Po załączeniu deklaracji nr 17 (w sprawie prawa dostępu do informacji) do Aktu końcowego Konferencji Międzyrządowej, w trakcie której uzgodniono zapisy Traktatu z Maastricht, Rada i Komisja przyjęły w grudniu 1993 r.
Kodeks postępowania dotyczący publicznego dostępu do Rady i Komisji⁶⁶. Miał
on umacniać demokratyczny charakter obu instytucji, zwiększyć zaufanie publiczne do organów administracji oraz potwierdzić zasadę możliwie naj-szerszego dostępu obywateli do informacji. Podkreślał jednak, że każda z instytucji będzie wdrażała zasady na podstawie szczególnych regulacji i w pełnym poszanowaniu postanowień dotyczących informacji niejawnych. Stąd kodeks postępowania był uznawany za element polityki informacji i komunikacji społecznej prowadzonej przez instytucje.
Wprowadził on zasady, z których pierwsza zakładała możliwie najszerszy dostęp do dokumentów. Kodeks regulował także postępowanie z wnioskami wstępnymi, stanowiąc, że w celu udostępnienia dokumentu należy złożyć wniosek na piśmie i sformułować go w sposób dostatecznie jasny. Oznacza to, że powinien zawierać elementy umożliwiające identyfi kację wskazanych dokumentów. Jeżeli jednak autorem dokumentu będącego w posiadaniu instytucji jest osoba fi zyczna lub prawna, państwo członkowskie, inna insty-tucja lub organ wspólnotowy bądź inna instyinsty-tucja krajowa lub międzynaro-dowa, wniosek należy bezpośrednio adresować do autora dokumentu.
⁶⁵ Ibidem.
152 ROZDZIAŁ III: RAMY PRAWNE DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ W UNII EUROPEJSKIEJ
Kodeks przewidywał także, że zainteresowana instytucja wypracuje w porozumieniu z wnioskodawcami właściwe rozwiązanie, by uwzględnić wnioski powtarzające się i/lub wnioski o dostęp do obszernych dokumen-tów. Kodeks stanowił także, że dostęp do dokumentów następuje w drodze konsultacji na miejscu lub przez wydanie kopii dokumentu na koszt wnio-skodawcy, jednak po umiarkowanej cenie⁶⁷.
W przypadku gdy właściwe służby zamierzają zaproponować insty-tucji udzielenie odpowiedzi odmownej, informują o takim zamiarze oraz o możliwości złożenia przez nią w terminie jednego miesiąca powtórnego wniosku o odejście od takiego zamiaru. W przeciwnym razie uznaje się, że strona zainteresowana zrezygnowała z wniosku wstępnego. Jeśli jednak zostanie złożony wniosek powtórny (potwierdzający), to kodeks przewidu-je, iż w razie podjęcia przez zainteresowaną instytucję decyzji odmownej w sprawie udostępnienia dokumentu wnioskodawca zostaje poinformowany na piśmie. Decyzja powinna być właściwie uzasadniona i wskazywać środki odwoławcze, tzn. możliwość dochodzenia praw na drodze sądowej i wnie-sienia skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich.
Decyzja w sprawie publicznego dostępu do dokumentów KE
Komisja przyjęła w dniu 8 lutego 1994 r. decyzję 94/90/EWWiS, WE, Eura-tom w sprawie publicznego dostępu do dokumentów⁶⁸. Wskazuje się w niej, że zostaje przyjęty kodeks w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Komisji (art. 1 decyzji). W celu zapewnienia, że jego zapisy będą realizowane, decyzja przewiduje konkretne środki.
Po pierwsze, wszystkie wnioski o dostęp do dokumentów należy składać na piśmie do właściwej służby Komisji w jej siedzibie, w biurach Komisji w państwach członkowskich lub delegacjach Komisji w państwach trzecich.
Po drugie, odpowiedni dyrektor generalny lub dyrektor departamentu, dyrektor wyznaczony do tego celu przez Sekretariat Generalny lub działają-cy w ich imieniu ofi cjalny przedstawiciel informuje wnioskodawcę na piśmie w terminie jednego miesiąca, czy wniosek został przyjęty, czy też zamierza się odmówić dostępu.
⁶⁷ Jeśli jednak żądany dokument nie przekracza 20 stron w formacie A4, jest on przeka-zywany nieodpłatnie.
153 3. AKTY PRAWA WTÓRNEGO
Po trzecie, przewodniczący jest uprawniony do podjęcia decyzji w spra-wie przeglądu wniosków w porozumieniu z właściwymi członkami Komisji. Może także przekazać to uprawnienie do Sekretarza Generalnego.
