Procedura uchwalania aktów wykonawczych

Rozważając punkty wejścia reprezentantów interesów do procesu decyzyj-nego UE, warto zwrócić także uwagę na powiązane z tym procesem struktu-ry, które w  określonych przypadkach mogą również wywierać wpływ na proces legislacyjny. Zaznaczyć jednak trzeba, że ich znaczenie jest mniejsze w porównaniu z omówionymi wcześniej organami wewnętrznymi instytucji UE. Jednocześnie pamiętać należy, że dynamizm lobbingu oraz różnorod-ność możliwych form wyboru działania w trakcie następujących po sobie kolejnych etapów procesu nie mogą determinować wykluczenia jakiegokol-wiek możliwego punktu kontaktowego.

109 6. PROCEDURA UCHWALANIA AKTÓW WYKONAWCZYCH

W związku z tym należy zauważyć, że procedura komitetowa, lub też komitologia¹⁴³, to proces przyjmowania przez KE aktów wykonawczych do aktów prawnych przyjętych wcześniej przez Radę. Podczas wykonywania kompetencji wykonawczych Komisję wspierały komitety składające się z reprezentantów państw członkowskich, na czele których stał przedstawiciel Komisji, przeważnie w randze dyrektora, który kontrolował porządek posie-dzeń i  przedstawiał komitetowi propozycje decyzji. Nie miał on jednak prawa do głosowania¹⁴⁴. Warto zatem zauważyć, że Komisja nie miała pełnej swobody w kreowaniu polityk w procesie realizacji prawa UE. Rada stworzy-ła tu rozbudowany system komitetów złożonych z przedstawicieli rządów narodowych, których celem była kontrola działań wykonawczych Komisji¹⁴⁵. Niektóre procedury regulujące działanie systemu komitologii zakładały roz-dzielenie władzy, a ustawodawcy (rządy państw członkowskich) mogli kon-trolować część wykonawczą (KE). Inne procedury natomiast zakładały wspólnotę władzy, w ramach której rządy narodowe mogły narzucać Komisji swoje zdanie, sprawując zarazem władzę ustawodawczą i wykonawczą.

System komitologii został utworzony decyzją Rady w czerwcu 1987 r. (1987/373/EEC) i zmieniony decyzją Rady w czerwcu 1999 r. (1999/468/ EC)¹⁴⁶. W 2000 r. w raporcie dotyczącym działalności komitetów Komisja wymieniła 224 oddzielne komitety, w których członkostwo zależało od jego funkcji. Składały się one z urzędników administracyjnych z państw człon-kowskich i zajmowały się wykonywaniem prawa. Natomiast tymczasowe komitety złożone z przedstawicieli prywatnych grup interesu zajmowały się zagadnieniami, które według KE wymagały szerszych konsultacji. Z kolei rolą komitetów, w których skład wchodzili naukowcy i eksperci, było doradz-two w specjalistycznych kwestiach technicznych¹⁴⁷.

W czerwcu 2006 roku weszła w życie decyzja Rady (2006/512/WE)¹⁴⁸ dotycząca funkcjonowania komitologii, która ustanowiła cztery procedury.

¹⁴³ Zob. P. Bouven, Th e European Commission…, s. 29 – 31.

¹⁴⁴ Kompendium wiedzy o lobbingu, A. Protas (red.), Warszawa 2009, s. 299.

¹⁴⁵ Szerzej P. Tosiek, Europeizacja administracji narodowych państw członkowskich Unii

Europejskiej na przykładzie komitologii [w:] Europeizacja  – mechanizmy, wymiary, efekty,

A. Pacześniak, R. Riedel (red.), Toruń 2010, s. 215 – 234.

¹⁴⁶ Zob. Decyzja Rady ustanawiająca warunki wykonywania uprawnień wykonawczych

przyznanych Komisji, Dz. Urz. z 1999, L 184/23.

¹⁴⁷ S. Hix, op.cit., s. 84.

¹⁴⁸ Patrz Decyzja Rady zmieniająca decyzję 1999/468/WE ustanawiającą warunki wyko-nywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji, Dz. Urz. z 2006, L 200/11.

