Rada Europejska / Rada Unii Europejskiej

4. RADA EUROPEJSKA / RADA UNII EUROPEJSKIEJ

Wykorzystanie na poziomie europejskim narodowej ścieżki reprezentacji interesów uwarunkowane jest zarówno przez rolę, jaką grają instytucje o międzyrządowym charakterze na różnych etapach procesu formułowania polityk UE, jak i przez stopień, w jakim odwołanie się do tej ścieżki zapewnia grupom interesu dogodny i wypróbowany dostęp. Wpływy międzyrządowe ujawniają się najsilniej podczas negocjacji traktatowych i  budżetowych pomiędzy państwami członkowskimi, zaś strategicznym kierunkiem wywie-rania wpływu jest w tym przypadku Rada Europejska¹¹⁴. Są to fora „wysokiej polityki”, na których odbywają się międzypaństwowe negocjacje, skutkiem czego interesy prywatne nie sytuują się w centrum zainteresowania. Nie-mniej jednak debaty nad traktatami w skali makro zbieżne są z zakresem zainteresowań głównych, horyzontalnych grup interesu. Od czasu, kiedy przygotowywano Traktat o Unii Europejskiej (TUE), stowarzyszenia takie jak UNICE (obecnie BusinessEurope) czy ETUC¹¹⁵ były już dobrze przygo-towane do podjęcia obrony swoich pozycji w zakresie takich kwestii jak Unia Gospodarczo-Walutowa czy Karta Społeczna. Podobnie najbardziej znaczą-ce organizacje reprezentująznaczą-ce interesy społeczne, takie jak BEUC¹¹⁶, ECAS¹¹⁷ czy grupy działające na rzecz środowiska, stały się także aktorami zoriento-wanymi na debaty traktatowe. Jeśli chodzi o wkład UNICE w prace np. nad Traktatem o Unii Europejskiej, opracowane zostały dwa wyczerpujące stano-wiska, przygotowane w celu wykorzystania ich przez członków organizacji w kontaktach na poziomie narodowym¹¹⁸. Podobna sytuacja miała miejsce w czasie negocjacji Traktatu z Amsterdamu i każdego następnego traktatu rewizyjnego. Pamiętać jednak należy, że negocjowanie traktatów ze swojej natury powoduje, iż szeroko pojęte interesy społeczne pozostają raczej na pozycji „outsiderów”, zaś możliwości wywierania wpływu są zdecydowanie ograniczone. Proces ten scharakteryzować można jako długofalową grę, ¹¹⁴ Zob. A. Dür, G. Mateo, Treaty-Making in the European Union: Bergaining, Issue

Lin-kages and Effi ciency, „European Integration online Papers” 2004, nr 8, s. 22 – 33.

¹¹⁵ Europejska Konfederacja Związków Zawodowych (ang. European Trade Union Confederation), www.etuc.org/ (21.02.2011).

¹¹⁶ Europejska Organizacja Konsumentów (ang. the European Consumers’ Organisa-tion), www.beuc.org/ (21.02.2011).

¹¹⁷ European Citizen Action Service, www.ecas-citizens.eu/ (21.02.2011). ¹¹⁸ J. Greenwood, op.cit., s. 57.

94 ROZDZIAŁ II: PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

w której działania skupiają się na wywieraniu a priori wpływu na sposób formułowania idei i  zapewnieniu dostępu do kół, które kreują podstawy polityk na etapie konceptualnym¹¹⁹.

Traktat z Lizbony zmienił organizację wewnętrzną omawianej instytucji, ustanawiając stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej¹²⁰. Dla grup inte-resu ma to o tyle istotne znaczenie, że postać ta współdziała z następującymi po sobie prezydencjami Rady, a  zarazem jest organem reprezentującym, łączącym i spajającym działalność instytucji. Otoczenie Przewodniczącego RE, podobnie jak otoczenie każdego komisarza Komisji Europejskiej, jest obecnie ważnym elementem strategii lobbingowej, choć zaznaczyć trzeba, że świeżość modyfi kacji oraz dopiero kształtująca się praktyka działania i pozycja Przewodniczącego Rady Europejskiej nie determinują w pełni jego znaczenia na przyszłość. Biorąc jednak pod uwagę kierunek dotychczaso-wych, ewolucyjnych zmian, instytucjonalną prawidłowość i główne zadanie, jakie stawia przed nim Traktat, można stwierdzić, że grupy wpływu będą wyraźnie przyglądać się tej postaci, aby w odpowiednim momencie móc nawiązać kontakt z jej najbliższym otoczeniem.

