Analiza prawnoporównawcza

Konstatując, należy podkreślić, że wbrew różnicom zaobserwowanym w regulacjach prawa administracyjnego w Polsce i w Niemczech z jednej strony oraz w Wielkiej Bry-tanii i we Francji z drugiej strony, odpowiedzialności administracji za działanie prawo-rządne oraz odpowiedzialności administracji wynikającej ze sprawowania władzy dys-krecjonalnej nie można traktować w kategoriach wykluczających się. W przeciwnym wypadku wszelkie ustawowe upoważnienie do swobodnego działania administracji na-leżałoby określić jako bezprawne. Są to zatem bardziej kategorie komplementarne i współ-występujące obok siebie, które stanowią o istocie współczesnej administracji publicznej. Należy również stwierdzić, że we wszystkich omawianych systemach mamy do czynienia z administracją sterowaną ustawami, czyli taką, która jest odpowiedzialna za realizację wymogów wynikających z ustaw. Istnieje ogólna wola i konsens polityczny co do potrzeby przyznania administracji w ustawie władzy dyskrecjonalnej, by mogła ona reagować w sposób elastyczny i odpowiedni do wymogów rzeczywistości. Jednak konieczność sprostania wyzwaniom owej luki czasowej między prawem i życiem302

w żaden sposób nie umniejsza i nie uszczupla legitymacji demokratycznej administracji. Warunkiem jest przestrzeganie zasady praworządności i wówczas każde działanie ad-ministracji jest sterowane ustawami niezależnie od stopnia i szczegółowości determina-cji prawnej oraz stopnia i zakresu przydzielanej władzy dyskrecjonalnej (konieczności wyważania przez administrację).

Odmienne postrzeganie funkcji władzy dyskrecjonalnej czy odmienne preferencje na rzecz stanowienia norm finalnych lub kondycjonalnych nie oznaczają słabszej czy mniej wartościowej legitymacji demokratycznej administracji publicznej. We wszystkich badanych państwach obowiązuje zasada praworządności, która wszędzie oznacza udzie-lenie (wyraźnego lub dorozumianego) upoważnienia parlamentu do działania w warun-kach władzy dyskrecjonalnej.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że we wszystkich badanych systemach praw-nych korzystanie z władzy dyskrecjonalnej jest nieodłącznym elementem oceny odpowie-dzialności administracji publicznej. Węzłowe różnice należy upatrywać w miernikach oceny władzy dyskrecjonalnej administracji i tym samym oceny odpowiedzialności ad-ministracji. A zatem w systemie administracji polskiej i niemieckiej ocena korzystania z luzu decyzyjnego administracji odbywa się przez pryzmat zasady legalności. Rzeczona zasada determinuje zagadnienie swobody działania i odpowiedzialności administracji do

302Iwona Bogucka podnosi, że to luka czasowa między prawem i życiem wymusza konieczność uela-styczniania administracji, co stanowi podstawową przesłankę wprowadzenia instytucji uznania administra-cyjnego, zob. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1992, nr 10, s. 41.

Demokratyzacja

tego stopnia, że „nie jest ono postrzegane jako (niebudząca emocji) norma, lecz jako no-szący znamiona patologii przypadek szczególny „poluzowania i osłabienia zasady zwią-zania administracji ustawą”303. Wydaje się, że takie podejście jest podyktowane bolesny-mi doświadczeniabolesny-mi nadużycia władzy z okresu reżimów totalitarnych starszej i nowszej historii obu państw. W związku z tym, nawet jeśli konieczność udzielenia luzu decyzyj-nego jest uzasadniona w kontekście umożliwienia racjonaldecyzyj-nego administrowania, to jednak za każdym razem na plan pierwszy jest wysuwane niebezpieczeństwo nadużycia czy instrumentalizacji tej instytucji w kontekście zagrożenia dla sytuacji prawnej jednost-ki i idei państwa prawa304. W związku z powyższym zaworem bezpieczeństwa i gwaran-tem odpowiedzialności administracji jest ustanowienie prawnych granic sprawowania władzy dyskrecjonalnej.

Wnioski na temat preferencji prawodawcy w zakresie stanowienia norm kondycjo-nalnych nie oznaczają, że w Polsce i w Niemczech brakuje norm fikondycjo-nalnych. Przeciwnie, zwłaszcza członkostwo w strukturach unijnych oznacza wzmożoną obecność norm typu zadaniowego (finalnego), które z konieczności stawiają przed administracją większy zakres swobody działania. Niemniej jednak należy stwierdzić, że zaobserwowane preferencje są głęboko zakorzenione w historii, tradycji i kulturze prawa administracyjnego obu krajów.

