Rozszerzenia UE i ich wpływ na ewolucję zjawiska lobbingu

Rozważając znaczenie zjawiska reprezentacji interesów na poziomie ponadnarodowym, warto również poczynić kilka uwag dotyczących kolej-nych rozszerzeń i skali ich wpływu na analizowane zjawisko. Dla nowego państwa członkowskiego włączenie się w proces integracji europejskiej wią-zało się z udziałem w odmiennym niż dotychczas środowisku decyzyjnym. Charakteryzuje się ono specyfi cznymi zasadami, normami oraz starannie wypracowanymi w  dobie integracji wartościami, które stopniowo inter-nalizowane, odgrywały coraz ważniejszą rolę w europejskich i krajowych politykach sektorowych. Oczywiście skala zjawiska dostosowywania do wspólnych norm zależy od cech każdej z polityk, w tym rozkładu siły pomię-dzy aktorów politycznych, społecznych oraz biznesowych (ekonomicznych). Ich rola w procesie decyzyjnym na poziomie krajowym może być poważnie zagrożona w następstwie dostosowywania się do nowych warunków. Jedno-cześnie udział w wielopoziomowym procesie podejmowania decyzji, cha-rakteryzującym się rozproszonym systemem centrów władzy, kreuje nowe sposobności dla aktorów krajowych na przedstawienie swoich uwag oraz realizowanie wysublimowanych agend i strategii mających na celu reprezen-tację własnych interesów. Aby osiągnąć taki stan, należy dobrze rozpoznać i nauczyć się wykorzystywać właściwe dla sytuacji kanały komunikacji. Stąd

47 5. ROZSZERZENIA UE I ICH WPŁYW NA EWOLUCJĘ ZJAWISKA LOBBINGU

akcesja nowego kraju, niosąca ze sobą odpowiedni wkład do systemu zarzą-dzania Unii, może skutkować zmianami w rozwiązywaniu kwestii spornych/ dyskusyjnych w nowym, poszerzonym składzie członkowskim¹²¹. Dlatego należy pamiętać, że proces artykulacji interesów na poziomie ponadnaro-dowym jest wyzwaniem dla nowych państw, ale jednocześnie wymaga od dotychczasowej struktury UE dostosowania się do zmienionej rzeczywisto-ści.

Blavoukos i Pagoulatos¹²² badają wpływ kolejnych rozszerzeń na interak-cje zachodzące w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej. Trzeba tu założyć wzajemność relacji kraj członkowski–UE i dowieść, że poza rządami naro-dowymi także grupy interesów pełnią funkcję przekazywania informacji dzięki ich ustanowionym, ponadnarodowym relacjom. Innymi słowy należy zbadać, jaki jest wpływ integracji nowych grup interesu z systemem UE. Istotne w tym kontekście są trzy czynniki, które mogą powodować trudności w opracowaniu wyczerpującej oceny tego zjawiska.

Po pierwsze, każde rozszerzenie przed 2004 rokiem dotyczyło niewielkiej liczby państw, a w związku z tym w otoczeniu decyzyjnym UE pojawiała się także mała liczba nowych aktorów. W rezultacie trudno było zidentyfi kować i scharakteryzować dokładnie zmiany, zważywszy także na fakt wczesnego stadium rozwoju samego systemu reprezentacji interesów na poziomie ponadnarodowym. Pomimo że skumulowany wpływ sukcesywnego rozsze-rzania ma znaczenie, każda poszczególna runda nie aktywizowała właściwe-go zainteresowania badawczewłaściwe-go. Jednakże wschodnio-południowa akcesja z 2004 r. skłoniła do bardziej systematycznego i empirycznego podejścia analitycznego. Trzeba także pamiętać, że obecnie funkcjonuje praktyka, w której większość eurogrup jeszcze przed akcesją przyjmuje do swojego grona stowarzyszenia branżowe czy indywidualne grupy interesu z krajów kandydujących.

Po drugie, szacunkowe wyliczenia dotyczące systemu pośrednictwa inte-resów nie są pomocne dla badania wpływu rozszerzenia. Ponadto właściwa natura tego zjawiska na poziomie UE (np. neokorporacjonizm, pluralizm, sieć powiązań itp.) nie jest do końca przesądzona. Tacy badacze jak

Kohler-¹²¹ S. Blavoukos, G. Pagoulatos, Enlargement Waves and Interest Group Participation in

the EU Policy-making System: Establishing a Framework of Analysis [w:] Interest Group Politics in Europe, J. Beyers, R. Eising, W.A. Maloney (red.), London–New York 2009, s. 45 – 46.