Z kolei Rada Unii Europejskiej uważana jest za najsłabiej znaną opinii publicznej instytucję. Przyczyn takiego stanu rzeczy jest kilka. Głównymi wydają się mniejszy dostęp do Rady osób zainteresowanych w stosunku do możliwości dostępu do PE czy Komisji, a także fakt, że agenda i dokumenty robocze RUE nie zawsze są udostępniane. Co prawda dziennikarze i kamery są obecnie dopuszczane do Rady, ale w przeszłości rzadko umożliwiało im się przyglądanie samym obradom, gdzie uzgadniane były umowy, podejmo-wane kluczowe decyzje i  zawierane ostateczne kompromisy¹²¹. Traktat z Lizbony zwiększył jednak dostęp do Rady, stanowiąc, że obrady są prowa-dzone jawnie¹²².

Warto pamiętać, że rola Rady i sposób jej funkcjonowania w procesie decyzyjnym UE są inne niż w przypadku Komisji i Parlamentu. Czynnikami różnicującymi są tu sposób przygotowania spotkań Rady, jej skład, trudniej-szy dostęp do urzędników i decydentów oraz stosunkowo późne, faktyczne zaangażowanie w kolejne etapy procesu legislacyjnego.

¹¹⁹ Ibidem, s. 57 – 58.

¹²⁰ Art. 15 ust. 5 – 6 Traktatu o Unii Europejskiej, Dz. Urz. z 1992, C 191. ¹²¹ L. Zetter, op.cit., s. 300.

95 4. RADA EUROPEJSKA / RADA UNII EUROPEJSKIEJ

Rada jest złożoną instytucją nie tylko w aspekcie jej podstawowej charak-terystyki, ale także ze względu na jej wewnętrzną organizację. Zaprojektowa-na jako ciało międzyrządowe, łączy ministrów i ofi cjalnych przedstawicieli państw członkowskich Unii, dostarczając im ustrukturyzowanego forum, na którym artykułuje się i broni interesów narodowych. W takim kontekście jest to miejsce, gdzie narodowy i europejski interes ze sobą kolidują, aby następnie (jeśli proces decyzyjny przebiega pomyślnie), przy szerokich kon-sultacjach i  ustępstwach, wypracować wspólne stanowiska wobec aktów prawnych. Ministrowie spotykający się w różnych konfi guracjach Rady Unii Europejskiej nie mają czasu, aby angażować się w każdy detal omawianej sprawy. Dlatego w celu zapewnienia sprawnego przebiegu spotkań mini-strów delegowano częściowe uprawnienia (zwłaszcza negocjacyjne) do znacznej ilości struktur pomocniczych instytucji, które świat lobbingu zidentyfi kował jako realne punkty dostępu. Sytuacja ta wzmacnia także efek-tywność działania Rady i powoduje, że większość decyzji jest uzgadnianych przez przedstawicieli rządowych działających według instrukcji płynących z ich stolic¹²³.

Omawiając Radę, należy zwrócić szczególną uwagę na Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER), który przygotowuje prace instytucji i jego rolą jest troska o wszystkie zadania, jakie nakładają na Radę traktaty. W praktyce okazuje się, że COREPER podejmuje wiele wiążących decyzji i postanowień, gdyż określany jest jako forum dialogu pomiędzy członkami UE. Nadzorując także prace doradzających Radzie grup ekspertów, Komitet Stałych Przed-stawicieli stanowi element politycznej kontroli w procesie i jest istotnym punktem dostępu do omawianej instytucji. Przed każdym spotkaniem Rady COREPER szczegółowo bada wszystkie dossier, które będą prezentowane na obradach. Dotyczy to głównie propozycji oraz projektów aktów prawnych przygotowanych przez Komisję. Komitet Stałych Przedstawicieli szuka poro-zumienia nad tymi zagadnieniami przed samym spotkaniem Rady. Jeśli nie zostanie ono wypracowane, przedstawia punkty sporne, opracowuje alterna-tywne rozwiązanie zaistniałej sytuacji, które następnie często jest przyjmo-wane podczas obrad RUE¹²⁴.

