Ewolucja regulacji prawnych dotyczących lobbingu

Już w latach sześćdziesiątych XX wieku grupy nacisku sektora gospodarcze-go usiłowały wywierać w sposób zorganizowany wpływ na proces decyzyjny w Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej¹. W pierwotnej wersji traktatów rzymskich nie znajdziemy jednak wielu zapisów poświęconych omawiane-mu zagadnieniu. Dopiero wraz z kolejnymi zmianami postanowień trakta-towych dotyczących instytucji i  rozszerzaniem kompetencji Wspólnot ukształtował się proces decyzyjny w pełni otwarty na lobbing na szczeblu ponadnarodowym².

Wzrost liczby grup interesów następował również w wyniku rozszerzania Wspólnot Europejskich o nowe państwa. Organizacje lobbingowe z państw członkowskich wchodziły w skład europejskich stowarzyszeń lub

podejmo-¹ Grupy nacisku w  początkowym okresie integracji europejskiej były zróżnicowane, a proces ich formowania chaotyczny i burzliwy. O skali i dynamicznym rozwoju tego zjawiska świadczy najlepiej fakt, że w 1957 r., na forum EWWiS działalność lobbingową prowadziło 8 grup, a kilka lat później, w 1960 r. przy EWG działało już 171. W kolejnych latach liczba grup nacisku stale rosła i w 1980 r. formalne przedstawicielstwo na szczeblu Wspólnot miało już 439 grup.

² Przełomowym momentem w historii działających w ramach Wspólnot grup nacisku było utworzenie jednolitego rynku europejskiego, opartego na swobodzie przepływu towa-rów, osób, usług i kapitału. Realizacja tego przedsięwzięcia wymagała przyjęcia i wdrożenia około 300 dyrektyw oraz stworzyła nowe perspektywy i warunki działalności dla biznesu, w tym także działalności grup lobbingowych. Należy także zauważyć, że skala zmian, jakie nastąpiły po wejściu w życie JAE, wpłynęła na większą przejrzystość funkcjonowania grup nacisku we Wspólnocie.

Rozdział III

RAMY PRAWNE DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ

W UNII EUROPEJSKIEJ

120 ROZDZIAŁ III: RAMY PRAWNE DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ W UNII EUROPEJSKIEJ

wały samodzielną aktywność wobec instytucji³. Wraz z pogłębianiem inte-gracji następowało przenikanie na poziom UE coraz większej liczby

eurolob-bystów⁴. Stąd obecnie wiele organizacji krajowych i  międzynarodowych,

fi rm, władz regionalnych oraz organizacji pozarządowych ma stałe biura i przedstawicielstwa w Brukseli.

Wraz ze wzrostem znaczenia Wspólnot Europejskich, a następnie Unii Europejskiej, grupy nacisku zaczęły rozszerzać zakres swojego działania, obejmując nim nie tylko scenę krajową, ale i w coraz większym stopniu międzynarodową. Początkowo działalność lobbingowa wobec instytu-cji decyzyjnych była prowadzona poprzez krajowe struktury polityczne i administracyjne. Przełomowym momentem zmieniającym charakter lob-bingu wobec Wspólnot było wejście w życie Jednolitego aktu europejskiego. Miał on między innymi na celu przygotowanie procesu integracji walutowej i fi nansowej, której plan znalazł się w późniejszym Traktacie z Maastricht. Jednolity akt europejski rozszerzył zakres kompetencji Wspólnot na dzie-dziny pozostające do tej pory wyłącznie w gestii rządów państw członkow-skich oraz wprowadził zmiany do procesu decyzyjnego. W szczególności zwiększył zakres procedury podejmowania decyzji większością głosów, głównie w  odniesieniu do kwestii standaryzacji i  harmonizacji, a  więc dziedzin mających kluczowe znaczenie dla budowy jednolitego rynku oraz funkcjonowania przedsiębiorstw. W efekcie nastąpiło wzmocnienie instytucji ponadnarodowych i  relatywne zmniejszenie wpływu rządów państw członkowskich na proces decyzyjny w tych dziedzinach. Sytuacja taka spowodowała wzrost zainteresowania lobbingiem na forum Wspólnot Europejskich głównie ze strony biznesu, ale także szeroko rozumianych ruchów społecznych⁵.

Pomimo że ponadnarodowe federacje grup nacisku istniały od początku procesu integracji europejskiej w takich sektorach jak rolnictwo, węgiel i stal, to dopiero od połowy lat 80. XX wieku datuje się przyspieszenie na poziomie ponadnarodowym procesu centralizacji krajowych stowarzyszeń bizneso-wych. Dotyczyło to zwłaszcza branż, na które w  znaczący sposób mają

³ L. Graniszewski, C. Piątkowski, op.cit., s. 16.