110 ROZDZIAŁ II: PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

W ramach pierwszej z nich Komisja Europejska konsultowała się z komite-tami doradczymi (ang. advisory committees), biorąc następnie pod uwagę przedstawioną wobec aktu prawnego opinię. Stąd komisje doradcze miały tylko możliwość wydawania niewiążących zaleceń Komisji Europejskiej. W  drugiej procedurze działały komitety zarządzające (ang. management

committees), mające większy wpływ na proces legislacyjny. Jeśli nie zgadzały

się one z propozycją Komisji, mogły zwrócić się do Rady UE o zbadanie środków wykonawczych zastosowanych przez Komisję w określonym termi-nie, podczas którego wdrażana procedura była zawieszona. Jeśli Rada nie podjęła w tym terminie decyzji, Komisja mogła kontynuować proces wyko-nawczy. W ramach trzeciej procedury występowały komitety regulacyjne (ang. regulatory committees). Jeśli te nie zgadzały się z propozycją Komisji, przekazywały swoje stanowisko Radzie oraz Parlamentowi Europejskie-mu¹⁴⁹. Stąd komisje regulujące miały prawo zawieszenia działań wykonaw-czych Komisji i zwrócenia się do Rady UE w celu zbadania środków wyko-nawczych. Jeśli Rada w określonym terminie nie podjęła decyzji, Komisja mogła kontynuować proces wykonawczy, tylko jeśli Rada nie odrzuciła zwykłą większością głosów właściwych środków. Z  kolei tzw. procedura trzecia „B” to komitety regulacyjne z możliwością przestudiowania / lustracji / badania – w trakcie tej procedury zarówno Rada, jak i Parlament mogły powziąć decyzję o wcześniejszym zbadaniu aktu prawnego i jego skutków, zanim został przyjęty w Radzie. Jeśli po uzyskaniu wyników przeprowadzo-nej lustracji aktu Rada lub PE sprzeciwiały się, Komisja nie mogła działać, jednakże mogła przedstawić propozycję z uwzględnionymi zmianami¹⁵⁰. Jak wynika z powyższych uwag, komitologia dawała Radzie UE kontrolę nad władzą wykonawczą, pozostającą w rękach Komisji Europejskiej.

Komitologia jest zatem przykładem wykorzystywania formalnie stworzo-nych struktur, które przy dobrze zorganizowanej kampanii mogą w konkret-nych przypadkach odegrać istotną rolę. Dlatego lobbyści powinni w razie konieczności umieć wykorzystać działający system komitetów. Uwaga ta jest tym bardziej istotna, że Traktat z Lizbony wprowadził modyfi kacje dotyczą-ce funkcjonowania komitologii, głównie wzmacniając w tym zakresie rolę Parlamentu Europejskiego.

¹⁴⁹ Zob. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 23 września 2008 r. zawierająca zalecenia dla Komisji w sprawie dostosowywania aktów prawnych do nowej decyzji w sprawie komitologii, Dz. Urz. z 2010, C 8 E/5.

111 6. PROCEDURA UCHWALANIA AKTÓW WYKONAWCZYCH

Podstawowe znaczenie mają normy zawarte w art. 290 i art. 291 TFUE. W  art. 290 TFUE stwierdzono, że akt ustawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne elementy aktu ustawodawczego. Akty te nazwano aktami delegowanymi. Akty ustawodawcze wyraźnie określają cele, treść, zakres oraz czas obowiązywania przekazanych uprawnień¹⁵¹, które nie mogą jednak dotyczyć istotnych ele-mentów danej dziedziny, ponieważ są one zastrzeżone dla aktu

ustawodaw-czego.Warunki, którym podlega przekazanie uprawnień, są wyraźnie

okre-ślone w aktach ustawodawczych. Występują one w sytuacji, gdy Parlament Europejski lub Rada zadecydują o  odwołaniu przekazanych uprawnień. Ponadto akt delegowany może wejść w  życie tylko wtedy, gdy Parlament Europejski lub Rada nie wyrażą sprzeciwu. W nagłówku aktów delegowanych dodaje się wówczas przymiotnik „delegowane” albo „delegowana”.