¹²³ F. Hayes-Renshaw, Least Accessible But Not Inaccessible: Lobbying the Council and the

European Council [w:] Lobbying the European Union: Institutions, Actors, and Issues, D. Coen,

J. Richardson (red.), Oxford 2009, s. 71 – 72. ¹²⁴ L. Zetter, op.cit., s. 306.

96 ROZDZIAŁ II: PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

Jego kluczowym dla lobbystów uprawnieniem jest podejmowanie wiążą-cych decyzji i kwalifi kowanie aktów prawnych do części A lub B porządku obrad Rady. Stąd, jeśli dotychczasowa strategia wywierania wpływu nie odniosła założonych rezultatów i akt prawny dotarł do Rady, dla lobbysty istotne jest, aby poprzez COREPER i krajowe przedstawicielstwo usiłować przesunąć projekt do części drugiej obrad Rady, co może spowodować opóź-nienie w przyjęciu danego aktu. Dla lobbysty oznacza to uzyskanie cennego czasu, aby podjąć kolejne próby wywarcia wpływu na jego treść. Pamiętać jednak należy, że stali przedstawiciele są teoretycznie reprezentantami, w związku z czym stosowne starania warto podejmować również na pozio-mie krajowym.

Co więcej, lobbyści muszą cały czas monitorować, w którym kierunku zmierza ewentualne porozumienie polityczne na poziomie Rady, a  jako punkt dostępu zakwalifi kować należy także delegacje rządowe. Ten aspekt wydaje się najtrudniejszy ze względu na reprezentowane przez ministrów interesy narodowe oraz wiążące ich instrukcje rządowe. Nie można jednak wykluczyć, że interes narodowy danego państwa członkowskiego będzie współgrał z założeniami i celami lobbysty/grupy interesu. Współpraca grup interesów zewnętrznych z delegacjami rządowymi może wpływać na kon-strukcję sojuszy politycznych w  Radzie i  być dla państw członkowskich również elementem wsparcia ich stanowiska.

Warto także zauważyć, że najbardziej reprezentatywne, międzynarodowe grupy interesu, jak BusinessEurope COPA czy europejskie organizacje związków zawodowych, starają się wykorzystać każdą sytuację umożliwiają-cą im wywarcie nawet minimalnego wpływu na Radę. Tak na przykład COPA w czasie trwania przedłużających się niekiedy sesji Rady w sprawie Wspólnej Polityki Rolnej (tzw. maratonów) praktykowała wysyłanie telegra-mów adresowanych do RUE (choć nie wyklucza się, że czyniła to z inspiracji Komisji) lub specjalnych listów na ręce Przewodniczącego Rady. Ton takiej korespondencji był jednakże zawsze bardzo umiarkowany, dyskretny i nigdy nie zawierał żadnych elementów presji, ponieważ mogło to być uznane za wchodzenie w kompetencje unijnego organu i odnieść zupełnie odwrotny od zamierzonego skutek. Zatem nie mając wielu skutecznych możliwości bezpośredniego dotarcia do Rady, międzynarodowe grupy nacisku starają się o nawiązanie kontaktów z Komitetem Stałych Przedstawicieli, z Sekretaria-tem Rady, jak również z jej grupami roboczymi. Taką współpracę prowadzą na przykład COPA i BusinessEurope, których przedstawiciele spotykają się