⁴ E. Małuszyńska, B. Gruchman, Kompendium wiedzy o Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 71.

121 1. EWOLUCJA REGULACJI PRAWNYCH DOTYCZĄCYCH LOBBINGU

wpływ regulacje UE, czyli szeroko pojmowanego sektora gospodarki pro-dukcyjno-handlowej (z wyłączeniem sektora rolnego)⁶.

Kolejne zmiany na mapie lobbingu europejskiego nastąpiły w wyniku wejścia w życie z dniem 1 listopada 1993 r. Traktatu z Maastricht. Kontynu-ując postanowienia JAE, Traktat ten zintensyfi kował proces integracji sprowadzający się głównie do budowy unii ekonomiczno-monetarnej i pla-nowanego przejścia do wspólnej waluty – euro. Ponadto zmienił przepisy dotyczące kompetencji instytucji, wzmacniając w  szczególności pozycję Parlamentu Europejskiego, oraz utworzył nowe organy, jak Komitet Regio-nów. Rozszerzenie zakresu przedmiotowego europejskiego prawa wspólno-towego spowodowało więc w sposób logiczny wzrost funkcji publicznych realizowanych przez instytucje, zmieniając tym samym rolę rządów państw członkowskich. Wspomniane powyżej zmiany pobudziły aktywność już funkcjonujących grup nacisku, a także wpływały stymulująco na kształtowa-nie się nowych⁷. Zjawisku temu sprzyjały rówkształtowa-nież przejawy coraz większej transparentności w działalności UE, o co w szczególności dbała Komisja Europejska. Stąd zmiany traktatowe przełomu lat 80. i 90. XX wieku oraz zwiększanie zadań i kompetencji, jakie stały przed integrującą się Europą, wiązały się z koniecznością ujednolicania lub harmonizacji wielu regulacji prawnych i standardów jakościowych przyjmowanych przez instytucje. Sta-nowiło to główny powód wzrostu aktywności organizacji lobbingowych pragnących uczestniczyć w tworzeniu europejskiego prawa⁸.

Również wprowadzanie wspólnych polityk w coraz to innych obszarach życia gospodarczego, społecznego i politycznego spowodowało gwałtowny rozwój lobbingu na poziomie ponadnarodowym. Na początku lat 90. XX wieku ścisłą współpracę oraz wspólne polityki wprowadzono w kolejnych obszarach, m.in. w kwestiach społecznych, telekomunikacji, mediach. Roz-wój wspólnej polityki regionalnej i powstanie Komitetu Regionów spowodo-wały znaczny napływ reprezentantów struktur regionalnych do Brukseli. Ugrupowania reprezentujące interesy sektora przemysłu i rolnictwa nadal aktywnie funkcjonują w UE, ale coraz większe obecnie znaczenie przywią-zuje się w instytucjach UE do kwestii związanych z szeroko rozumianym

⁶ Por. K. Tarnawska, Rozwój lobbingu w Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe” 1999, nr 3, s. 6.

⁷ K. Michałowska-Gorywoda, op.cit., s. 299. ⁸ B. Piwowar, J. Świeca, op.cit., s. 122; ibidem, s. 122.

122 ROZDZIAŁ III: RAMY PRAWNE DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ W UNII EUROPEJSKIEJ

sektorem usług, ochrony środowiska, ochrony praw konsumenckich, teleko-munikacji czy energetyki⁹.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na istotną konsekwencję wzrostu dostępu grup interesu do procesu decyzyjnego. Burzliwy okres rozwoju lob-bingu europejskiego po przyjęciu Jednolitego aktu europejskiego doprowa-dził do mało komfortowego dla zainteresowanych podmiotów „zatłoczenia” sceny europejskiej. W następstwie mogło to niekiedy utrudniać pracę urzęd-ników Unii, którzy tonąc w niezliczonych dokumentach, raportach i opraco-waniach dostarczanych im przez coraz bardziej aktywnych lobbystów, zosta-li zmuszeni do wysoce czasochłonnej selekcji otrzymywanych informacji w celu wyłowienia jedynie wartościowych i faktycznie potrzebnych. Jedno-cześnie sytuacja ta komplikowała tymże grupom możliwość skutecznego wywierania wpływu. W skutek takiego rozwoju wydarzeń zaczęły się poja-wiać coraz to nowe żądania zwiększenia możliwości dostępu do podmiotów zaangażowanych w proces decyzyjny. Nie były to jednak jedyne konsekwen-cje. Wobec braku jakichkolwiek regulacji i ograniczeń dostępu do budynków Unii, zwłaszcza siedziby Parlamentu, nagminne stały się zachowania wysoce nieetyczne przejawiające się w postaci nadużyć, np. kradzieży dokumentów przeznaczonych dla parlamentarzystów. Niczym niezwykłym okazywały się przekupstwa i agresywne zachowania wobec członków i pracowników insty-tucji decyzyjnych. Taki rozwój wydarzeń musiał doprowadzić do sytuacji, w której problematyczne było dalsze twierdzenie, że sytuacja jest pod kon-trolą i nie wymaga poświęcenia jej większej uwagi.