Natomiast w przypadku administracji brytyjskiej i francuskiej, gdzie szczęśliwie uniknięto rządów systemu totalitarnego, ocena swobodnego uznania i odpowiedzialno-ści administracji nie wykazuje już tak silnych związków z zasadą legalnoodpowiedzialno-ści. W litera-turze wskazuje się na historycznie ukształtowane relacje zaufania parlamentu wobec administracji, przy czym ich uzasadnienie jest zgoła odmienne w obu krajach. We Francji łączy się ściśle z rozumieniem roli i funkcji państwa w społeczeństwie, które ma realizować interes publiczny nawet kosztem interesu indywidualnego. A zatem gdy działania administracji nie obejmują swym zasięgiem praw podstawowych jednostki, to normy finalne (zadaniowe, planowania) gwarantują elastyczność i swobodę działania administracji, by lepiej sprostać wymogom interesu publicznego305. Natomiast w Wielkiej Brytanii zaufanie ma silne podłoże relacyjne, ponieważ już początki demokracji

303 Instytucja uznania w kontekście związania administracji prawem bywa w literaturze demonizowa-na, co w sposób ironiczny konstatuje Matthias Jestaedt: „die verwaltungsautonome Programmierung nicht als (wenig spektakulären) Regelfall, sondern als – pathologisch gekennzeichneten – Sonderfall der „Locke-rung und Abschwächung der Gesetzesbindung“ begreift und konzipiert”, zob. M. Jestaedt, Maßstäbe des

Verwaltungshandelns, [w:] Allgemeines Verwaltungsrecht, red. D. Ehlers, H. Pünder, wyd. 15, Berlin 2015,

s. 332.

304 Najdobitniej obawy w tym zakresie formułuje Adam Błaś, twierdząc, że dyskrecjonalne uprawnie-nia administracji publicznej stanowią jeden z kluczowych problemów demokratycznego państwa prawnego, A. Błaś, Dyskrecjonalne uprawnienia administracji publicznej, [w:] Z problematyki prawa

administracyjne-go i nauki administracji. Księga pamiątkowa z okazji siedemdziesięciolecia urodzin Profesora Zbigniewa Leońskiego, red. Z. Janku, Poznań 1999, s. 45.

104

Rozdział III

parlamentarnej opierały się nie tyle na idei trójpodziału władz, ile na głębokiej symbio-zie i zaufaniu wewnątrz tych trzech rodzajów władzy. Przypomnijmy, że zarówno w par-lamencie, jak i w samorządzie lokalnym oraz w sądach common law zasiadali przedsta-wiciele homogenicznej klasy właścicieli ziemskich, co było receptą na brak konfliktów i harmonijny rozwój Anglii306.

Jednak oparcie wniosków końcowych wyłącznie na różnicach kulturowych zako-rzenionych w długoletniej tradycji administrowania byłoby sporym uproszczeniem. Naszkicowana binarność poglądów w zakresie władzy dyskrecjonalnej administracji ulega bowiem widocznemu złagodzeniu, gdy weźmiemy pod uwagę procesy integracji europejskiej czy chociażby postęp techniczny i rozwój nowoczesnych technologii. W eu-ropejskiej przestrzeni prawnej od dawna czynione są starania w kierunku wprowadzenia standardów sprawowania władzy dyskrecjonalnej w celu zapewnienia ochrony praw podstawowych i w tym zakresie widoczny jest proces konwergencji307.

Przykładowo we Francji pojawił się postulat zwiększenia konkretyzacji przepisów ustawowych, co znalazło swe odzwierciedlenie zarówno w orzeczeniach Conseil d’État, jak i Conseil constitutionnel308. Ten ostatni sformułował wymóg jasności, konkretności i precyzji ustaw, odnosząc je bezpośrednio do zasad konstytucyjnych, gdyż stanowią one fundament gwarancji praw podstawowych309. Również w Niemczech pojawiły się postula-ty w kierunku zmiany sposobu traktowania ustawy. Ustawa to już nie postula-tylko gwarant reali-zacji zasady państwa prawa, który obliguje administrację do wykonywania ustaw. Konsty-tucyjny wymóg szczegółowości ustawy nie zawiera obowiązku bardzo dokładnego precyzowania, ale wystarczającej konkretyzacji310. A nawet dostrzega się, że w niektórych przypadkach sformułowania niedookreślone są konieczne, by móc odpowiednio zareagować do sytuacji – zwłaszcza w prawie planowania przestrzennego, rozwoju techniki czy