97 4. RADA EUROPEJSKA / RADA UNII EUROPEJSKIEJ

regularnie z  COREPER. Stąd to organy pomocnicze Rady znajdują się w centrum stałego zainteresowania międzynarodowych grup nacisku. Mimo że możliwość i efektywność kontaktów z ministrami członkami Rady jest bez wątpienia znacznie mniejsza niż w przypadku decydentów w Komisji, to poza ofi cjalnymi kanałami lobbing może oddziaływać na RUE także na płaszczyźnie nieofi cjalnej, co w określonych sytuacjach okazuje się bardziej efektywne. Międzynarodowe grupy nacisku mogą pośrednio wywierać wpływ na Radę i  COREPER przez swoich przedstawicieli wchodzących w skład niektórych organów doradczych UE, takich jak Komitet Ekonomicz-no-Społeczny, Komitet Transportowy, Komitet Regionów, które czasami są konsultowane przez COREPER czy samą Radę¹²⁵.

Kwestią, którą charakteryzuje wiele zmiennych, jest rola prezydencji w Radzie. Ponieważ zmienia się ona w cyklu 6-miesięcznym, nietrudno się domyślić, że proces legislacyjny danego aktu prawnego trwa dłużej niż jedną, a nawet dwie prezydencje. Powoduje to kolejną niepewną sytuację dla moni-torującego konkretny akt prawny świata lobbingu. Należy wziąć pod uwagę atmosferę polityczną, stanowisko i ewentualną przychylność, jaką przejawia wobec danego zagadnienia kraj sprawujący prezydencję. Jest to bardzo istot-ne, ponieważ to ministrowie z tego kraju przewodniczą spotkaniom Rady, a urzędnicy prezydencji mają decydujący głos w przygotowaniu agendy oraz w miarę rozwoju sytuacji poszukują kompromisów. Dlatego warto przyjrzeć się priorytetom każdej z prezydencji i wywnioskować, czy nie będą one koli-dowały z interesującym nas aktem prawnym. Od stycznia 2007 r., kiedy to prezydencję przejęły Niemcy, funkcjonuje praktyka trio presidency¹²⁶. Ideą jest współpraca 3 państw oraz korelacja priorytetów i podejmowanych dzia-łań, tak aby funkcjonowanie Rady było bardziej zharmonizowane. Wyróżnia się w tym momencie prezydencję otwierającą trio, prezydencję kontynuacji oraz konkludującą poczynania danego trio.

Dla lobbystów może mieć znaczenie funkcjonowanie zbiorowej prezy-dencji, pamiętać jednak trzeba, że cykl funkcjonowania UE jako całości zdeterminowany jest przez znacznie większą ilość czynników regulujących jej działalność. Najważniejsze są ogólne wytyczne, które wynikają z trakta-tów. Następnie określane są wieloletnie ramy programowania politycznego

¹²⁵ Ibidem, s. 320 – 322.

¹²⁶ Obecnie zagadnienie to regulują Traktat z Lizbony oraz decyzja Rady Europejskiej w sprawie prezydencji Rady, Dz.Urz. UE z 2009, L 315/50.

98 ROZDZIAŁ II: PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

Rady Europejskiej, polityczne priorytety Komisji (roczne oraz kilkuletnie), wizja trio prezydencji, priorytety prezydencji krajowej, a na tej podstawie przygotowuje się prace miesięczne grup roboczych oraz sektorowych i  w  końcu cotygodniowe przygotowywanie prac Rady przez COREPER. W tym kontekście rola prezydencji i jej wpływ wydają się zmniejszone, jed-nak dla grup interesu istotne jest także to, który kraj sprawuje prezydencję. Znaczenie w dostępie do Rady ma fakt, czy jest to państwo z ugruntowanym znaczeniem reprezentacji interesów w krajowym procesie decyzyjnym, jak Niemcy lub Wielka Brytania, czy też będzie to duży kraj ze słabą tradycją rzecznictwa interesów, jak Polska, czy wreszcie mały, nierozbudowany admi-nistracyjnie, opierający swoją prezydencję w znacznym stopniu na potencja-le Sekretariatu Rady, jak Słowenia czy Łotwa¹²⁷. W przygotowaniu strategii lobbingowej wobec Rady Unii Europejskiej rozróżnienie to ma znaczenie i determinuje metody oraz ewentualne punkty dostępu do procesu decyzyj-nego na poziomie instytucji.

