Konstytucjonalizacja a jurydyzacja

Dotychczasowe rozważania były prowadzone głównie przez pryzmat relacyjno-ści polityki i administracji w strukturze odpowiedzialnorelacyjno-ści. W związku z tym mogą się pojawić wątpliwości co do konieczności wyodrębniania niniejszego rozdziału, skoro zarówno ustrojodawca konstytucyjny, jak i ustawodawca to ta sama instancja nakładająca odpowiedzialność. Bo chociaż formalnie uchwalenie ustawy zasadniczej wymaga kwalifikowanej większości głosów (art. 235 Konstytucji RP), zaś pozostałe akty prawa podlegają – z reguły – zwykłej procedurze przyjęcia (art. 120 Konstytucji RP), to parlament jako mocodawca administracji pozostaje w tej samej konstelacji politycznej. Jaki jest zatem sens rozpatrywania konstytucjonalizacji jako odrębnej kategorii kształtującej strukturę odpowiedzialności administracji? Otóż taki zabieg nakazuje przyjęcie założenia, że konstytucjonalizacja to coś więcej niż jeden tekst normatywny o nazwie „konstytucja”. Istota konstytucjonalizacji polega na oddziały-waniu i promieniooddziały-waniu ponadczasowych wartości ogólnoludzkich, określanych mianem praw człowieka lub praw podstawowych jednostki. O ile zakres działania konstytucji jest ograniczony do jednego państwa, o tyle proces konstytucjonalizacji ma zdecydo-wanie szerszy zakres, ponieważ prawa człowieka są również przedmiotem regulacji prawa międzynarodowego.

Odnosząc się do samego terminu konstytucjonalizacji, należy wskazać na niejed-noznaczność terminologiczną badanego zjawiska. Chodzi o to, że w doktrynie polskiej przeważa statyczne rozumienie konstytucjonalizacji, gdyż jest najczęściej tematyzowa-na w kontekście podniesienia bądź postulatu podniesienia norm prawnych do rangi konstytucji. W tym podejściu jest badana konstytucjonalizacja określonych instytucji czy rozwiązań prawnych, jak prokuratura610, prawo do informacji publicznej611, ochrona

610 M. Mistygacz, Konstytucjonalizacja prokuratury, [w:] Ustrój polityczny państwa. Polska, Europa,

Świat. Prace ofiarowane Profesorowi Tadeuszowi Mołdawie z okazji siedemdziesięciolecia urodzin, red.

S. Sulowski, J. Szymanek, Warszawa 2013, s. 139‒150.

611 R. Chruściak, Konstytucjonalizacja prawa do informacji publicznej – uwagi na tle art. 61

Konstytu-cji RP, [w:] 25 lat transformaKonstytu-cji ustrojowej w Polsce i w Europie Środkowo-Wschodniej, red. E. Gdulewicz,

184

Rozdział V

prywatności612 czy prawo do wystąpienia Polski z Unii Europejskiej613. Takie ujęcie ma charakter statyczny, ponieważ oddaje obowiązujący bądź postulowany stan regulacji i należy je utożsamiać z konstytucją jako obowiązującym aktem normatywnym.

Jednak interesująca nas konstytucjonalizacja zasadza się na rozwoju i pojawianiu się zmian w określonych odcinkach czasu. Złożone i dynamiczne procesy konstytucjo-nalizacji zachodzą nie tylko w odniesieniu do konkretnych gałęzi prawa, ale również całych systemów prawnych. Stąd doktryna odnosi fenomen konstytucjonalizacji do ca-łości systemu prawa wewnętrznego oraz w odniesieniu do prawa ponadnarodowego. Na tym tle wyłaniają się dwie płaszczyzny badawcze konstytucjonalizacji – krajowa i mię-dzynarodowa. W odniesieniu do odpowiedzialności administracji zostanie wykazane, że obie płaszczyzny są ze sobą ściśle powiązane, ponieważ ta o charakterze międzyna-rodowym nakłada się i oddziałuje na krajową.