48 ROZDZIAŁ I: LOBBING NA POZIOMIE UNII EUROPEJSKIEJ

-Koch¹²³, Streeck i Schmitter¹²⁴ zakładają utrzymywanie się specyfi ki naro-dowych metod i  zróżnicowanego podejścia w  oparciu o  doświadczenia krajowe. Ponadto większość literatury przedmiotu koncentruje się na kolek-tywnym działaniu i szeroko pojętej metodzie reprezentowania interesów, czego przykładem są Aspinwall¹²⁵ i Greenwood¹²⁶. Inni z kolei nie poświę-cali należnej uwagi aktorom indywidualnym i innym formom organizacyj-nym, jak np. Coen¹²⁷.

Po trzecie, rozważając genezę oraz warunki ewolucji stowarzyszeń repre-zentujących grupy interesu na poziomie UE, trudno jest metodologicznie rozdzielić wpływ, jaki wywierały na zjawisko rozszerzenia składu członkow-skiego, od szerszego ujęcia dynamiki całego procesu integracji¹²⁸. Stąd, wyciągając ogólne wnioski dotyczące oceny i wpływu kolejnych rozszerzeń na zjawisko reprezentacji interesów na poziomie ponadnarodowym, należy mieć na uwadze powyższe wątpliwości. Wskazuje się bowiem, że południo-we rozszerzenie nie zaoferowało wiele, gdyż ruchy konsumenckie i grupy nacisku w latach 80. XX wieku były w tych krajach słabo rozwinięte. Z kolei tzw. północne/nordyckie rozszerzenie z  1995  r. miało większy wpływ na ewolucję grup interesów na poziomie ponadnarodowym. Mające silną pozy-cję na poziomie kraju, dobrze zorganizowane, efektywne oraz zorientowane na konkretne działania grupy interesów z krajów skandynawskich szybko okazały się wiarygodnym i sprawnie funkcjonującym w ramach otoczenia procesu decyzyjnego UE partnerem¹²⁹.

Ciekawa jest analiza wpływu kolejnych rozszerzeń na agendy eurogrup na poziomie ogólnym. Zauważa się, że wewnątrzinstytucjonalna równowaga oraz eksponowane kwestie w wielu politykach sektorowych były podstawo-wymi zmianami dotyczącymi ponadnarodowych grup interesu w momen-tach akcesji nowych członków. Po kilku dekadach rozwoju integracji można

¹²³ B. Kohler-Koch, European Governance and System Integration, Brussels 2005, s. 4 – 16. ¹²⁴ P.C. Schmitter, W. Streeck, Th e Organization of Business Interests: Studying the Asso-ciative Action of Business in Advanced Industrial Societies, Köln 1999, s. 6 – 17.

¹²⁵ M. Aspinwall, Pressure Group Confl ict and the European Community Shipping Policy, London 1995, s. 21 – 35.

¹²⁶ J. Greenwood, op.cit., s. 38. ¹²⁷ D. Coen, Empirical…, s. 82 – 83.

¹²⁸ S. Blavoukos, G. Pagoulatos, op.cit., s. 46 – 47.

¹²⁹ Patrz szerzej Euractiv Survey 2007, Relations Key To Trade Associations, http://www. euractiv.com/29/images/Interest%20Groups%20in%20a%20Global%20Contest_ tcm29 – 164090.pdf (23.02.2011).

