Regulamin Parlamentu Europejskiego, a dokładnie art. 104 Publiczny dostęp
do dokumentów, przewiduje, że każdy obywatel Unii Europejskiej oraz każda
osoba fi zyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę w pań-stwie członkowskim mają prawo dostępu do dokumentów Parlamentu zgod-nie z art. 15 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (oraz z art. 42 Karty Praw Podstawowych UE) z zachowaniem zasad, warunków i ograni-czeń określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Euro-pejskiego i Rady (które jest załącznikiem XV do Regulaminu PE) oraz zgodnie ze szczegółowymi postanowieniami regulaminu instytucji.
Dla potrzeb związanych z kwestią dostępu do dokumentów regulamin odnosi się także do podstawowych terminów. W związku z tym określenie „dokument Parlamentu” oznacza wszelką treść w rozumieniu art. 3 rozpo-rządzenia (WE) nr 1049/2001 sporządzoną lub otrzymaną przez osoby wykonujące mandat parlamentarny, przez organy Parlamentu, komisje i delegacje międzyparlamentarne oraz przez Sekretariat Parlamentu. Co ciekawe, dokumenty sporządzone przez posłów lub przez grupy polityczne zgodnie z regulaminem także uznano dla potrzeb związanych z dostępem za dokumenty Parlamentu. Gremium ustalającym zasady mające na celu zapewnienie rejestracji wszystkich dokumentów Parlamentu jest jego prezy-dium (art. 2 regulaminu).
Parlament zarządza także rejestrem dokumentów. Akty ustawodawcze oraz niektóre inne kategorie dokumentów są zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1049/2001 bezpośrednio dostępne poprzez rejestr. Kategorie doku-mentów bezpośrednio dostępnych są wymienione na liście przyjętej przez prezydium oraz opublikowanej na stronie internetowej Parlamentu. Lista
146 ROZDZIAŁ III: RAMY PRAWNE DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ W UNII EUROPEJSKIEJ
ta nie ogranicza prawa dostępu do dokumentów nienależących do powyż-szych kategorii, gdyż te są udostępniane na pisemny wniosek. Prezydium może przyjąć zgodne z rozporządzeniem (WE) nr 1049/2001 postanowienia regulujące warunki udostępniania dokumentów, które są następnie publi-kowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (art. 3 regulaminu). To prezydium wyznacza organy odpowiedzialne za rozpatrywanie wstęp-nych wniosków o udostępnienie dokumentów (art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001) oraz podejmuje decyzje dotyczące wniosków potwierdzają-cych (art. 8 rozporządzenia) oraz wniosków o udostępnienie dokumentów sensytywnych (art. 9 rozporządzenia). Co ciekawe, jeden z wiceprzewodni-czących PE jest odpowiedzialny za nadzór nad rozpatrywaniem tych wnio-sków (art. 6 regulaminu).
Rezolucja w sprawie określenia ram dla działalności grup interesu w instytucjach europejskich
Dokument ten uwzględniał zapisy art. 9 ust. 4 Regulaminu PE, brał pod uwagę zapisy Zielonej Księgi – Europejskiej inicjatywy na rzecz przejrzystości oraz komunikatu Komisji zatytułowanego Zielona Księga – Europejska
ini-cjatywa na rzecz przejrzystości – działania następcze. Uwzględniał ponadto
projekt kodeksu postępowania dla grup interesu, który przyjęto przez Komi-sję w grudniu 2007 r. Co ważne, przy formułowaniu zapisów omawianego dokumentu wzięte zostały pod uwagę inne sprawozdania, m.in. Komisji Spraw Konstytucyjnych, oraz opinie Komisji Kontroli Budżetowej, Komisji Gospodarczej i Monetarnej, Komisji Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności, Komisji Prawnej, jak rów-nież Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrz-nych (A6 – 0105/2008).
