Lobbing w zwykłej procedurze legislacyjnej – punkty wejścia do

Władza prawodawcza w UE ma klasyczną dwuizbową strukturę, w ramach której Rada reprezentuje państwa członkowskie, a  Parlament Europejski obywateli. W zwykłej procedurze prawodawczej obie te instytucje współtwo-rzą legislację, chociaż prezentowane są opinie, że to Rada ma w  ramach procedury faktycznie większą władzę niż PE¹³⁴. Przygotowując się do repre-zentowania interesów i próby modyfi kacji treści aktu prawnego uchwalane-go w drodze zwykłej procedury prawodawczej, lobbysta musi mieć świado-mość, że jest to najdłuższa z dostępnych procedur i w sytuacji wykorzystania wszystkich przewidzianych przez traktat możliwości i etapów bywa także skomplikowana. Stąd przeważnie działa najlepiej dla tych, którzy są cierpliwi i ostrożni w podejmowanych działaniach.

Art. 289 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stanowi, że zwykła procedura ustawodawcza polega na przyjęciu rozporządzeń, dyrektyw lub decyzji wspólnie przez Parlament Europejski i Radę na wnio-sek Komisji¹³⁵. Na wstępie warto także zauważyć, że dopóki Rada nie podej-mie działań, Komisja może w każdej chwili zpodej-mienić swój projekt w toku procedur prowadzących do przyjęcia aktów Unii¹³⁶.

Po przekazaniu przez Komisję propozycji aktu prawnego do Parlamentu jego przewodniczący występuje do odpowiedniej komisji parlamentarnej o raport, ponieważ w pierwszym czytaniu PE przedstawia swoją opinię do ¹³³ S.  Saurugger, COREPER and National Governments [w:] Lobbying the European

Union: Institutions, Actors, and Issues, D. Coen, J. Richardson (red.), Oxford 2009, s. 112.

¹³⁴ S. Hix, op.cit., s. 104, 112 – 120. ¹³⁵ Art. 289 TFUE ust. 1.

102 ROZDZIAŁ II: PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

Źrodło: opracowane na podstawie C. De Cock, op.cit., s. 102.

Opinia KOR

oraz KES ^{Propozycja KE}

Propozycja przedstawiana Parlamentowi Europejskiemu Przewodniczący PE występuje do odpowiedniego komitetu PE o raport Mianowanie sprawozdawcy i sprawozdawcy cienia Głosowanie w komisji PE

Propozycja przedstawiana Radzie Unii Europejskiej

W przypadku zgłoszenia poprawek

Prace przygotowawcze w grupach roboczych RUE

COREPER I lub COREPER II

Porozumienie polityczne Zazwyczaj osiągane w sytuacjach, w których 3 instytucje usiłują dojść do tzw. wcześniejszego porozumienia Pierwsze głosowanie projektu w PE na sesji plenarnej Głosowanie na sesji plenarnej zwykłą większością KE przedstawia poprawioną wersję aktu prawnego Opinia KOR oraz KES Pierwsze czytanie w Radzie

Rada podejmuje decyzje kwalifikowaną większością (QMV) z pojedynczymi wyjątkami Rada potwierdza wszystkie poprawki wprowadzone przez PE Rada przyjmuje akt prawny (QMV) w brzmieniu przyjętym przez PE PE zatwierdza projekt komisji, nie wnosząc poprawek

Rada przyjmuje niezmienioną wersję aktu prawnego (QMV)

Tekst aktu podpisany zostaje przez Przewodniczącego i Sekretarza

Generalnego PE i Rady

Wspólne stanowisko Rady (decyzja podjęta jednomyślnie,

jeśli RUE nie zgadza się z decyzją PE i wprowadzonymi przez KE poprawkami) DRUGIE CZYTANIE Opinia KOR oraz KES OPCJA 2 OPCJA 1 OPCJA 3

Wykres 2: Pierwsze czytanie w zwykłej procedurze prawodawczej

projektu aktu prawnego. W tym momencie istotne dla lobbysty są właściwa komisja parlamentarna i relacje z jej przewodniczącym, ustalenie kontaktu z posłem sprawozdawcą i jego otoczeniem oraz analiza wpływu i stosunku do danego aktu prawnego frakcji politycznych. Jednocześnie należy przyglą-dać się Radzie. W tym aspekcie warto zapoznać się z nastawieniem do tema-tyki kraju sprawującego prezydencję, zidentyfi kować pracownika Sekretaria-tu Rady odpowiedzialnego za parce nad propozycją oraz monitorować zainteresowanie COREPER danym zagadnieniem. Po pracy przygotowaw-czej i w miarę przechodzenia na kolejne etapy pierwszego czytania w zwykłej