49 5. ROZSZERZENIA UE I ICH WPŁYW NA EWOLUCJĘ ZJAWISKA LOBBINGU

stwierdzić, że brytyjskie i nordyckie grupy łączyły się przeciw ruchom pro-tekcjonistycznym, zwłaszcza w takich dziedzinach jak energia, telekomuni-kacja, branża farmaceutyczna czy transport (głównie lotniczy). Wskazuje się, że państwa określane jako grupa EFTA miały największy wpływ na prze-orientowanie podejścia grup interesu, a zarazem na zdynamizowanie ich wewnątrzorganizacyjnych debat. Ponadto warto podkreślić, że skandynaw-skie fi rmy i stowarzyszenia usiłowały „eksportować” na poziom ponadnaro-dowy swoje wyższe standardy ochrony środowiska, kładły wysoki nacisk na obniżanie kosztów produkcji, a  także wpłynęły na priorytety i  powolną ewolucję zjawiska dialogu społecznego. Rozszerzenia południowe z lat 80. XX wieku wpłynęły na stosunek eurogrup do kwestii polityki morskiej (zwłaszcza transportu morskiego). Pozycja i wpływy stowarzyszeń właścicie-li statków zwiększyły się po rozszerzeniu z 1973 r., a zwłaszcza po przyjęciu Grecji w  1981  r. Przyjęcie Wielkiej Brytanii i  Hiszpanii, krajów z  silnym sektorem rybnym, zmieniło podejście do polityki rybołówstwa. Południowe rozszerzenia wpłynęły także na zwiększenie zróżnicowania produkcji sekto-ra rolnego osekto-raz poziomu jego rozwoju. Była to znacząca kwestia dla COPA, czyli parasola ochronnego farmerów i rolników¹³⁰.

Dlatego wskazuje się, że rozszerzeniami, które miały realny wpływ na proces reprezentacji interesów na poziomie ponadnarodowym, były te z  roku 1973  – głównie o  Wielką Brytanię – oraz 1995 – o  resztę krajów EFTA. Powodem takiego stanu rzeczy były dojrzały, krajowy system funkcjo-nowania grup interesu oraz stosunkowo wysoka, zbliżona do unijnej kultura zjawiska. Przeciwieństwem były rozszerzenia południowe z powodu niskiego stopnia rozwoju reprezentacji interesów na poziomie krajowym¹³¹. Ponadto warto wskazać prawidłowość, według której im bardziej rozwinięty kraj przystępował do procesu integracji europejskiej, tym bardziej reprezentował podejście proliberalizacyjne, a zarazem łatwiej dzięki wysokiemu rozwojowi społeczno-gospodarczemu odnajdywał się w otoczeniu decyzyjnym Unii Europejskiej. W sytuacji rozszerzenia południowo-wschodniego z 2004 r.¹³² państwa słabiej rozwinięte, z  mniejszym poziomem akceptacji zjawiska reprezentacji interesów na forum krajowym, trudniej i wolniej odnajdują się oraz współdziałają na poziomie ponadnarodowym. Tak samo wolniej

inte-¹³⁰ S. Blavoukos, G. Pagoulatos, op.cit., s. 56. ¹³¹ Ibidem, s. 57.

50 ROZDZIAŁ I: LOBBING NA POZIOMIE UNII EUROPEJSKIEJ

grują się z funkcjonującymi eurogrupami. Jako wyjątek można tu wskazać wpływ, jaki państwa te wywierały na wspólną politykę rolną.

Stąd, charakteryzując unijny system lobbingowy przez pryzmat włącze-nia do UE nowych krajów, zwłaszcza z Europy Środkowej i Wschodniej, trzeba dostrzec duży dystans, jaki dzieli w tym zakresie państwa członkow-skie. Początki unijnego rzecznictwa interesów należy wiązać z latami 50. i 60. XX wieku. Nowym państwom członkowskim, w których reformy i przełom polityczno-gospodarczy dokonały się dopiero w 1989 r., ciężko jest konku-rować na forum brukselskim z doświadczonymi krajami zachodnimi, z ich wieloletnią tradycją nowoczesnej, kapitalistycznej gospodarki rynkowej, z  profesjonalnymi i  zakorzenionymi w  systemie grupami lobbingowymi, z międzynarodowymi korporacjami, które na rynku nie tylko europejskim, ale także światowym należą do liderów pod względem wpływów i posiada-nego kapitału. W tej sytuacji jedynie dalsza ewolucyjna transformacja gospo-darek regionu środkowoeuropejskiego jest w stanie zniwelować istniejące różnice w jakości i poziomie reprezentacji interesów na forum UE. Wykształ-cenie przyszłych lobbystów i odpowiednia praktyka zawodowa w struktu-rach Unii wymagają czasu, tak samo jak nawiązanie cennych znajomości i  zyskanie sympatii, które, obok profesjonalizmu działania, są niezbędną częścią pozyskiwania sojuszników w przyszłej rozgrywce.