Punktem wyjściowym rezolucji w sprawie określenia ram dla działal-ności grup interesu (lobbystów) w instytucjach europejskich z maja 2008 r. (2007/2115(INI)), było przekonanie, że wraz z poszerzeniem kompetencji Parlamentu Europejskiego kolejnymi traktatami⁵⁹ nastąpi dalszy rozwój lobbingu w ramach tej instytucji. Trzeba zarazem mieć na uwadze, że celem lobbingu jest uzyskanie wpływu nie tylko na politykę i decyzje legislacyjne,
⁵⁹ Po ratyfi kacji Traktatu z Lizbony zwiększono uprawnienia Parlamentu, który jest współprawodawcą w ramach zwykłej procedury legislacyjnej, przez co przyciąga uwagę jesz-cze większej liczby grup interesu.
147 3. AKTY PRAWA WTÓRNEGO
ale także na przydział środków fi nansowych oraz monitorowanie implemen-tacji prawodawstwa. Grupy interesu na poziomie PE odgrywają kluczową rolę w otwartym i wielostronnym dialogu, który jest fundamentem systemu demokratycznego, a także stanowią istotne źródło informacji dla posłów podczas wykonywania ich mandatu. Należy jednak mieć na uwadze, że lobbyści nie tylko prowadzą działalność wśród posłów, ale próbują również wywierać wpływ na decyzje Parlamentu poprzez lobbing wśród urzędników pracujących w sekretariatach komisji parlamentarnych, personelu grup poli-tycznych i asystentów posłów, co także było brane pod uwagę w trakcie przy-gotowywania omawianej rezolucji. PE doceniał propozycje KE utworzenia wspólnego rejestru grup interesu w instytucjach UE w ramach europejskiej inicjatywy na rzecz przejrzystości, rezolucja jednak wskazała, że Parlament ma już od 1996 r. własny rejestr lobbystów⁶⁰ , a także kodeks postępowania, który obejmuje zobowiązanie lobbystów do postępowania zgodnego z naj-wyższymi normami etycznymi.
Aby podjąć wysiłek zwiększenia przejrzystości działania Parlamentu Europejskiego, omawiany dokument uznaje wpływ grup lobbystów na pro-ces decyzyjny na szczeblu UE i w związku z tym uważa, że istotne jest, by posłowie do Parlamentu znali nazwy organizacji reprezentowanych przez grupy lobbystów. Stanowi ponadto, że przejrzysty i równy dostęp do wszyst-kich instytucji UE jest absolutnym warunkiem wstępnym legitymacji Unii oraz umacniania zaufania wśród jej obywateli. Co więcej, podkreśla, że przej-rzystość ma charakter dwukierunkowy – jest potrzebna zarówno w pracy samych instytucji, jak i wśród zaangażowanych w proces lobbystów. Wyraź-nie jednak zaznacza, że przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego powinni mieć dostęp do instytucji UE, a przede wszystkim do Parlamentu, w stopniu nie mniejszym niż zawodowi lobbyści.
Co ciekawe, w dokumencie tym zauważa się, że posłowie do Parlamentu sami powinni kontrolować i odpowiadać za źródła dopływu wyważonych informacji. Zaraz jednak dodaje się, że muszą być oni uznawani za zdolnych do podejmowania politycznych decyzji niezależnie do reprezentantów inte-resów i w razie konieczności bez wpływów z zewnątrz. Koresponduje to z innymi uwagami zawartymi w rezolucji, które dowodzą, że Parlament musi całkowicie niezależnie decydować o tym, w jakiej mierze uwzględnia w swo-jej pracy opinie wywodzące się z jego otoczenia.
148 ROZDZIAŁ III: RAMY PRAWNE DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ W UNII EUROPEJSKIEJ
Uznaje się także, że sprawozdawca, jeśli uzna to za stosowne, może (dobrowolnie) skorzystać ze „śladu legislacyjnego”, tj. orientacyjnego wykazu (dołączanego do sprawozdań Parlamentu) zarejestrowanych grup interesu, które miały istotny wkład w ten proces i z którymi konsultowano się w cza-sie prac nad przygotowaniem sprawozdania. Niemniej jednak podkreśla się, że dołączanie takiego „śladu legislacyjnego” do inicjatyw prawodawczych PE ma większe znaczenie dla Komisji.
Wskazuje się również, że istotne są obowiązujące przepisy, zgodnie z którymi posłowie mają obowiązek składać oświadczenia majątkowe. W związku z tym rezolucja sugeruje prezydium, aby na podstawie wniosku kwestorów opraco-wało plan dalszej poprawy wdrażania i kontroli przepisów Parlamentu, zgodnie z którymi poseł musi złożyć oświadczenie na temat udzielonego mu wsparcia fi nansowego lub wsparcia w postaci udostępnienia personelu lub sprzętu.