Po czwarte, brak odpowiedzi na wniosek o dostęp do dokumentu w ter-minie jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku świadczy o zamiarze otrzymania odmowy dostępu.
W końcu, jeśli wnioskodawca pragnie zapoznać się z dokumentem w sie-dzibie Komisji, odpowiednie departamenty będą starały się dokonać stosow-nych ustaleń w celu dostosowania dogodnego terminu. Jeżeli dana DG nie jest w stanie zapewnić odpowiedniego sprzętu/urządzeń, dokumenty będą konsultowane w jednej z centralnych bibliotek Komisji w Brukseli lub Luk-semburgu (art. 2).
Rozporządzenie w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji
Traktat z Amsterdamu, który wszedł w życie z dniem 1 maja 1999 r., w art. 255 również wyraźnie przewidywał prawo do publicznego dostępu do dokumentów. Na jego podstawie Parlament i Rada przyjęły rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, które weszło w życie z dniem 3 grudnia 2001 r.⁶⁹
Celami rozporządzenia są zapewnienie możliwie najszerszego prawa do publicznego dostępu do dokumentów oraz wytyczenie ogólnych zasad i ograniczeń z nim związanych. Szerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony w przypadkach, gdy instytucje sprawują władzę ustawodaw-czą, także na mocy delegowanych uprawnień, przy jednoczesnym zachowa-niu skuteczności procesu podejmowania przez te instytucje decyzji. Doku-menty takie powinny być dostępne bezpośrednio w maksymalnym możliwym zakresie. Prawo dostępu odnosi się także do dokumentów zwią-zanych ze wspólną polityką zagraniczną i polityką bezpieczeństwa oraz współpracą policyjną i sądową w sprawach karnych. W tym zakresie jednak każda instytucja powinna przestrzegać własnych zasad bezpieczeństwa. W celu zapewnienia pełnego wprowadzenia rozporządzenia do działań Unii wszystkie agencje powołane przez instytucje powinny stosować się do zasad
154 ROZDZIAŁ III: RAMY PRAWNE DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ W UNII EUROPEJSKIEJ
w nim określonych. Ponadto w celu zapewnienia większej przejrzystości w pracach instytucji dostęp do dokumentów powinien być udzielany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w przypadku nie tylko dokumentów sporządzanych przez instytucje, lecz również dokumentów przez nie otrzy-mywanych. W tym kontekście przywołuje się, że Deklaracja nr 35 załączona do Aktu końcowego Konferencji Międzyrządowej, w trakcie której przyjęto Traktat z Amsterdamu, stanowi, iż państwo członkowskie może zażądać, aby Komisja lub Rada nie udostępniały stronom trzecim dokumentu pochodzą-cego z tego państwa bez jego zgody.
Rozporządzenie przewiduje, że zasadniczo wszelkie dokumenty instytu-cji powinny być publicznie dostępne. Jednakże w niektórych wypadkach należy chronić interes prywatny i publiczny za pomocą wyjątków, gdyż instytucje powinny być uprawnione do ochrony swoich wewnętrznych kon-sultacji. Przy ustanawianiu wyjątków instytucje powinny wziąć pod uwagę zasady prawodawcze Unii dotyczące ochrony danych osobowych na wszel-kich obszarach jej działalności. Co więcej, w celu zapewnienia pełnego poszanowania prawa dostępu należy zastosować dwustopniową procedurę administracyjną z dodatkową możliwością postępowania sądowego lub skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich. Każda instytucja powinna podjąć kroki niezbędne do informowania opinii publicznej o nowych postanowie-niach, jakie wchodzą w życie, a w celu ułatwienia obywatelom korzystania z ich praw każda instytucja powinna zapewnić dostęp do rejestru dokumen-tów. W kontekście stosowania przepisów aktu w państwach członkowskich zauważa się, że ani celem, ani przedmiotem rozporządzenia nie jest wpro-wadzanie poprawek do krajowych ustawodawstw dotyczących dostępu do dokumentów. Jednak na mocy zasady lojalnej współpracy, jaką rządzą się stosunki między instytucjami a państwami członkowskimi, te powinny zadbać, aby nie utrudniać właściwego wprowadzania rozporządzenia i prze-strzegać zasad bezpieczeństwa instytucji. Warto także zauważyć, że rozpo-rządzenie nie narusza istniejących praw dostępu do dokumentów dla państw członkowskich, władz sądowniczych czy instytucji prawodawczych (art. 1).