Ciekawym przykładem w tym kontekście jest Amerykańska Izba Han-dlowa przy UE (ang. American Chamber of Commerce to the EU – AmCham), którą uważa się za jedną z bardziej wpływowych grup interesu w Brukseli. Amerykanie doceniają rolę przewodniczenia Radzie i grupa ta prezentuje każdej nowej prezydencji zwięzłe, a zarazem treściwe dokumenty zawierające jej pozycję w stosunku do interesujących ją aktów prawnych UE, jak również przedstawia rekomendacje, jak można je zmodyfi kować¹²⁸.

Rozważając kwestie związane z pracami Rady, należy także mieć na uwadze procedury podejmowania decyzji, zwykłą większość, większość kwalifi -kowaną, a od 2014 roku także podwójną większość. Ponieważ nie jest to temat tej książki, nie będą te kwestie szczegółowo omówione. Nie jest jednak tajemnicą, że przy podejmowaniu już ostatecznej decyzji na forum Rady grupy interesu, tak samo jak prezydencja, uważnie liczą głosy ważone zarów-no zwolenników, jak i przeciwników aktu, mogących stworzyć mniejszość blokującą¹²⁹.

Trzeba też wspomnieć o roli Sekretariatu Rady, który jest stale funkcjo-nującym organem, odpowiadającym za właściwe i sprawne działanie insty-tucji. Podzielony jest na osiem Dyrekcji Generalnych i horyzontalną służbę

¹²⁷ Zob. B. Th orhallsson, Th e Role of the Small States in the European Union, Ashgate

2000, s. 44 – 68.

¹²⁸ F. Hayes-Renshaw, op.cit., s. 82. ¹²⁹ Patrz szerzej C. De Cock, op.cit., s. 25.

99 4. RADA EUROPEJSKA / RADA UNII EUROPEJSKIEJ

prawną. Sześć ze wspomnianych dyrekcji zajmuje się dokładnie określonymi sprawami, a dwie mają obowiązki horyzontalne. Każda z sześciu wertykal-nych dyrekcji koordynuje prace jednej (lub więcej) powiązanej z nią rady w ciągu wszystkich etapów procesu decyzyjnego. Urzędnicy Sekretariatu Rady do końca procesu wewnątrz instytucji nadzorują cykl pracy przygoto-wanego przez nich dossier. Monitorują także prace COREPER, uczestniczą w przyjęciach towarzyskich i w samych spotkaniach Rady, gdzie są wysłuchi-wani przez zainteresowanych, dostarczają krótkich informacji prezydencji i przygotowują raporty na temat aktu, któremu „patronują”. Może się zdarzyć, że pracownicy Sekretariatu biorą także udział w przygotowywaniu poprawek do negocjowanego tekstu, co zależy jednak od kilku czynników. Należą do nich staż urzędnika, doświadczenie w danej dziedzinie oraz poziom zaufania pośród delegatów państwa członkowskiego czy samej prezydencji. Ponieważ Sekretariat działa w  celu wspierania Rady, jego urzędnicy bywają często jedynymi trwałymi elementami pracy nad konkretnym aktem prawnym. Dzięki temu łączą oni pamięć każdego z etapów cyklu pracy nad projektem, a  zarazem są użytecznym źródłem informacji¹³⁰. Doświadczenie jednak wskazuje, że dostępność urzędników Sekretariatu Rady jest mniejsza niż pracowników Komisji Europejskiej.

Zadania Sekretariatu Generalnego Rady to także obsługa tłumaczeń i nagrań oraz zajmowanie się pełną dokumentacją i wszelkimi kwestiami uzupełniającymi czy też wspierającymi działania prezydencji. Praktyka wskazuje, że Sekretariat Rady odgrywa większa rolę, gdy prezydencję spra-wuje małe państwo członkowskie (ponieważ te dysponują mniejszymi zaso-bami). Rola ta wzrasta także, gdy państwo pełni funkcję po raz pierwszy. Wówczas Sekretariat Generalny jest elementem stabilizującym i monitoru-jącym zamierzenia oraz działania prezydencji¹³¹.

