Relacje lobbingu i procesu decyzyjnego w UE

pejskiemu i Radzie. Te dwie instytucje będą miały również „prawo kontroli”, na całkowicie równych zasadach, co oznacza, że w każdej chwili będą mogły wskazać, który projekt aktu wykonawczego uznają za przekraczający upraw-nienia nadane Komisji w oparciu o odpowiednią podstawę prawną¹⁵⁵.

Obowiązujące współcześnie zasady regulujące funkcjonowanie systemu komitetów mogą wpłynąć na ich przyszłe relacje ze światem lobbingu. Zauważyć bowiem trzeba, że wprowadzone zmiany umocniły pozycję Komi-sji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że dla reprezentantów interesów kształto-wanie korzystnych relacji z urzędnikami tej instytucji wydaje się podstawą realizacji ich strategii lobbingowych. Zatem im korzystniejsze relacje uzyska-ją oni na poziomie Komisji, tym większy wpływ będą mogli wywierać także w ramach procedur komitetowych.

7. RELACJE LOBBINGU I PROCESU DECYZYJNEGO W UE

W  analizie instytucjonalnej proces decyzyjny UE wymaga od biorących w nim udział podmiotów osiągania szerszego kompromisu. Także forma reprezentacji interesów ma duży wpływ na prawdopodobieństwo urzeczy-wistnienia celów i zamierzeń lobbystów. Na poziomie UE grupy społeczeń-stwa obywatelskiego i stowarzyszenia mają większe szanse na osiągnięcie sukcesu w swoich działaniach, jednakże organizacje handlowe/biznesowe nie ustępują znacznie w tych statystykach. Trzeba pamiętać, że urzędnicy unijni nie podlegają systemowi wyborów bezpośrednich, stąd nie muszą się troszczyć o zbieranie funduszy i kapitału politycznego na kolejną kampanię wyborczą. W związku z tym nie mają większych pokus, aby sprzyjać najwięk-szym i najbogatnajwięk-szym stronom dyskursu wokół procesu legislacyjnego. Ich współpraca z wieloma stronami jest w tym wypadku zbalansowana¹⁵⁶. Funk-cjonowanie zjawiska reprezentacji interesów na poziomie Unii Europejskiej jest o tyle ciekawe, że porównując je do systemów mających pełną legityma-cję demokratyczną w klasycznym jej rozumieniu (np. USA), można wycią-gnąć wniosek, że im mniejsze umocowanie demokratyczne ma system na

¹⁵⁵ Zob. http://polskawue.gov.pl/Procedura,komitetowa,nowe,przepisy,dotyczace,upraw nien,wykonawczych,Komisji,6125.html (8.09.2011).

¹⁵⁶ Patrz C. Mahoney, Lobbying success in the United States and the European Union, „Journal of Public Policy” 2007, nr 27, s. 46 – 52.

114 ROZDZIAŁ II: PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

poziomie UE, tym bardziej może on odpowiadać na szeroką skalę interesów z otoczenia decyzyjnego – świata lobbingu. Ponadto im bardziej odpowiada on szerokiej skali interesów, tym większe prawdopodobieństwo realizacji celów grup biznesowych. Pamiętać jednak należy, że system Unii Europej-skiej ma wysoką zdolność do łączenia współzawodniczących interesów w politycznych kompromisach, które umożliwiają chociaż częściową realiza-cję zamierzonych celów¹⁵⁷.

Warto także zauważyć, że polityki Unii Europejskiej wpływają na sposo-by, w jakich grupy narodowe układają swoje relacje z rządami i organizują działania na poziomie UE. Wiele istniejących analiz traktuje duże przedsię-biorstwa jako relatywnie jednorodną grupę, stającą się systematycznie bar-dziej europejską niż ukierunkowaną narodowo. Twierdzi się ponadto, że w ramach jednolitego rynku fi rmy zharmonizowały swoje działalności lob-bingowe i te największe stały się pełnoprawnymi, paneuropejskimi politycz-nymi graczami. W  rezultacie wzrastającego znaczenia strategii lobbingu bezpośredniego pośród fi rm nastąpiła instytucjonalizacja unijnego forum politycznego, a ostatecznie kreacja sieci tematów, sieci powiązań, które har-monizują wzory lobbingu przedsiębiorstw na poziomie UE¹⁵⁸.

Nie da się także zaprzeczyć, że precyzyjnie wyznaczone traktatami pro-cedury legislacyjne są fundamentem wyznaczającym zakres oraz możliwości funkcjonowania lobbing na poziomie Unii Europejskiej. Tak wyznaczone ramy procesu decyzyjnego są podstawowym odniesieniem dla tworzonych strategii. To reprezentanci interesów, chcąc odnieść sukces na forum unij-nym, muszą się dostosować do proceduralnych, prawnych i zwyczajowych zasad. W związku z tym proces decyzyjny stymuluje modele zachowania lobbystów, determinuje ich aktywność oraz przyzwala na kontakty w istot-nych jego momentach. Co więcej, system ten generuje punkty wejścia, które wykorzystywane przez grupy interesu, wpływają na stałe zacieśnianie współ-pracy oraz są monitorowane i regulowane przez instytucje, które są przecież traktatowo wyznaczonymi decydentami.