Jeśli chodzi o płaszczyznę wewnątrzpaństwową, to priorytetowe znaczenie ma dostosowanie i zmienianie prawodawstwa zwykłego do wymogów konstytucji, przy czym procesy te nie wyczerpują się w prostym wypełnianiu nakazów czy zakazów pły-nących z prawa najwyższego. Nie chodzi tu zatem o zwykłe dostosowanie ustawodawstwa do wymogów zawartych w konkretnych przepisach czy wynikających z zasad wyraźnie sformułowanych w konstytucji. Fundamentalne znaczenie ma misja nakierowania całe-go porządku prawnecałe-go na realizację zasadniczych celów i wartości ogólnoludzkich za-wartych w prawie najwyższym614.

Należy podkreślić, że nie tylko konstytucja, jako akt najwyższy w państwie, jest nośnikiem wartości ogólnoludzkich i ponadczasowych prawideł. Przeciwnie – prawo już ze swej istoty służy pewnym celom i wartościom, nawet jeśli nie zostały wskaza-ne w tekście prawnym expressis verbis615. W związku z tym należy stwierdzić, że całość systemu prawa oraz jego szczegółowe gałęzie zawierają pewien, sobie właściwy ładunek aksjologiczny. W literaturze przedmiotu istnieją opracowania identyfikujące zestaw wartości transportowanych przykładowo przez prawo administracyjne616,

612 A. Bierć, P. Zawirska, Konstytucjonalizacja ochrony prywatności na tle standardów europejskich, [w:] Piętnaście lat Konstytucji RP z 1997 roku. Inspiracje, uregulowania, trwałość, red. J. Kuciński, War-szawa 2012, s. 117‒135.

613 Z. Cieślik, Konstytucjonalizacja wystąpienia Polski z Unii Europejskiej – problematyka prawna, [w:] Prawo Unii Europejskiej a prawo konstytucyjne państw członkowskich, red. S. Dudzik, N. Półtorak, Warszawa 2013, s. 109‒121.

614 G. F. Schuppert, C. Bumke, Die Konstitutionalisierung der Rechtsordnung, Baden-Baden 2000, s. 57.

615 Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa…, s. 137; A. Bator, W. Gromski, S. Kaź-mierczyk, Przepisy prawa, [w:] Wprowadzenie do nauk prawnych. Leksykon..., s. 203 i n.

616 Na temat aksjologii prawa administracyjnego zob. w szczególności monumentalne dwutomowe dzie-ło pt. Aksjologia prawa administracyjnego, które się ukazadzie-ło pod redakcją naukową Jana Zimmermanna, Warszawa 2017, passim. Z wcześniejszych opracowań zob.: Wartości w prawie administracyjnym: V

Konstytucjonalizacja

podatkowe617 czy karne618 jako uzasadnienie dla dokonywanych typologii. A zatem w sytuacji zatracania ostrości delimitacji wskazywany jest fenomen przenikania war-tości z jednej do drugiej gałęzi prawa. Przykładowo w aktualnym dyskursie w sprawie prywatyzacji prawa międzynarodowego619 i administracyjnego620 oraz publicyzacji prawa prywatnego621 występuje argumentacja aksjologiczna. W związku z tym należy skonstatować, że podstawy aksjologiczne wyróżnione w obrębie poszczególnych dzia-łów prawa mają w założeniu charakter autonomiczny, czyli niehierarchiczny, co jednak nie wyklucza ich wzajemnego przenikania622.

Co innego wartości zapisane w prawie konstytucyjnym. Konsekwencją nadrzęd-ności norm konstytucyjnych w ramach przyjętego systemu źródeł prawa jest założenie o szczególnej randze wartości zawartych w prawie najwyższym. Oznacza to, że również konstrukcja odpowiedzialności administracji powinna być budowana na podstawie war-tości ogólnoludzkich zapisanych w konstytucji.