Rada UE poczyniła w ostatniej dekadzie kroki, aby wybrane grupy inte-resów uzyskały do niej lepszy dostęp. Zdarzają się przypadki, że w wieczór poprzedzający spotkanie Rady przedstawiciele grup interesu są zapraszani na obiad/kolację. Mają wówczas możliwość porozmawiać z ministrami na temat kwestii poruszanych w agendzie Rady następnego dnia. Oczywiście nie wszyscy ministrowie uczestniczą w  tych nieformalnych spotkaniach, jednak dla lobbystów bywają one istotnym punktem dostępu do decydentów

¹³⁰ F. Hayes-Renshaw, op.cit., s. 84. ¹³¹ C. De Cock, op.cit., s. 20.

100 ROZDZIAŁ II: PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

na wysokim szczeblu. Dyskusyjne jest, czy takie kontakty faktycznie wywie-rają jakikolwiek wpływ na stanowiska ministrów i ostatecznie podejmowane decyzje¹³². Pragmatycy mogą wskazać, że instrukcje rządowe oraz zaawan-sowane stadium prac nad projektem (w sytuacji gdy debatują nad nim już ministrowie) znacznie utrudniają na tym etapie realne wywarcie wpływu na proces.

Poniższa tabela wskazuje preferencje Rady w stosunku do konsultowa-nych grup interesów. Wyraźnie widać przewagę grup krajowych i przedsię-biorstw indywidualnych nad grupami europejskimi. Sytuacja taka nie powinna dziwić, gdyż dobrze wpisuje się w teoretyczną istotę funkcjono-wania i znaczenie tej instytucji w równowadze instytucjonalnej Unii Euro-pejskiej.

Tabela 5: Wybór preferowanej przez RUE formy reprezentacji interesów

Forma organizacyjna I wybór II wybór III wybór IV wybór

Grupa europejska 0 1 7 6 Grupa krajowa 8 6 0 0 Przedsiębiorstwo 6 6 1 1 Konsultanci 0 1 6 7 Brak odpowiedzi 0 0 0 0 W sumie: 14 14 14 14 Źródło: P. Bouven, A comparative Study…, s. 28.

Jak wskazują powyższe dane, RUE ceni interesy narodowe, dlatego warto w tym miejscu wspomnieć o innej strukturze, która również kieruje się tą ideą. Na poziomie UE głównymi agentami interesów narodowych są stałe przedstawicielstwa państw członkowskich. Spełniają one trzy główne funk-cje. Po pierwsze, dostarczają krajowym negocjatorom podstawowych infor-macji o aktualnej sytuacji w Brukseli, udzielają rad i przekazują wymagane przez rządy informacje, dzięki czemu wcielają się także w rolę koordynatora polityki na linii stolica państwa–Bruksela. Po drugie, stałe przedstawiciel-stwa są głównymi negocjatorami na większości spotkań Rady. Aby spełniać tę funkcję, muszą także stale monitorować rozwój procesu legislacyjnego w każdej zaangażowanej instytucji. Podczas gdy dwie pierwsze wspomniane

101 5. LOBBING W ZWYKŁEJ PROCEDURZE LEGISLACYJNEJ  PUNKTY WEJŚCIA DO SYSTEMU

funkcje są cały czas bardzo istotne, to zbieranie informacji we współczesnej UE stało się bardzo szerokim, wieloaspektowym zadaniem. Stąd żadna insty-tucja rządowa podejmująca działania na forum Unii nie może polegać tylko na informacjach dostarczonych przez stałe przedstawicielstwo. Wszystkie ministerstwa w krajach członkowskich mają personel monitorujący wybraną dziedzinę, jak również aktywność grup interesu na poziomie krajowym i ponadnarodowym¹³³.

5. LOBBING W ZWYKŁEJ PROCEDURZE LEGISLACYJNEJ  PUNKTY