1. UWAGI WPROWADZAJĄCE

Lobbing w instytucjach UE to zjawisko powszechne, z którym urzędnicy mają do czynienia w swojej codziennej pracy. Należałoby w zasadzie stwier-dzić, że to także konieczność. Grupy wpływu reprezentują wszystkie sektory gospodarki – od rzemiosła, drobnej i średniej przedsiębiorczości po sektor bankowy, organizacje konsumenckie i ekologiczne. Ich zadania to zapewnie-nie przepływu informacji między instytucjami Unii a reprezentowanymi przez grupy interesu fi rmami, całymi sektorami gospodarczymi i organiza-cjami oraz ich reprezentacja wobec struktur UE. Jeśli dodamy, że według szacunków ponad 70% prawa stosowanego w  krajach członkowskich powstaje w agendach UE, to omawiane zjawisko tym bardziej zyskuje na znaczeniu¹.

Grupy zorganizowane w ramach otoczenia decyzyjnego to „naturalni sprzymierzeńcy” Komisji i  Parlamentu Europejskiego². Jako sojusznicy w dążeniu do integracji europejskiej, zmniejszają zależność tych instytucji od administracji krajowych, a zarazem stają się wpływową grupą wyborców w  państwach członkowskich. Grupy interesu wzmacniają także poparcie obywateli dla procesu integracji europejskiej i dlatego zawsze były historycz-nie ważnym punktem kontaktowym dla centralnych instytucji UE, które działają w oddaleniu od obywateli i bez legitymacji demokratycznej

w kla-¹ B. Piwowar, J. Świeca, op.cit., s. 125.

² Na temat wpływu grup interesu na instytucje UE zob. S. Saurugger, Interest Groups and

Democracy…, s. 181 – 182.

Rozdział II

PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ

I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

52 ROZDZIAŁ II: PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

sycznym jej rozumieniu. Lobbing w ramach systemu instytucjonalnego UE jest do tego stopnia usankcjonowanym politycznie zjawiskiem, że Parlament Europejski, zanim przyjęto Traktat o Unii Europejskiej, który nadał tej insty-tucji uprawnienia większe niż tylko konsultacyjne, sam próbował przycią-gnąć do siebie lobbystów. Choć poszerzone uprawnienia PE złagodziły kwestię strukturalnego oddalenia UE od jej obywateli, podstawowe proble-my pozostały. Coraz mniejsze zaufanie Europejczyków do głównych instytu-cji demokratycznych powoduje, że zabieganie o legitymizację działań insty-tucji unijnych ma duży wpływ na stosunki ze zorganizowanymi interesami. Uczestnictwo opinii publicznej w tym, co dzieje się w Brukseli, pozostaje ustawicznie niewielkie. Poparcie społeczne dla Unii różni się w poszczegól-nych państwach członkowskich, a  zrozumienie jej roli i  kierujących nią mechanizmów jest cały czas dosyć fragmentaryczne. Stąd nie bez znaczenia są głosy wskazujące, iż bez troski o legitymację demokratyczną dalszy postęp integracji europejskiej może być poważnie ograniczony³.

Warto mieć na uwadze, że różne instytucje UE są podatne na odmienny typ argumentacji. Techniczna i specjalistyczna może być istotna dla Dyrekcji Generalnej Komisji Europejskiej, polityczny czy geografi czny wymiar zain-teresuje Radę, a bardziej ideologiczna i prospołeczna argumentacja może być skuteczniejsza wobec Parlamentu Europejskiego. Reprezentanci interesów nie mogą jednak pozwolić sobie na luksus znacznej modyfi kacji obranej strategii i argumentacji, tak aby przypasować się każdemu odbiorcy. Muszą działać w zgodzie ze swoimi wcześniejszymi słowami i być konsekwentni w działaniu⁴. Ewentualne błędy, niespójności i przeciwieństwa w przekazie zostaną bardzo szybko wychwycone przez konkurentów, gdyż takie zacho-wania w transparentnym procesie są w zasadzie niemożliwe do ukrycia.

Należy także zauważyć, że wraz z  narastającą złożonością procedur podejmowania decyzji i poszukiwaniem przez instytucje wspólnej płaszczy-zny w  ramach przyjętej procedury wkład społeczeństwa obywatelskiego wydaje się teoretycznie niewielki. Rozproszenie uprawnień decyzyjnych w UE oznacza, że kreowania polityki nie można wyjaśnić w odniesieniu do narzędzi stosowanych w silnych, zamkniętych społecznościach decydentów. Zazwyczaj rozczłonkowane struktury charakteryzują się łatwością dostępu, ³ J. Greenwood, op.cit., s. 28; por. także D.N. Chryssochoou, Demokracja Unii

Europej-skiej i jej defi cyt [w:] Unia Europejska, organizacja i funkcjonowanie, M. Cini (red.), Warszawa

2007, s. 505 – 526; T.G. Grosse, Europa na rozdrożu, Warszawa 2008, s. 99 – 145. ⁴ F.R. Baumgartner, op.cit., s. 5.