Pierwsze nieśmiałe i  niekoniecznie powszechnie akceptowane kroki zbliżające społeczność wspólnotową do złamania zmowy milczenia w kwe-stiach działalności lobbingowej postawił socjalista, deputowany Danii Alman Matten. Członkowie Parlamentu Europejskiego zdążyli się już przyzwyczaić do funkcjonowania w roli obiektu zainteresowania świata lobbingu, zdążyli się nawet nauczyć zachowań ofensywnych w  przypadku agresywnych oddziaływań. W 1989 r. wspomniany Matten pod pozorem odpowiedzi na pisemne pytanie na temat stanu nadużyć mających miejsce w Parlamencie obalił wspomniane tabu¹⁰. Nie poprzestając na tym, zaproponował Komisji opracowanie kodeksu postępowania, który regulowałby działanie wszystkich grup lobbingowych. Atmosfera polityczna w KE nie sprzyjała wówczas

przy-⁹ Ibidem.

123 1. EWOLUCJA REGULACJI PRAWNYCH DOTYCZĄCYCH LOBBINGU

jęciu tak dalece idących zmian¹¹. Fakt, że nie zostały one przyjęte, nie ozna-czał jednak, iż kwestia ta poszła w zapomnienie. Czekała raczej na bardziej stosowne okoliczności, w których wola polityczna i nastroje dojrzałyby do działania. Momentem takim okazał się maj 1991 r., kiedy wobec rosnących wciąż nagannych zachowań i częstych nadużyć Parlament ponownie posta-nowił podjąć się zbadania swojej działalności w  kontekście wywierania wpływu przez zorganizowane grupy interesu. Wówczas parlamentarna komisja regulaminowa postawiła przed jednym z deputowanych zadanie opracowania raportu w kwestii wprowadzenia kodeksu postępowania i reje-stracji lobbystów działających przy PE. Miał się tym zająć Belg Marc Galle. Efekty prac przedstawiono w październiku 1992 r. Galle zaproponował przy-jęcie kodeksu postępowania lobbystów, który miałby na celu przeciwdziała-nie nadużyciom. Ponadto za koprzeciwdziała-nieczne uważał ustanowieprzeciwdziała-nie w budynkach parlamentarnych obszarów objętych zakazem wstępu osobom nieupoważ-nionym. Takimi strefami zamkniętymi w  pierwszej kolejności miały być biura parlamentarzystów i obszary biblioteczne. Interesującym pomysłem było przeprowadzenie analizy działalności parlamentarnych intergrup ze szczególnym uwzględnieniem roli, jaką w  ich funkcjonowaniu odgrywa lobbing¹².

Ponieważ w swoich propozycjach Galle w dużej mierze opierał się na rozwiązaniach amerykańskich, w raporcie znalazła się propozycja przejęcia od USA zwyczaju corocznego sporządzania rejestru lobbystów wraz ze zde-fi niowaniem ich praw, obowiązków i konsekwencji związanych z narusze-niem któregoś z punktów obowiązującej regulacji. Koniecznym wymogiem miało być też składanie przez parlamentarzystów oświadczeń majątkowych. Raport Galle’a nie zaowocował przyjęciem jakichkolwiek regulacji, ale stał się impulsem, który zmotywował Komisję do aktywnego zajęcia się tematem. Jak się okazało, KE w początkowym etapie powstawania propozycji zmian w sys-temie lobbingowym miała powody, by nie opierać się na propozycjach Belga. Głównym dylematem była świadomość stopnia zależności efektywności prac Komisji od dostarczanych przez lobbystów informacji. Obawa przed ograni-czeniem przepływu informacji postawiła KE w  opozycji nie tylko wobec wprowadzenia kodeksu czy rejestru lobbystów, ale w głównej mierze prze-ciwko ograniczeniom w dostępie do budynków instytucji Unii. Wydawać się

¹¹ K. Tarnawska, Rozwój…, s. 25. ¹² J. Greenwood, op. cit., s. 82 – 83.