Punktem wyjścia do rozważań jest założenie, że prawo administracyjne ‒ i w prze-szłości, i współcześnie ‒ wykazuje szczególną intensywność odniesień i powiązań z prawem konstytucyjnym623. Jednak w przeszłości ten „genetyczny” związek był wy-prowadzany nie tyle z uwagi na wspólną warstwę aksjologiczną, ile z uwagi na regula-cje o szczególnej doniosłości ustrojowo-politycznej, co wywodzi się jeszcze z czasów, kiedy zagadnienia obu dyscyplin były rozpatrywane wspólnie w ramach tzw. prawa

– wyznaczenie pojęcia instytucji tego prawa, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 7: Prawo administra-cyjne..., s. 126; Z. Cieślak, Istota i zakres prawa administracyjnego…, s. 55.

617 Na temat aksjologii prawa podatkowego zob. np. A. Gomułowicz, Podatki a etyka, Warszawa 2013,

passim.

618 Na temat aksjologii prawa karnego zob. np. M. Trafny, Zasada humanitaryzmu w kodeksie karnym, „Prokuratura i Prawo” 2007, nr 3, s. 38 i n.

619 Na temat prywatyzacji prawa publicznego międzynarodowego zob. O. Dörr, „Privatisierung” des

Völkerrechts, „Juristen Zeitung” 2005, Nr. 19, s. 905.

620 Na temat prywatyzacji prawa administracyjnego oraz wiążących się z tym konsekwencji aksjo-logicznych zob. w szczególności J. Jeżewski, Administracja pod rządem prawa cywilnego. Z badań

po-równawczych nauki prawa administracyjnego, Wrocław 1974, passim; idem, Prawo stosowane jako kry-terium rozgraniczenia drogi administracyjnej i drogi sądowej, [w:] Kryzys prawa administracyjnego,

t. 3: Wypieranie prawa administracyjnego przez prawo cywilne, red. A. Doliwa, S. Prutis, Warszawa 2012, s. 13 i n.

621 Aksjologiczne konotacje publicyzacji prawa prywatnego są wyraźnie widoczne w kontekście kon-cepcji horyzontalnego skutku praw podstawowych, zob. B. Skwara, Drittwirkung jako przejaw publicyzacji

prawa prywatnego, [w:] Księga jubileuszowa Profesora Jerzego Jaskierni, red. M. Czarny i K. Spryszak,

Toruń 2012, s. 235.

622 W niemieckiej literaturze przedmiotu ten swoisty obszar współzależności prawa cywilnego i prawa administracyjnego i przenikania wartości określany jest mianem „porządków zbiorczych”

(Auffangordnun-gen), zob. W. Hoffmann-Riem, Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Auffangordnungen, [w:] Öffentliches Recht und Privatrecht als wechselseitige Auffangordnungen, red. W. Hoffmann-Riem, E. Schmidt-Aßmann, Baden-Baden 1996; E. Schmidt-Aßmann, Ogólne prawo administracyjne…, s. 373.

186

Rozdział V

państwowego624. Wydaje się, że to właśnie brak możliwości lub woli „precyzyjnego rozdziału”625 między sprawami politycznymi a czysto administracyjnymi był w prze-szłości przyczyną spektakularnej konkurencji między legislatorem konstytucyjnym a legislatorem administracyjnym o wpływy nad ustalaniem zasad odpowiedzialności administracji.

Dlatego w niniejszym rozdziale na początku będzie ukazana perspektywa histo-ryczna, która uświadamia odmienne ścieżki rozwoju administracji w Europie. W konse-kwencji zostanie wykazane, że odpowiedzialność administracji może być albo całkowicie poddana tradycji konstytucyjnej, albo wyłącznie prawu administracyjnemu, wiodącemu byt paralelny i autonomiczny od konstytucji. Współcześnie można zaobserwować, że struktura odpowiedzialności jest budowana w coraz ściślejszym związku i na podstawie prawa najwyższego. Podejścia współczesne wykazują w większości konkretyzującą funk-cję prawa administracyjnego, które rozwija oraz uszczegółowia zasady i instytucje za-warte w ustawie zasadniczej626. W tym kontekście odpowiedzialność administracji po-winna być oceniana pod kątem realizacji wartości wywiedzionych z konstytucji, które następnie skonkretyzowano i rozwinięto w przepisach prawa administracyjnego.