53 1. UWAGI WPROWADZAJĄCE

ale równocześnie ograniczonością zakresu wpływów poszczególnych pod-miotów zewnętrznych⁵. Z  kolei struktury scentralizowane tworzą często bariery w dostępie. Jeśli jednak uda się już nawiązać kontakt/dialog z decy-dentami, to skutkuje on w przyszłości dużym wpływem na daną politykę.

Złożoność procedur decyzyjnych w UE sprawia, że ostateczny kształt przyjmowanego aktu prawnego czy formułowanej polityki może okazać się raczej nieprzewidywalny dla innych podmiotów. System ten ogranicza bowiem typy forów, na których interesy społeczeństwa obywatelskiego oka-zują się mieć wpływ. Interesy prywatne mogą wykazywać aktywność w wiel-kich debatach poświęconych integracji europejskiej, jednak z  reguły to otwarta debata polityczna ma wpływ na powyższe kwestie, a znajdują one swoje rozstrzygnięcie na szczytach międzyrządowych, gdzie interesy prywat-ne są wyłącznie tłem. Stąd zazwyczaj polityka grup interesu koncentruje się na wąskim obszarze kosztów i korzyści. Dlatego właśnie w „wysokiej polity-ce”, w kwestiach dotyczących konkretnych, wyspecjalizowanych zagadnień, jak np. w rybołówstwie czy liberalizacji rynku energii, mimo dużej wykazy-wanej aktywności głównymi siłami kształtującymi politykę nie były interesy zorganizowane, ponieważ centrum podejmowania decyzji znajduje się poza ich zasięgiem. Pomimo tak złożonej analizy w otoczeniu skomplikowanego systemu decyzyjnego UE od lat funkcjonuje zjawisko reprezentacji intere-sów. Jest ono dynamiczne, zmienne, niejednorodne i  ściśle powiązane z realiami usankcjonowanymi zapisami traktatowymi, regulacjami prawa wtórnego oraz uzgodnieniami międzyinstytucjonalnymi.

W tym miejscu trzeba również doprecyzować pojęcia procesu decyzyj-nego i  procesu legislacyjdecyzyj-nego. Proces decyzyjny jest terminem szerszym i dotyczy koncepcyjnego opracowania projektu aktu prawnego, pracy na poziomie instytucji, relacji pomiędzy urzędnikami/decydentami a reprezen-tantami interesów. Stąd analiza procesu decyzyjnego w kontekście działań lobbingowych dotyczy wpływu otoczenia decyzyjnego na formułowanie się danej polityki/aktu prawnego. Celem tego rozdziału będą zatem analiza wzajemnych relacji na linii proces decyzyjny–reprezentacja interesów oraz ukazanie istotnych dla lobbingu punktów dostępu (ang. access points) do

54 ROZDZIAŁ II: PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

systemu⁶. Proces legislacyjny⁷ to z kolei precyzyjnie wyznaczone traktatem etapy prowadzące do przyjęcia aktu prawnego. Zatem w tym rozdziale uka-zana zostanie również zależność/współzależność lobbingu od procesu legi-slacyjnego, bez szczegółowego omawiania kolejnych etapów, jakie przecho-dzi akt prawny (to bowiem zagadnienie jest szeroko opisane w literaturze przedmiotu). Trzeba mieć jednak na uwadze, że od momentu sformułowania wstępnej wersji aktu prawnego do jego przyjęcia może minąć nawet do 3 lat. Jest to stosunkowo długi okres, zwłaszcza jeśli spojrzy się z perspektywy świata biznesu, który często oczekuje szybkich rezultatów podejmowanych działań.

Należy także zauważyć, że traktat precyzyjnie wyznacza, jakie procedury są stosowane do przyjęcia aktów prawnych Unii Europejskiej. W rozdziale tym dokładnie zostanie przedstawiona zwykła procedura legislacyjna, która jest podstawową procedurą (chyba że traktat stanowi inaczej), a zarazem najpowszechniej stosowaną, stąd ta właśnie analiza wydaje się najbardziej uzasadniona.