306 R. von Gneist, op. cit., s. 704.

307 Zob. m.in. Rekomendacja z 1980 r. Komitetu Ministrów Rady Europy dotycząca wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji władz administracyjnych. Reguły korzystania z kompetencji dyskrecjonal-nych są zawarte w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej, uchwalonym przez Parlament Europejski w 2001 r. oraz Rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy z 2007 r. Prawo do dobrej admini-stracji stanowi m.in., że władza publiczna musi działać zgodnie z prawem i nie może posługiwać się arbi-tralnymi środkami nawet wtedy, gdy korzysta z uprawnień dyskrecjonalnych – zob. Z. Duniewska, Władza

dyskrecjonalna…, s. 97 i n.

308 Zob. E. Schmidt-Aßmann, S. Dagron, Deutsches und französisches Verwaltungsrecht im Vergleich

ihrer Ordnungsideen – Zur Geschlossenheit, Offenheit und gegenseitigen Lernfähigkeit von Rechtssyste-men, „Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Verwaltungsrecht“ 2007, Bd. 67, s. 434.

309 Conseil constitutionnel odniósł postulat jasności, konkretności i precyzji ustaw do zasad konstytu-cyjnych, takich jak zasada równości (art. 6 DDHC), pewności prawnej (art. 16 DDHC) czy wolności (art. 4 i art. 5 DDHC). W jednym z orzeczeń CC zaproponował następującą definicję ustawy w nawiązaniu do art. 6 DDHC: “La loi a pour vocation d’énoncer des règles et doit par suite être revêtue d’une portée norma-tive”, zob. Conseil constitutionnel, Décision n° 2004-500 DC du 29.07.2004, Loi organique relative à l’au-tonomie financière des collectivités territoriales, CC 2004-500 DC, cons. 12.

Demokratyzacja

dziedzinach objętych materią regulacji. We wszystkich tych obszarach, gdzie brakuje wy-starczającej wiedzy i doświadczenia co do zakresu oddziaływania ustawy, należy w pro-cesie stosowania prawa przysposobić nowe dziedziny wiedzy i pozostawić pole do ekspe-rymentowania. Te obszary nie są ani możliwe do całościowego ogarnięcia ustawą, ani do całkowitej kontroli przez sądy. W tej swoistej sytuacji widzimy, że chociaż mamy do czynienia z odmiennymi siłami sprawczymi zmian w zakresie sposobu regulacji ustawowej, to wydaje się, że zjawisko konwergencji będzie się z czasem jeszcze bardziej nasilać.

Wyprzedzając nieco ustalenia wynikające z rozdziału o europeizacji, należy stwier-dzić, że procesy konwergencji w zakresie podejścia do władzy dyskrecjonalnej admini-stracji mają współcześnie swe źródło na poziomie unijnym. Po pierwsze, zauważamy wyraźną preferencję ustawodawcy unijnego na rzecz stanowienia norm zadaniowych w celu realizacji polityk unijnych. O ile na gruncie prawa krajowego normy zadaniowe otwierają ze swej natury przestrzeń dla władzy dyskrecjonalnej, o tyle należy się zasta-nowić, czy ta zależność obowiązuje również na gruncie prawa unijnego? Otóż w doktry-nie wysuwane są poglądy, że duża ilość norm finalnych w prawie unijnym powinna być postrzegana nie tylko jako instrument polityzacji administracji, ale jako metoda wykład-ni, która w konsekwencji ma doprowadzić do jednolitej interpretacji przepisów we wszystkich krajach członkowskich311.

Po drugie, w prawie unijnym niezmiernie istotne są wytyczne wdrażające ideę dobrej administracji. Oznaczają one nie tyle kwestionowanie instytucji uznania admini-stracyjnego (w wąskim rozumieniu), które nadal jest decydujące w odniesieniu do norm kondycjonalnych, ile akcentowanie samodzielności administracyjnej w innych obszarach, w szczególności w kontekście ograniczenia zakresu ich kontroli. W tym znaczeniu isto-tą władzy dyskrecjonalnej jest konieczność wyważania interesów i dokonywania wybo-rów na własną odpowiedzialność administracji312.

3. Odpowiedzialność administracji przed polityką w prawie