Pomimo że analizując zjawisko lobbingu, mówimy o współzależności na linii decydenci–otoczenie procesu decyzyjnego, pamiętać trzeba, iż możliwości wywarcia wpływu na projekt aktu prawnego czy następne etapy procesu prawodawczego zależą w dużej mierze od przyzwolenia instytucji

¹⁵⁷ Ibidem, s. 54.

115 7. RELACJE LOBBINGU I PROCESU DECYZYJNEGO W UE

i organów na włączanie się interesów zewnętrznych w ten proces. Oczywi-ście wskazuje się, że taka kooperacja jest z zasady korzystna dla większości zainteresowanych stron, jednak nie może być tu mowy o równowadze na linii proces decyzyjny/instytucje–świat lobbingu. To traktaty, regulaminy wewnętrzne i kodeksy postępowania wyznaczają zasady dostępu, do któ-rych grupy wpływu muszą się dostosować. Stąd prawodawcy są silniejszą stroną w tej rozgrywce, pomimo że zdają sobie sprawę z istoty, a zarazem możliwości wpływu szeroko rozumianego otoczenia procesu decyzyjnego na jakość opracowywanych projektów. Zauważyć jednak trzeba, że instytu-cje i decydenci bardzo rozsądnie i z dużą dawką wstrzemięźliwości tworzyli regulacje i kreowali zasady funkcjonowania reprezentacji interesów (szerzej będzie o tym mowa w kolejnym rozdziale książki). Prawdopodobnie jest to jeden z głównych powodów świadczących o tym, jak ważne jest to zjawisko nie tylko dla poprawy jakości prawodawstwa, ale także dla realizacji polityki transparentności, przybliżania urzędników w  Brukseli obywatelom oraz zwiększania zakresu legitymizacji całego systemu.

Wydawać się może, że wpływ lobbingu na proces decyzyjny jest mniej znaczącym zjawiskiem niż wpływ procesu decyzyjnego na funkcjonowanie lobbingu. Warto jednak zauważyć, że dla urzędników europejskich obecność i aktywność lobbystów, zwłaszcza w początkowych etapach pracy nad pro-jektem, są w pewnym sensie katalizatorami ich poczynań, a zarazem wpły-wają pośrednio na legitymizowanie społeczne podejmowanych działań. Profesjonalny lobbing szczelnie wypełniający sferę otoczenia decyzyjnego nie ma oczywiście realnych możliwości zmiany wyznaczonych traktatem, występujących kolejno etapów procedury prawodawczej. Jego siłą jest jednak umiejętność przesuwania wektorów aktów prawnych, a przez to modyfi ko-wania ich znaczenia.

Trzeba także wyraźnie zaznaczyć, że w procesie legislacyjnym najważ-niejszym atrybutem lobbysty jest dostarczenie specjalistycznej wiedzy. Aby stworzyć akt prawny adekwatny do realnych warunków i oczekiwań, nie-zbędna jest dobra orientacja w danej dziedzinie. Większość parlamentarzy-stów i urzędników w poszczególnych instytucjach UE korzysta z pomocy licznych ekspertów i doradców (chociaż nie zawsze jest to możliwe), a dla podjęcia wyważonej decyzji wymagane jest także wysłuchanie różnych sta-nowisk i opinii. Dlatego też bardzo ważne jest, aby urzędnicy i parlamenta-rzyści mogli w razie potrzeby zwrócić się o pomoc i opinię do grup lobbin-gowych. Dla ułatwienia kontaktów organizują one konferencje, seminaria,

116 ROZDZIAŁ II: PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

zamawiają badania naukowe, wydają broszury, periodyki, propagują infor-macje w mediach itp.¹⁵⁹

Trzeba zatem podkreślić, że lobbing uelastycznia wyznaczoną traktatem strukturę systemu legislacyjnego. Reprezentanci interesów mogą wpływać na instytucje (urzędników, decydentów) w momencie wyboru procedury, starać się przyspieszyć lub opóźnić międzyinstytucjonalne porozumienie, lobbować za zakwalifi kowaniem aktu do części A lub B obrad Rady, wresz-cie spróbować przekonać także do swoich racji przedstawiwresz-cieli/ekspertów w istniejącym systemie komitetów. Ponadto dla rezultatu ogromne znacze-nie może mieć to, czy proces decyzyjny przebiega na zasadach tworzenia prawa wtórnego czy przeniesienia uprawnień lub jaką formułę przybiera współpraca w ramach procedury z Parlamentem Europejskim. Czy Rada decyduje kwalifi kowaną większością czy jednomyślnie? Czy dossier jest przedmiotowo zainteresowana jedna Dyrekcja Generalna w Komisji Euro-pejskiej czy kilka z nich, w których komisjach Parlamentu Europejskiego toczą się prace nad projektem i w jakich grupach roboczych Rady? Czy implementacja bądź inspekcja jest przypisana urzędnikom UE, urzędni-kom narodowym, władzom regionalnym czy instytucjom prywatnym? Czy rezultatem prac będą niewiążące wytyczne, wiążąca dyrektywa czy rozpo-rządzenie bądź decyzja? Jak widać, podstawowych pytań w przygotowywa-nej strategii jest wiele i wspomniane powyżej z pewnością nie wyczerpują całej listy.