Jeśli chodzi o płaszczyznę międzynarodową, to należy stwierdzić, że badanie konstytucjonalizacji wykraczające poza granice suwerennego państwa powinno prze-biegać z uwzględnieniem perspektywy komparatystycznej. Wówczas punktem wyjścia jest analiza konstytucji w poszczególnych państwach Europy, by następnie przez iden-tyfikację elementów wspólnych i ewentualnych różnic przenieść analizę prawa admini-stracyjnego na wyższy poziom niż rozważania teoretycznoprawne ograniczone do wnę-trza systemu jednego państwa627. Z perspektywy rozwoju europejskiej przestrzeni prawnej, a zwłaszcza tradycji państwa prawa, należy podkreślić fundamentalne znacze-nie podstawowych wartości ludzkich jako fundament odpowiedzialności administracji i element wspólny, łączący poszczególne porządki prawne państw Europy. Dlatego w dalszych rozważaniach szczególna uwaga będzie zwrócona na znaczenie praw

624 Przykładowo Feliks Ochimowski rozumiał prawa polityczne jako unormowania, które regulują sto-sunki ludzi jako członków związku państwa. Dla tego Autora centralne znaczenie miały zatem dziedziny złączone ideą państwowości, wewnątrz których można wyróżnić normy prawa konstytucyjnego oraz admi-nistracyjnego, zob. F. Ochimowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1919, s. 6. Z kolei Franciszek Ksa-wery Kasparek łączył naukę o państwie z nauką prawa administracyjnego, zob. F. K. Kasparek, op. cit., s. 65 – podaję za: Polski słownik biograficzny, hasło: Kasparek..., s. 176–178.

625 Warto podkreślić, że w doktrynie od samego początku wysuwano postulaty precyzyjnego rozróżnie-nia prawa państwowego (politycznego) od administracyjnego, gdyż – jak obrazowo sformułował Carl Frie-drich von Gerber – „co innego będą zawierać uregulowania odnośnie prerogatyw stanu posiadaczy ziem-skich, a co innego odnośnie zwalczania zarazy bydła”, zob. C. F. von Gerber, Grundzüge eines Systems des

deutschen Staatsrechts, Leipzig 1865, s. IX.

626 P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane problemy), Kra-ków 2003, passim.

Konstytucjonalizacja

podstawowych w procesach konstytucjonalizacji prawa administracyjnego, które kon-struuje strukturę odpowiedzialności administracji.

Konstytucjonalizacja powinna być postrzegana jako motor postępu konwergencji autonomicznych systemów prawnych w Europie. Chodzi o to, że nieodzownym skład-nikiem każdej konstytucji są nie tylko kwestie organizacji i ustroju państwa, lecz również – a może przede wszystkim – gwarancje praw człowieka i obywatela. Należy zatem stwierdzić, że ten drugi element jest predestynowanym celem działalności organizacji międzynarodowych. W związku z tym konstytucjonalizacja na płaszczyźnie międzyna-rodowej oznaczać będzie proces oddziaływania na prawo wewnętrzne idei i wartości zagwarantowanych w prawie międzynarodowym, których interpretacja może odbiegać od sposobu rozumienia praw podstawowych zapisanych w konstytucji.