124 ROZDZIAŁ III: RAMY PRAWNE DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ W UNII EUROPEJSKIEJ

mogło, że ograniczenia takie w prostej linii prowadziłyby do uprzywilejowa-nia reprezentantów określonych grup interesu¹³. Dlatego Komisja wypraco-wała własne stanowisko i konkretne rozwiązania, a wkrótce po debacie par-lamentarnej opublikowano przyjęty tekst pt. Otwarty i strukturalny dialog

między Komisją a specjalnymi grupami interesu (ang. An open and structured dialogue between the Commission and special interest groups)¹⁴.

W lipcu 1993 r. Sekretarz Generalny Komisji Europejskiej David Wil-liamson zwołał spotkanie okrągłego stołu, w  którym miało wziąć udział dwustu reprezentantów społeczności lobbingowej. Celem spotkania było opracowanie przez lobbystów regulacji, która w sposób jednoznaczny nor-mowałaby ich działalność. Kiedy nikt z zaproszonych się nie pojawił, Komi-sja rozesłała ostrzegawczą informację, iż w  przypadku nieopracowania regulacji przez w jej mniemaniu zainteresowane środowisko dokona tego według własnego uznania. Ostrzeżenie dało zamierzony efekt i we wrześniu 1994 r. po przeprowadzeniu szeregu konsultacji powstał samoregulacyjny kodeks postępowania lobbystów¹⁵ – Code of Conduct of Consultants zawie-rający większość sugestii Komisji sformułowanych w dokumencie z 1992 r.

Po wyborach w 1994 r. z kolejną inicjatywą regulacji zjawiska lobbingu wystąpił nowo wybrany Parlament Europejski. Jego Komisja Regulaminowa wystosowała postulat opracowania kolejnego raportu traktującego o dzia-łalności lobbingowej podejmowanej na terenie PE. Tym razem zadanie to zostało powierzone Brytyjczykowi Glynowi Fordowi. Podszedł on do problemu odmiennie od swego poprzednika, a za główną wytyczną przyjął prostotę rozwiązań, wierząc, że w ten sposób zwiększy szanse na akceptację raportu i zawartych w nim propozycji. Raport Forda nie tylko nie został przedstawiony na forum PE w swojej pierwotnej wersji, ale dodatkowo połą-czono go z drugim raportem, Nordmanna, który z kolei koncentrował się na działalności parlamentarzystów¹⁶. Po długich, przeciągających się pracach

¹³ Ibidem.

¹⁴ Zob. Otwarty i strukturalny dialog między Komisją a specjalnymi grupami interesu, Dz. Urz. z 1993, C 63/1.

¹⁵ Code of Conduct of Consultants, http://ec.europa.eu/civil_society/interest_groups/ mesure/code_txt_en.htm (12.05.2011).

¹⁶ Raport ten dotyczył przejrzystości oraz różnego rodzaju interesów i odnosił się do członków Parlamentu. W raporcie tym Nordmann zalecał m.in., aby po elekcji każdy euro-parlamentarzysta dostarczył szczegółowych informacji na temat swojej profesji i jakichkol-wiek innych zajęć, z  których czerpie korzyści fi nansowe. Ponadto deputowani powinni powstrzymywać się od przyjmowania wszelkich upominków lub innego rodzaju donacji

125 1. EWOLUCJA REGULACJI PRAWNYCH DOTYCZĄCYCH LOBBINGU

zmodyfi kowane wersje obu raportów zostały przyjęte przez PE 17 lipca 1996 r.¹⁷ Zgodnie z ostatnią wersją zaakceptowaną przez PE parlamentarzy-stów zobowiązano do:

– składania szczegółowych deklaracji o swej aktywności zawodowej, poinformowania o wszelkich korzyściach zawdzięczanych podmio-tom trzecim, a  także poinformowania o  źródłach tych korzyści; deklaracje te miały być udostępnianie do wglądu publicznego; – odrzucania wszelkich upominków i innych korzyści, które mogłyby

wpłynąć na ich sposób głosowania, na dodatek o wszelkich takich upominkach należy poinformować przed odbyciem debaty;

– rejestrowania podarunków, których wartość przekracza 600 ECU (obecnie euro);

– zakazano również przyjmowania korzyści fi nansowych lub pomocy personelu z wyjątkiem tych zapewnianych i  dostarczanych przez Parlament¹⁸.

Przyjęcie powyższych raportów doprowadziło do włączenia do Tytu-łu I Regulaminu Parlamentu Europejskiego art. 9, regulującego standardy dostępu do PE, oraz dwóch aneksów (I i X)¹⁹.