Należy także dodać, iż nie zawsze wątpliwości dotyczące aktu zostają szczegółowo wyjaśnione za pomocą przyjętych już rozwiązań, co stwarza oczywiście pole do działania lobbingu. Jeśli jednak formalne czynniki są ze sobą odpowiednio powiązane, to tworzą powtarzalny schemat, który może być na stałe wykorzystany do promowania bądź blokowania. Kiedy grupa nacisku czuje zagrożenie spowodowane określonym projektem aktu praw-nego, może wykorzystać Parlament, aby ten wywarł nacisk na Komisję, może również posłużyć się wpływem Rady przeciwko PE, Trybunałem Sprawiedli-wości UE przeciwko wszystkim wymienionym instytucjom lub każdą inną konieczną konstelacją, która umożliwia osiągnięcie sukcesu. Słowem,

wyko-¹⁵⁹ U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, Lobbing w Unii Europejskiej – zarys

117 7. RELACJE LOBBINGU I PROCESU DECYZYJNEGO W UE

rzystywać możliwości, jakie stwarzają konkretna procedura i system legisla-cyjny w celu uzyskania maksymalnych korzyści¹⁶⁰.

Co więcej, profesjonalnie działający lobbing wypełnia luki w przepływie informacji nie tylko na linii społeczeństwo/przedsiębiorcy–instytucje UE, ale także pomiędzy samymi decydentami. Tak funkcjonujące otoczenie pro-cesu decyzyjnego praktycznie współtworzy akty prawne, stając się wierzytel-nym powiernikiem zagregowanych interesów gospodarczych.

Oczywiście możemy także podjąć się próby udowodnienia, że lobbyści nie są potrzebni¹⁶¹. Fakt ich funkcjonowania w  demokracjach Europy zachodniej i USA nie jest przecież wystarczającym argumentem uzasadnia-jącym ich obecność. W przeszłości tworzenie prawa odbywało się bez ofi cjal-nego udziału grup interesu i organizacji przedsiębiorców. Można przecież założyć, że ustawodawca wie, jakie przepisy prawne są najlepsze dla obywa-teli, środowisk gospodarczych czy naukowych. Jeśli jednak wypełnianie tej roli przez ustawodawcę jest źle oceniane, należy podjąć odpowiednie kroki. Pamiętać trzeba, że kadencje są przeważnie kilkuletnie, a tworzone w tym czasie prawo może doprowadzić do recesji wybrany sektor gospodarczy, fi rmy narazić jeśli nie na upadek, to na pewno na duże straty. Z tych powo-dów łatwiej udowodnić, że lobbyści odgrywają istotną rolę w  tworzeniu kluczowych aktów prawnych oraz formułowaniu strategii sektorów gospo-darczych, branż, lokalnych społeczeństw, niż twierdzić, że ich obecność jest nieuzasadniona¹⁶². Tym bardziej że dowodzi się również, iż polityczny dostęp grup interesu do instytucji decyzyjnych skutkuje z czasem zwiększe-niem zależności decydentów od dostarczanych informacji¹⁶³.

Warto także zauważyć, że nie jest prawdziwe powszechne przekonanie, że lobbyści skupiają się głównie na wpływaniu na proces tworzenia prawa wią-żącego (ang. hard law). Coraz częściej bowiem podejście to zmienia się, a wartość prawna aktów niewiążących (ang. soft law) okazuje się równie istotna jak aktów wyższej rangi. Na przykład w sektorze telekomunikacyj-nym jedtelekomunikacyj-nym z najbardziej lobbowanych dokumentów jest Rekomendacja

dotycząca rynku właściwego (ang. Recommendation on relevant markets). KE

określa w niej, które rynki telekomunikacyjne powinny być zbadane przez

¹⁶⁰ R. van Schendelen, op.cit., s. 96 – 97.

¹⁶¹ Por. D. Coen, Empirical and Th eoretical…, s. 2.

¹⁶² B. Piwowar, J. Świeca, op.cit., s. 18. ¹⁶³ R. Eising, Th e Access…, s. 54.

118 ROZDZIAŁ II: PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

narodowego regulatora w celu sprawdzenia, czy na dane korporacje należy nałożyć odpowiednie zobowiązania. Pomimo że jest to tylko zalecenie KE, powiązane z nią dyrektywy stanowią, że krajowi regulatorzy muszą przyjrzeć się wszystkim wskazanym rynkom i nie mogą samowolnie dodać do listy innych bez uprzedniej zgody Komisji. Dla lobbystów oznacza to, że nawet jeśli zalecenie jest narzędziem miękkiego prawa, to w zasadzie określa ono zasady ewaluacji funkcjonowania rynków telekomunikacyjnych¹⁶⁴.