytyjskiej administracji. Ich gruntowne uzasadnienie pojawiło się w końco-wym raporcie tzw. Komisji Fultona (Fulton Report of the Committee on the Civil Service 1966-68, Cmnd

3638, 1968). Pierwszą strukturą wydzieloną z ministerstwa ds. handlu i spraw wewnętrznych było Civil Aviation Authority – podaję za: P. Craig, Grundzüge des Verwaltungsrechts…, s. 324.

372 W odniesieniu do urzędów regulacyjnych wiedza fachowa daje niezależność od nacisków politycz-nych. Krzysztof Jaroszyński i Marek Wierzbowski podkreślają, że „[r]egulatorzy to organy, dla których istot-ne jest merytoryczistot-ne nastawienie do powierzonych zadań, co stanowi pochodną niezależności od wpływów politycznych”, zob. K. Jaroszyński, M. Wierzbowski, op. cit., s. 304. Legitymizacją wiedzy fachowej jest siła oddziaływania zebranej informacji. Na ciekawą prawidłowość zwraca w tym względzie Christoph Möllers, wskazując, że agencje stworzone do ochrony praw podstawowych realizują gwarancje wolności jednostki nie przez mechanizmy demokracji parlamentarnej (z perspektywy pozytywno-politycznej) ani przez mechani-zmy wolnego rynku (z perspektywy negatywno-prywatnej), lecz poprzez mechanimechani-zmy administracyjne, wy-korzystując siłę zebranej informacji. Na dylematy z tym związane wskazywał już Isaiah Berlin w 1959 r. w monografii Two concepts of liberty. Zob. Ch. Möllers, Verwaltungsrecht und Politik…, s. 1208.

373 Na gruncie prawa polskiego przykładem jest instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich (ustawa z dnia 15.07.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2179). Na gruncie prawa francuskiego instytucja niezależnego ombudsmana (Médiateur de la République) utworzonego na mocy art. 1 ustawy Loi n°73-6 du 3.01.1973 instituant un Médiateur de la République (JO 4.1.1973, 164) czy komisja ds. dostępu do akt administracyjnych (Commission d’accès aux documents administratifs, CADA) utworzona na mocy Loi n°78-753 du 17.07.1978 portant diverses mesures d’amélioration des rela-tions entre l’administration et le public et diverses disposirela-tions d’ordre administratif, social et fiscal, Version consolidée au 2.12.2018.

374 Jak słusznie zauważa Jean-Bernard Auby, to prawo europejskie zakazuje państwom członkowskim być jednocześnie akcjonariuszem i nadzorcą procesów gospodarczych, uczestnikiem rynku i regulatorem rynku. Inna sprawa, że tego typu argumentacja jest orężem na rzecz szeroko zakrojonych akcji deregulacji i prywatyzacji w sektorze publicznym. Zob. J.-B. Auby, op. cit., s. 595.

Demokratyzacja

Co znamienne, ocena wpływu niezależnych urzędów i agencji na kształt struktu-ry odpowiedzialności administracji wypada różnie i jest w dużej mierze zależna od tradycji ustrojowych w danym państwie. Dwa krańcowo odmienne podejścia są repre-zentowane w doktrynie brytyjskiej oraz niemieckiej. W Wielkiej Brytanii, gdzie istnie-je tradycyjnie duże bogactwo samodzielnych struktur administracji publicznej, zaś rozdział polityki od administracji przeprowadzony na fali reform New Public Management nigdy nie budził większych emocji, odpowiedzialność administracji jest oceniana przez pryzmat celów i wartości, czyli kryteriów odpowiedzialności, za jakimi podąża agencja czy niezależny urząd. Podobnie zresztą wygląda sytuacja w Szwecji czy we Włoszech, w których nota bene nie zakwalifikowano agencji do tradycyjnej władzy państwowej375. W Niemczech natomiast poświęca się niezmiernie dużo uwagi „problematyce” odpowie-dzialności administracji w związku z poluzowaniem tradycyjnie silnych związków ad-ministracji z hierarchicznie zbudowaną administracją centralną i przerwaniem personal-nego łańcucha legitymacji demokratycznej pomiędzy ogniwami podmiotów publicznych376. Wyrażane są obawy, że jeżeli struktury agencji czy niezależnych urzędów nie są zwią-zane poleceniami rządu, w związku z tym powstaje niezależność od czynnika politycz-nego, ale również, w pojedynczych przypadkach, zdarza się, że i sądy nie mają wystar-czających instrumentów kontroli. Zatem sygnalizowany jest problem deficytu demokratycznej kontroli niezależnych urzędów, który tylko częściowo jest rekompenso-wany eksponowaniem czynnika niezależności, fachowości, bezstronności czy bliskości obywatelowi.

Należy zatem stwierdzić, że w obliczu osłabionej kontroli parlamentarnej odpo-wiedzialność niezależnych urzędów powinna być gwarantowana przez inne czynniki. Należy do nich bez wątpienia obowiązek przestrzegania zasad transparentności i wzmo-żonej ewaluacji przez odrębne instancje. Niezmiernie ważne jest przyznanie jednostce prawa skargi na działania niezależnego urzędu, przykładowo w ramach reżimu art. 6 ust. 1 EKPC. Transparentność urzędu zostanie zagwarantowana przez wprowadzenie obowiązku pisemnego uzasadniania i ogłaszania każdej pojedynczej decyzji. Ponadto szczególne znaczenie mają sprawozdania i inne publikacje niezależnych urzędów, zawierające uzasadnienie celów, zadań i kryteriów działania. Natomiast w sytuacjach,

375 D. de Pretis, Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Italien, [w:]

Handbuch Ius Publicum Europaeum. Verwaltungsrecht in Europa: Grundzüge…, s. 371.

376 Problem ten został dostrzeżony stosunkowo wcześnie w wyroku Bundesverfassungsgericht z 1959 r., w którym rozpatrywano fenomen poluzowania związków określonych jednostek administracji z organami administracji rządowej, określając go mianem „przestrzeni wolnej od ministra”

(ministerialfrei-er Raum). Bundesverfassungsgericht stwierdził, że w kontekście odpowiedzialności politycznej rządu jako całości, jak również pojedynczych ministrów, nie jest dopuszczalna możliwość kreowania przestrzeni cał-kowicie pozbawionych wpływu rządu i ministrów, gdyż jest sprzeczne z nakazem demokratycznej konsty-tucji w państwie prawa, zob. wyrok Bundesverfassungsgericht BVerfGE 9, 268 (281).

122

Rozdział III

gdy agencje i niezależne urzędy są wyposażane w rozległe kompetencje, przykładowo w zakresie wydawania aktów władczych, prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących czy sprawowania funkcji orzeczniczych, nieodzowne jest skonstruowa-nie kompleksowego systemu odpowiedzialności administracji. Powiskonstruowa-nien on być umoco-wany w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, nie zapominając o kontroli niezależnych sądów (administracyjnych lub powszechnych).