Szczególne znaczenie należy przypisać europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC) Rady Europy, której znaczenie niesłycha-nie wzrosło po przyjęciu traktatu z Lizbony. Stanowi on, że prawa podstawowe, zagwa-rantowane w EKPC, współtworzą porządek prawny Unii jako zasady ogólne prawa (art. 6 ust. 3 TUE)628. W związku z tym staje się oczywiste, że perspektywa badań nad odpo-wiedzialnością administracji powinna być poszerzona o siły sprawcze konstytucjonali-zacji usytuowane poza państwem, czyli poza suwerenem stanowiącym konstytucję.

Odnosząc zjawisko jurydyzacji i konstytucjonalizacji w odniesieniu do układu relacji w strukturze odpowiedzialności, należy wskazać na zmianę akcentowania. Nie chodzi już zatem o podstawowe znaczenie przedmiotu odpowiedzialności wyrażonego w ustawie w postaci zadań publicznych jako produktu finalnego jurydyzacji. Uwaga jest tu skupiona nie tyle na przedmiocie odpowiedzialności, ile na kryteriach odpowiedzial-ności. Konstytucjonalizacja oznacza bowiem eksponowanie ponadczasowych wartości ogólnoludzkich jako kryteriów w strukturze odpowiedzialności administracji. Jednak siła ich oddziaływania nie powstaje samoczynnie, gdyż ujawnia się dopiero w orzecz-nictwie sądów nakierowanych na „odkrywanie” zasad konstytucyjnoprawnych629. To natomiast nakazuje przeniesienie akcentu badań z relacji pomiędzy administracją

628 I chociaż Unia nie przystąpiła jeszcze do EKPC, to w praktyce stosowania prawa już w 2005 r. Eu-ropejski Trybunał Praw Człowieka zastrzegł sobie prawo do badania aktów wspólnotowych na ich zgodność z EKPC, stanowiąc co następuje: „If such equivalent protection is considered to be provided by the organi-sation, the presumption will be that a State has not departed from the requirements of the Convention when it does no more than implement legal obligations flowing from its membership of the organisation. Howev-er, any such presumption can be rebutted if, in the circumstances of a particular case, it is considered that the protection of Convention rights was manifestly deficient. In such cases, the interest of international co-op-eration would be outweighed by the Convention’s role as a «constitutional instrument of European public order» in the field of human rights (Loizidou v. Turkey (preliminary objections), judgment of 23 March 1995, Series A no. 310, § 75)“, zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 30.06.2005 r. w sprawie Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Ireland, sygn. 45036/98, HUDOC, LEX nr 154344.

188

Rozdział V

a polityką, która określa przedmiot odpowiedzialności w ustawie na sam trybunał odpo-wiedzialności. Dopiero bowiem działalność orzecznicza sądów (międzynarodowych i krajowych – konstytucyjnych, administracyjnych, powszechnych) stale rozwija i do-stosowuje wykładnię przepisów prawa administracyjnego do zmieniających się potrzeb i wyzwań współczesności przez wyważanie i dyferencjację konstytucyjnoprawnych wartości ogólnoludzkich.

Jeżeli uznamy wiodącą rolę sądów w postępie procesów konstytucjonalizacji, to w konsekwencji należy uznać również ważną rolę nauki prawa administracyjnego630. Ta ostatnia rozwija się bowiem w dużej mierze w drodze analizy i interpretacji orzecznictwa sądowego o wiele bardziej niż w innych gałęziach prawa. W tym sensie mówi się o pra-wie administracyjnym jako o prapra-wie sędziowskim (kształtowanym przez wyroki sądo-we)631. Zadaniem nauki jest ponadto stała i krytyczna analiza klasycznych instytucji prawa administracyjnego pod kątem realizacji podstawowych funkcji prawa administra-cyjnego będącego konkretyzacją prawa konstytuadministra-cyjnego. W związku z tym należy stwierdzić, że analiza struktury odpowiedzialności administracji w przypadku konsty-tucjonalizacji powinna być poszerzona o jeden niezmiernie istotny i niewymieniony we wstępie element relacyjny, a mianowicie o doktrynę prawa administracyjnego, pomocną do interpretacji ustaleń judykatury.