Rozporządzenie przewiduje, że każdy obywatel Unii, każda osoba fi zycz-na lub prawzycz-na zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji zgodnie z zasadami, warunka-mi i ograniczeniawarunka-mi w nim wytyczonywarunka-mi (art. 2 ust. 1). Co ciekawe, w opar-ciu o te same zasady, warunki i ograniczenia instytucje mogą udzielać
dostę-155 3. AKTY PRAWA WTÓRNEGO
pu do dokumentów wszelkimi osobom fizycznym lub prawnym niezamieszkałym i niemającym siedziby w państwie członkowskim (art. 2 ust. 2). Rozporządzenie odnosi się do dokumentów przechowywanych przez instytucje, tj. sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu i dotyczących wszystkich obszarów działalności Unii Euro-pejskiej (art. 2 ust. 3). Zaznacza się jednak, że rozporządzenie nie narusza praw publicznego dostępu do dokumentów przechowywanych przez insty-tucje, które mogą wynikać z instrumentów prawa międzynarodowego lub aktów instytucji je wprowadzających (art. 2 ust. 6).
Rozporządzenie zawiera także defi nicje podstawowych pojęć. W świe-tle jego zapisów dokument oznacza wszelkie treści bez względu na nośnik (zapisane na papierze, przechowywane w formie elektronicznej, jako dźwięk, nagranie wizualne czy audiowizualne) dotyczące kwestii związa-nych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpo-wiedzialności instytucji (art. 3 pkt a). Z kolei termin strona trzecia oznacza każdą osobę fi zyczną lub prawną bądź każdy podmiot zewnętrzny wobec rzeczonych instytucji, podmiot pochodzący z państwa członkowskiego, instytucje niebędące instytucjami UE oraz organizacje i państwa trzecie (art. 3 pkt b).
Rozporządzenie reguluje także kwestię wyjątków od ogólnej zasady wol-nego dostępu do dokumentów. Instytucja może odmówić dostępu, jeśli ujawnienie danego dokumentu naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do:
– bezpieczeństwa publicznego; – kwestii obronnych i wojskowych; – stosunków międzynarodowych;
– fi nansowej, monetarnej czy ekonomicznej polityki UE lub państwa członkowskiego.
Ponadto wyjątki mogą być stosowane w kwestiach naruszających pry-watność i integralność osoby fi zycznej, a w szczególności w odniesieniu do ustawodawstwa związanego z ochroną danych osobowych (art. 4 ust. 1).
Co więcej, instytucje również odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
– interesów handlowych osoby fi zycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej;
– postępowania sądowego lub porady prawnej; – celu kontroli, śledztwa czy audytu.
156 ROZDZIAŁ III: RAMY PRAWNE DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ W UNII EUROPEJSKIEJ
Zaznacza się jednak, że wyjątki te nie obowiązują w sytuacji, gdy za ujaw-nieniem przemawia tzw. interes publiczny.
Należy także zauważyć, że dostęp do sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję dokumentu, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została jeszcze podję-ta, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję. Ponadto dostęp do dokumentu zawierającego opinie przeznaczone do wykorzystania wewnętrznego i będące częścią rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji nie zostanie również udzielony, nawet już po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przema-wia ponownie interes publiczny (art. 4 ust. 2). Pamiętać jednak trzeba, że w sytuacji, gdy wyjątki dotyczą jedynie części danego dokumentu, pozostałe jego części powinny zostać ujawnione (art. 4 ust. 6).
W kwestii dokumentów znajdujących się w gestii państwa członkowskie-go rozporządzenie stanowi, że jeśli otrzyma ono od instytucji żądanie doty-czące dokumentu będącego w jego posiadaniu, o ile nie jest jednoznaczne, że dokument ten zostanie ujawniony lub nie, państwo członkowskie skonsultu-je się z daną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie będzie naruszać realizacji celów rozporządzenia (art. 5).
W kwestii wniosków do instytucji akt ten stanowi, że będą one składane w dowolnej formie pisemnej lub w formie elektronicznej w jednym z języ-ków urzędowych. Ponadto muszą być one wystarczająco precyzyjnie sfor-mułowane, aby pozwolić instytucji na prawidłowe zidentyfi kowanie doku-mentu. Wnioskodawca nie jest jednak zobowiązany do podania uzasadnienia wniosku (art. 6 ust. 1). Jeśli nie będzie on wystarczająco precyzyjny, instytu-cja zwróci się do wnioskodawcy o wyjaśnienie i udzieli koniecznej pomocy, na przykład dostarczając informacji o publicznych rejestrach dokumentów (art. 6 ust. 2). Co więcej, w przypadku wniosków odnoszących się do bardzo długich dokumentów lub bardzo dużej liczby dokumentów instytucja może nieformalnie porozumiewać się z wnioskodawcą w celu znalezienia opty-malnego rozwiązania (art. 6 ust. 3).