Natomiast art. 291 TFUE przewiduje, że w zasadzie to państwa człon-kowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowa-dzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii. Jeżeli jednak konieczne jest określenie jednolitych warunków wykonywania tych aktów, uprawnienia wykonawcze powierzane są Komisji lub Radzie w tzw. należycie uzasadnio-nych przypadkach oraz w zakresie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpie-czeństwa. W nagłówku aktów wykonawczych dodaje się przymiotnik „wyko-nawcze” albo „wykonawcza”¹⁵². Natomiast Parlament Europejski i  Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą prawodaw-czą, ustanawiają z wyprzedzeniem przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonaw-czych przez Komisję.

Postanowienia te zostały przyjęte 16 lutego 2011 roku, a obowiązują od 1 marca 2011 r.¹⁵³ Podobnie jak do tej pory, mechanizm kontroli przewidzia-ny rozporządzeniem jest oparty na procedurze komitetowej, tzn. obejmuje komitety składające się z  przedstawicieli państw członkowskich, którym ¹⁵¹ Szerzej P. Tosiek, Delegacja uprawnień w systemie decyzyjnym Unii Europejskiej –

komitologia a reforma instytucjonalna [w:] Unia Europejska w XXI wieku. Polityczno-prawna wspólnota interesów, R. Riedel (red.), Toruń 2010, s. 55 – 77.

¹⁵² Zob. http://ec.europa.eu/polska/news/opinie/100326_komitologia_pl.htm (5.04.2012). ¹⁵³ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 182/2011 z 16 lutego 2011 r.

usta-nawiające przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wyko-nywania uprawnień wykonawczych przez Komisję, Dz. Urz. z 2011, L 55/13.

112 ROZDZIAŁ II: PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

Komisja przekazuje projekty środków wykonawczych (jednak obecnie nie jest możliwa interwencja Rady jako organu odwoławczego). W niektórych, szczególnych przypadkach może zaistnieć potrzeba zwrócenia się do „komi-tetu odwoławczego”. Trzeba jednak pamiętać, że jest to „zwykły” komitet, któremu przewodniczy Komisja, jednak o wyższym szczeblu reprezentacji. Zapewnia on możliwość ponownego rozpatrzenia projektu środków lub w razie potrzeby wprowadzenia zmian.

Rozporządzenie uprościło procedury (występują tylko dwie podstawo-we – procedura doradcza i procedura sprawdzająca)¹⁵⁴ i ma zastosowanie do całego istniejącego prawodawstwa. Nowe przepisy w pełni odzwierciedlają rolę Komisji wynikającą z traktatów, co oznacza, że jedynie kwalifi kowana większość głosów komitetu przeciwko projektowi aktu wykonawczego może zapobiec przyjęciu go przez Komisję. Należy również zauważyć, że nowe procedury zapewniają Komisji większą elastyczność, a  zarazem większą odpowiedzialność polityczną. W przypadku braku kwalifi kowanej większo-ści głosów przeciwko projektowi aktu wykonawczego Komisji lub za takim projektem Komisja będzie miała możliwość przyjęcia tego aktu lub wprowa-dzenia w nim zmian.

W  kontekście lobbingu istotne jest, że rozporządzenie przewiduje uwzględnienie w normalnym systemie środków wykonawczych w takich obszarach, jak np. środki ochrony handlu. Dotychczas środki te podlegały specjalnym procedurom, w ramach których ostatnie słowo często należało do Rady. Poprzez objęcie tych środków standardowymi przepisami nowe rozporządzenie zwiększa przejrzystość i  skuteczność realizacji polityki w tych bardzo ważnych obszarach. Jedyny wyjątek, kiedy Komisja będzie potrzebować pozytywnej opinii komitetu w  celu przyjęcia projektu aktu wykonawczego, dotyczy ostatecznych, wielostronnych środków ochrony handlu. Jednak większość tych środków (takich jak środki antydumpingowe i ostateczne środki wyrównawcze) będzie podlegała nowym, standardowym zasadom. Pomogą one zapobiec upolitycznieniu tego procesu, ograniczą możliwość prowadzenia lobbingu przez jakąkolwiek stronę lub państwo trzecie oraz zapewnią skuteczniejszą politykę ochrony handlu.

Istotne znaczenie ma również fakt, że procedury komitetowe będą reali-zowane z zachowaniem pełnej przejrzystości, a wszystkie dokumenty przed-kładane komitetom będą równocześnie udostępniane Parlamentowi

113