103 5. LOBBING W ZWYKŁEJ PROCEDURZE LEGISLACYJNEJ  PUNKTY WEJŚCIA DO SYSTEMU

procedurze legislacyjnej warto do wspomnianych wyżej punktów dostępu dodać nawiązanie kontaktów z przychylnymi projektowi europarlamenta-rzystami lub tymi, którzy w  ramach przetargu politycznego także mogą wykazać zainteresowanie przedstawionymi postulatami. Jeśli instytucje biorące udział w unijnym procesie legislacyjnym nie dojdą do porozumienia na etapie pierwszego czytania, lobbyści mają możliwość kontynuowania swoich strategii także w dalszych etapach procedury.

Warto pamiętać, że Traktat nie określa limitu czasu, jaki Rada ma na przyjęcie wspólnego stanowiska. Średnio etap ten trwa ok. 15 miesięcy w zależności od skomplikowania materii oraz zaangażowania w projekt (np. prezydencji). Istotne jest, że w sytuacji, gdy legislatorzy dążą do porozumie-nia już w pierwszym etapie procesu, poza formalnymi zachowaporozumie-niami wyzna-czonymi procedurą, organizowane są nieformalne trójstronne spotkania. Biorą w nich udział przedstawiciele PE (poseł sprawozdawca, ale zdarza się także, że wraz ze sprawozdawcą cieniem), przedstawiciele Rady (przewodni-czący zaangażowanej grupy roboczej i/lub COREPER) i urzędnicy odpowie-dzialni za dossier z zaangażowanej Dyrekcji Generalnej Komisji Europejskiej wraz z Sekretarzem Generalnym KE, którzy przyjmują rolę mediatorów oraz są wsparciem technicznym i merytorycznym dyskusji. Celem takiego spo-tkania jest zapewnienie, że poprawki wprowadzone przez PE na sesji plenar-nej zostaną zaakceptowane przez Radę. Jeśli w ramach zwykłej procedury legislacyjnej dochodzi do tak szerokich, międzyinstytucjonalnych konsulta-cji, okazują się one ważnym momentem dochodzenia do kompromisu oraz istotnym punktem dostępu dla monitorujących i usiłujących wpływać na proces lobbystów i grup interesu. Konsultacje te mogą jednak nie doprowa-dzić do kompromisu i  jeśli Rada nie zaakceptuje poprawek Parlamentu, przyjmuje wspólne stanowisko. Staje się ono punktem wyjściowym w dru-gim czytaniu.

Warto zauważyć, że na tym etapie zwykłej procedury prawodawczej Par-lament ma 3 miesiące (z możliwością przedłużenia o 1 miesiąc), aby usto-sunkować się do wspólnego stanowiska Rady. W porównaniu do pierwszego czytania występują pewne różnice – jest ono o  wiele bardziej sztywne w odniesieniu do czasu oraz rodzajów poprawek, jakie mogą zostać wprowa-dzone. Dla lobbystów są to ważne elementy, które trzeba rozważyć, realizując strategię lobbingową, a zarazem dowód na to, że drugie czytanie to nie jest moment na przedstawianie „nowych pomysłów”. Eurodeputowani mają tu znacznie mniej czasu, aby się z nimi zapoznać, ustosunkować się do nich

104 ROZDZIAŁ II: PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

Źródło: opracowane na podstawie C. De Cock, op.cit., s. 109.

Wspólne stanowisko Rady Możliwości jego przyjęcia: – bez debaty, część A agendy

– z debatą, część B agendy – procedurą pisemną (rzadko) Komunikat Komisji w stosunku

do wspólnego stanowiska Rady

Przewodniczący PE otrzymuje stanowisko Rady, zaczyna się miesięczny cykl prac w Parlamencie

Komisja wyjaśnia swoje stanowisko do poprawek wprowadzonych przez PE

Drugie czytanie w PE

OPCJA 1 PE akceptuje wspólne stanowisko Rady lub nie wprowadza poprawek zwykłą

większością głosów

OPCJA 2 PE odrzuca wspólne stanowisko Rady większością kwalifikowaną

głosów

OPCJA 3 PE proponuje poprawki do wspólnego stanowiska Rady większością kwalifikowaną