Co ciekawe, rezolucja odnotowuje obowiązujące przepisy w sprawie intergrup, zawierające wymóg składania oświadczeń dotyczących ich fi nan-sowania. Wzywa tym samym do zwiększenia przejrzystości intergrup, tj. zamieszczenia na stronie internetowej Parlamentu wykazu wszystkich istniejących (zarejestrowanych i niezarejestrowanych) grup międzypartyj-nych wraz z pełnym oświadczeniem na temat wsparcia z zewnątrz dla ich działalności, a także deklaracją ogólnych celów danej grupy. Utwierdza jed-nak w przekonaniu, że w żadnym razie nie można traktować grup między-partyjnych jako struktur wewnętrznych Parlamentu.
W kwestiach rozwiązań technicznych rezolucja wzywa prezydium w oparciu o wniosek kwestorów do zbadania możliwości ograniczenia nie-autoryzowanego dostępu do poziomów, na których w budynkach Parlamen-tu znajdują się biura posłów. Z kolei dostęp do sal posiedzeń komisji powi-nien zostać ograniczony jedynie w nadzwyczajnych okolicznościach⁶¹.
Europejski kodeks dobrej praktyki administracyjnej
Dnia 6 września 2001 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję
zatwierdza-jącą Europejski kodeks dobrej praktyki administracyjnej (ang. Th e European
Code of Good Administrative Behaviour)⁶², którego powinny przestrzegać
⁶¹ Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie określenia ram dla działalności grup interesu (lobbystów) w instytucjach europejskich, 2007/2115(INI), http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6--TA-2008 - 0197+ 0+DOC+XML+V0//PL (25.06.2011).
149 3. AKTY PRAWA WTÓRNEGO
instytucje i organy Unii Europejskiej, ich służby administracyjne oraz urzędnicy w kontaktach z indywidualnymi osobami. Jest on następstwem proklamowanej na szczycie w Nicei w grudniu 2000 r. Karty Praw Podsta-wowych Unii Europejskiej. Kodeks ten ma na celu bardziej szczegółowe wyjaśnienie, co powinno oznaczać w praktyce zawarte w karcie prawo do dobrej administracji⁶³.
Europejski kodeks dobrej praktyki administracyjnej stanowi, że Komisja
i jej personel, w poszanowaniu interesu publicznego, mają obowiązek służyć szeroko rozumianemu interesowi UE. Społeczeństwo oczekuje bowiem od władz publicznych, że te w swoim funkcjonowaniu będą otwarte i dostępne.
Kodeks wskazuje ogólne zasady dobrej administracji. W kontekście tematu książki do najważniejszych z nich zaliczyć można:
– poszanowanie prawa (art. 4) – Komisja działa w oparciu o obowią-zujące prawo i procedury ustanowione prawodawstwem UE; – zasadę niedyskryminacji i równego traktowania (art. 5);
– zasadę proporcjonalności (art. 6) – Komisja zapewnia, że środki przez nią podejmowane są proporcjonalne do wskazanego celu; – zasadę bezstronności, niezależności i obiektywności (art. 8 – 9); – zasadę konsekwencji – ang. consistency (art. 10) – Komisja będzie
konsekwentna w swoim „administracyjnym zachowaniu”, a wszelkie wyjątki i odstępstwa od ogólnie przyjętych zasad muszą być szeroko uzasadnione i uargumentowane.
Europejski kodeks dobrej praktyki administracyjnej zawiera także zapisy
dotyczące praw osób, które zamierzają włączyć się w proces tworzenia prawa. Stanowi on, że wszystkie zainteresowane daną kwestią strony powinny zostać wysłuchane, a urzędnicy zobligowani są to umożliwić, tworząc korzystne warunki do konsultacji (art. 16). Ponadto kodeks stanowi o obowiązku uzasadniania podejmowanych decyzji. W związku z tym powinny być one jasno uargumentowane, muszą wskazywać swoją podstawę prawną oraz czynniki, które skłoniły Komisję do przygotowania projektu aktu prawnego (art. 18). Decyzje te muszą także zostać zakomunikowane zainteresowanym stronom (art. 20). Co ważne, kodeks jasno stanowi o możliwości wniesie-nia odwoławniesie-nia od podjętej przez instytucję decyzji, oczywiście w sytuacji, gdy prawo UE przewiduje taką możliwość. W związku z tym urzędnicy są ⁶³ Zob. http://www.ombudsman.europa.eu/pl/resources/code.faces/pl/3510/html.book-mark (12.07.2011).