Rozporządzenie przewiduje również, iż wszelkie wnioski o dostęp do dokumentów będą bezzwłocznie rozpatrzone, a wnioskodawca otrzyma potwierdzenie wpłynięcia wniosku. W ciągu 15 dni roboczych od daty wpły-nięcia instytucja udzieli dostępu do żądanego dokumentu lub w pisemnej
157 4. ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU SPRAWIEDLIWOŚCI UNII EUROPEJSKIEJ
odpowiedzi poda przyczyny całkowitej lub częściowej odmowy i poinformu-je wnioskodawcę o i poinformu-jego prawie do złożenia wniosku potwierdzającego (art. 7 ust. 1). W przypadku całkowitej lub częściowej odmowy wnioskodawca może w ciągu 15 dni roboczych od daty otrzymania odpowiedzi od instytu-cji złożyć wniosek potwierdzający, w którym zwróci się do instytuinstytu-cji o ponowne rozpatrzenie jego decyzji (art. 7 ust. 2). Brak odpowiedzi ze stro-ny instytucji w ciągu określonego limitu czasu uprawnia do złożenia wnio-sku potwierdzającego (art. 7 ust. 4).
Aby skutecznie realizować w praktyce prawa obywateli zgodnie z zapisa-mi rozporządzenia, każda instytucja zapewni dostęp publiczny do rejestru dokumentów w formie elektronicznej. Odniesienia do dokumentów będą wprowadzane w tym rejestrze bezzwłocznie (art. 11 ust. 1).
Wprowadzone przez rozporządzenie szczegółowe przepisy dotyczące dostępu do dokumentów są istotne dla reprezentacji interesów gospodar-czych w instytucjach Unii Europejskiej. Akt ten defi niuje podstawowe termi-ny, wyznacza możliwości i zakres udostępniania aktów prawnych oraz wskazuje stosowanie określonych wyjątków. W zasadzie jest on jedną z naj-ważniejszych regulacji, które wywierają praktyczny wpływ na kształtowanie relacji na linii lobbing–instytucje UE i wpływają na transparentność działa-nia procesu decyzyjnego oraz funkcjonowadziała-nia organów UE.
4. ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU SPRAWIEDLIWOŚCI UNII EUROPEJSKIEJ
Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wywierało znaczny wpływ na kształtowanie polityki otwartości instytucji biorących udział w unijnym procesie decyzyjnym. Przez ostatnie dwie dekady Trybu-nał wydawał wyroki w kwestiach dotyczących dostępu do dokumentów i transparentności procesu. Jest to ciekawe zagadnienie, biorąc pod uwagę omówione w tym rozdziale obowiązujące akty prawne. Można bowiem na konkretnych przykładach ocenić ich praktyczne oddziaływanie na dostęp do dokumentów instytucji. Stąd celem tej części książki jest przedstawienie wykładni Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w interpretowaniu przepisów zawartych w aktach prawnych dotyczących omawianego zagad-nienia. W związku z tym poniżej przedstawiono problemowe ujęcie najważ-niejszych dla tematu orzeczeń. Miały one istotny wpływ na stosowanie zasad dostępu do dokumentów i przejrzystości prac instytucji UE, jak również były
158 ROZDZIAŁ III: RAMY PRAWNE DZIAŁALNOŚCI LOBBINGOWEJ W UNII EUROPEJSKIEJ
wyznacznikiem możliwości i ograniczeń, jakie nakłada na lobbystów prak-tyka ich stosowania.
Uprawnienia wynikające z aktów prawnych omówionych w niniejszym rozdziale były częstą podstawą do prowadzenia sporu przed Trybunałem. Zaznaczyć jednak trzeba, że główne wyroki w tych kwestiach zapadały pod koniec lat 90. XX wieku oraz na początku XXI wieku. Współcześnie wykład-nia omówionych aktów została już ugruntowana, co dla świata lobbingu gospodarczego jest korzystnym zjawiskiem. Przed analizą należy także dodać, że im później toczyła się rozprawa przed Trybunałem, tym ustalenia były bardziej szczegółowe. Stąd późniejsze wyroki są dokładniej omówione od początkowych, które dotyczyły głównie samej istoty dostępu do doku-mentów i transparentności procesu.