Oceniając rozwój zjawiska lobbingu w procesie integracji oraz próbując wskazać kluczowe momenty, należy określić wpływ, jaki wywierała w tej kwestii Komisja Europejska. Z historycznego punktu widzenia Komisja na wiele sposobów tworzyła aktywnie obraz grup interesu na szczeblu Unii. Po pierwsze, sama bezpośrednio współpracowała z różnymi reprezentantami interesu w celu ustanowienia grup, z którymi miała współdziałać. W efekcie grupy powstawały wskutek tworzenia nieformalnych płaszczyzn dialogu, czasami w wyniku zwoływania znaczących konferencji, a czasami nawet na skutek działań samych urzędników Komisji. Po drugie, KE asygnowała w czasie wykonywania swego mandatu. Sporządzane przez nich deklaracje miałyby być publi-kowane co roku i dostępne do wglądu publicznego. Raport ten został następnie włączony do aneksu I razem z art. 9. Patrz Transparency and Member’s fi nancial interest (annex of the EP rules of Procedure), http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP// NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//EN&language=EN (18.08.2011).

¹⁷ J. Greenwood, op.cit., s. 95 – 96. ¹⁸ Ibidem, s. 97.

¹⁹ Aneks I traktuje o przejrzystości i sprawach fi nansowych parlamentarzystów, nato-miast aneks X o lobbingu w Parlamencie. Patrz Parlament Europejski, Rules of Procedure, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULES--EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//EN&language=EN (28.08.2011).

126 ROZDZIAŁ III: RAMY PRAWNE DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ W UNII EUROPEJSKIEJ

znaczne środki na powołanie i utrzymanie tych grup, nawet przy wątpli-wych podstawach traktatowątpli-wych takiego działania. Po trzecie, przekazywała tym grupom półofi cjalne funkcje wykonywane w imieniu Komisji, jak np. dostarczanie informacji lub prowadzenie tzw. gorących linii telefonicznych dotyczących wdrażania legislacji UE. Po czwarte, ułatwiała dostęp do siebie poprzez podawanie do wiadomości publicznej bezpośrednich numerów telefonów urzędników odpowiadających za poszczególne sprawy, organizu-jąc w Brukseli spotkania dla nawiązania dialogu, powołuorganizu-jąc komitety dorad-cze, w ramach których miejsca (z pokrywanymi wydatkami) rozdzielane były przedstawicielom grup interesu, oraz udostępniając informacje. Komi-sja konsekwentnie odrzucała pomysły ograniczania liczby grup w drodze praktyk akredytacyjnych, a kiedy pojawiła się krytyka prowadzenia lobbin-gu na rzecz konkretnych interesów, przechodziła szybko do zachęcania tych grup do tworzenia własnych kodeksów i ciał przedstawicielskich, z którymi mogłaby zaangażować się w dialog. Po piąte, początkowo Komisja realizo-wała politykę dialogu tylko wobec grup reprezentowanych na szczeblu europejskim (eurogrupy), co miało być zachętą dla grup krajowych do tworzenia reprezentacji na poziomie UE. W praktyce okazało się to niewy-konalne, ponieważ obecność eurogrup była nierównomierna. W obszarach, w których były obecne, okazywały się czasami mało efektywne w budowa-niu znaczących platform wśród swoich członków lub też ich obecność była raczej symboliczna. Próbując temu zaradzić, Komisja rozpoczęła „przyja-cielską”, początkowo prywatną, a  z  czasem publiczną krytykę tam, gdzie grupy nie spełniały stawianych przed nimi wymagań. Jeśli praktyka ta nie doprowadziła do powstania dynamicznych eurogrup lub grup reprezenta-tywnych na tyle silnych, by sprostać potrzebom, Komisja angażowała się w dialog z grupami krajowymi bądź też z dużymi fi rmami, korporacjami czy ich oddziałami.

Współcześnie KE gotowa jest rozmawiać z  każdą organizacją, która chce się profesjonalnie zaangażować. Pomimo elastycznego i  nowator-skiego podejścia Komisji Europejskiej nadal w mocy pozostaje ofi cjalne oświadczenie wydziału Komisji zajmującego się kontaktami ze społeczeń-stwem obywatelskim, który głosi, że „Komisja przedkłada [kon]federacje europejskie nad przedstawicieli indywidualnych lub organizacje krajowe”. W sumie z wyżej podanych powodów instytucja ta nadal blisko współpra-cuje z eurogruapmi, jako partnerami w kształtowaniu polityki UE i integra-cji, odnotowuje się jednak znaczące zróżnicowanie stosowanych praktyk

127