150 ROZDZIAŁ III: RAMY PRAWNE DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ W UNII EUROPEJSKIEJ
zobowiązani dokładnie określić termin wnoszenia apelacji oraz nazwisko, departament i numer gabinetu osoby odpowiedzialnej za przyjmowanie wniosków (art. 19).
Kodeks reguluje także sposoby, w jakich urzędnicy KE zobowiązani są odpowiadać na zapytania z zewnątrz. W tym punkcie najistotniejsze kwestie związane z tematem dotyczą reakcji i postępowania urzędników na proś-by o uzyskanie dostępu do dokumentów (art. 22). Kodeks stanowi, że jeśli dokumenty te zostały już opublikowane, zainteresowany skierowany zosta-nie bezpośrednio do urzędnika biura publikacji bądź do centrum informa-cji, które zapewnia bezpłatny dostęp do właściwej bazy danych. W kwestii korespondencji tradycyjnej przewiduje się, że nadawca powinien otrzymać odpowiedź od Komisji w języku, w jakim zostało wystosowane zapytanie, jeśli jest to jeden z ofi cjalnych języków Unii Europejskiej. Odpowiedź na list adresowany do KE powinna zostać sformułowana przez właściwą sprawie dyrekcję w ciągu 15 dni roboczych od dostarczenia listu. Ponadto w odpo-wiedzi takiej konieczne jest zamieszczenie danych kontaktowych urzędnika, który ją sformułował. Jeśli jednak w ciągu wspomnianych 15 dni roboczych nie jest możliwe sformułowanie wyczerpującej odpowiedzi, ponieważ wyma-ga ona bardziej szczegółowego przygotowania konsultacji czy tłumaczenia, urzędnik za nią odpowiedzialny powinien wysłać do zainteresowanych informację, kiedy mogą spodziewać się konkretnej i ostatecznej odpowiedzi.
Inaczej wyglądają zapisy dotyczące rozmów telefonicznych. Urzędnik jest oczywiście zobowiązany przedstawić się oraz wskazać swoje stanowisko. Pracownicy KE, odpowiadając na pytania, powinni dostarczać informacje na temat, który należy do ich bezpośrednich obowiązków. W innym przypadku powinni przekierować rozmówcę do właściwej osoby. W bardziej złożonych kwestiach wskazuje się, że powinni oni skonsultować się z przełożonymi przed udzieleniem odpowiedzi lub od razu skierować do nich sprawę. Jeśli jednak rozmówca skontaktował się z właściwą osobą w Komisji Europej-skiej i zadaje pytania na tematy znajdujące się w gestii danego urzędnika, ten musi ustalić tożsamość rozmówcy i sprawdzić, czy informacja nie została już wcześniej upubliczniona. W sytuacjach niejasnych urzędnik powinien poprosić rozmówcę również o skierowanie pytania pisemnego na temat, który poruszali w rozmowie telefonicznej⁶⁴.
151 3. AKTY PRAWA WTÓRNEGO
Ciekawe zapisy dotyczą poczty elektronicznej. Kodeks sugeruje, że trzeba na nią odpowiadać niezwłocznie po jej otrzymaniu. Jeśli jednak materia e-maila jest porównywalna z klasycznym zapytaniem listownym, urzędnik ma stosować się do takich samych (15-dniowych) terminów. Kodeks zawiera także wskazówki na temat kontaktów z mediami, stanowiąc, że właściwą komórką jest w tym wypadku serwis prasowy. Jednak w sytuacji, gdy zapy-tanie dotyczy kwestii technicznych podlegających gestii konkretnego urzęd-nika, ten jest upoważniony do samodzielnego odpowiadania na pytania mediów⁶⁵.
C. Akty prawne regulujące dostęp do dokumentów instytucji UE