Akt jest przyjęty Akt nie zostaje przyjęty

Komisja przedstawia negatywną lub pozytywną opinię

wobec poprawek

Jeśli opinia jest negatywna wobec nawet jednej poprawki, Rada, aby ją przyjąć,

potrzebuje jednomyślności Drugie czytanie

w Radzie

OPCJA 1 Rada akceptuje poprawki wprowadzone do swojego wspólnego stanowiska

OPCJA 2 Rada nie aprobuje poprawek wprowadzonych do swojego wspólnego stanowiska Proces pojednawczy (dialog trójstronny) OPCJA 1a Komisja dostarcza pozytywną opinię Rada podejmuje decyzję QMV OPCJA 1b Komisja przedstawia negatywną opinię Rada podejmuje decyzję jednomyślnie

Akt zostaje przyjęty i zostaje przedstawiony

do podpisu przewodniczącym i sekretarzom generalnym

PE i Rady

105 5. LOBBING W ZWYKŁEJ PROCEDURZE LEGISLACYJNEJ  PUNKTY WEJŚCIA DO SYSTEMU

i odpowiednio się przygotować. Opisany w kontekście pierwszego czytania trójstronny dialog odnosi się także do drugiego czytania i biorą w nim udział te same podmioty. Zauważyć jednak trzeba, że rola Komisji jest w  tym momencie bardziej istotna, ponieważ jeśli sprzeciwi się ona poprawkom wprowadzonym przez Parlament, Rada będzie musiała podejmować decyzję jednomyślnie. W tej sytuacji określenie roli Komisji jako mediatora i koor-dynatora jest niewystarczające, może ona bowiem w  pewnym stopniu wywierać presję na PE i Radę. Jeśli taki trójstronny dialog okaże się skutecz-ny, przewodniczący COREPER wyśle list do przewodniczącego właściwej komisji parlamentarnej, tak aby Rada mogła zatwierdzić poprawki wprowa-dzone do wspólnego stanowiska przez Parlament. Następnie poprawki, w stosunku do których uzyskano kompromis, są przedstawiane na komisji parlamentarnej lub, co zdarza się częściej, przed sesją plenarną. Są one pod-pisywane przez posła sprawozdawcę i sprawozdawcę cienia w imieniu ich grup politycznych, aby zagwarantować w ten sposób wymaganą większość na plenum. Jeśli poprawki zostaną przez PE przyjęte w myśl porozumienia, Rada przyjmie je również i procedura zostanie zakończona.

Reasumując: wydaje się oczywiste, że jeśli dobrze przygotowało się do etapu pierwszego czytania w  ramach zwykłej procedury prawodawczej, w toku drugiego czytania uwaga lobbystów skupia się na utrzymaniu tego, co udało się już osiągnąć. Należy jednak być bardzo wyczulonym na desperac-kie ruchy konkurentów, których celem na tym etapie mogą być głównie destrukcja osiągniętych porozumień i negatywny wpływ na proces¹³⁷.

Jeśli okaże się jednak, że poprzedni etap nie zakończył się konsensusem decydentów, rozpoczyna się w ramach zwykłej procedury decyzyjnej tzw. postępowanie pojednawcze. Do komitetu pojednawczego, który jest istot-nym dla lobbingu punktem dostępu do procesu, wchodzą członkowie Rady (przeważnie przedstawiciele państw przy COREPER) i  taka sama liczba eurodeputowanych. W praktyce jest to 28 europosłów i 28 ich zastępców reprezentujących siłę grup politycznych będących przeważnie członkami zajmującej się aktem komisji parlamentarnej. Ponadto stałymi członkami komitetu pojednawczego są trzej wiceprzewodniczący Parlamentu¹³⁸. Komi-tet musi zostać zwołany w ciągu 6 tygodni (istnieje możliwość przedłużenia

¹³⁷ C. De Cock, op.cit., s. 110 – 114.

¹³⁸ Parlament Europejski przedstawił bardzo szczegółowy przewodnik dotyczący kon-cyliacji, www.europarl.europa.eu/code/information/guide_en.pdf (2.06.2011).

106 ROZDZIAŁ II: PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

tego okresu o kolejne 2 tygodnie). Następnie ma 6 tygodni (z możliwością przedłużenia o  dalsze 2 tygodnie), aby doprowadzić do porozu mienia w sprawie wspólnego projektu na podstawie stanowisk PE i Rady w  drugim czytaniu¹³⁹. Co ciekawe, komitet pojednawczy pracuje nad 4-kolumnowym dokumentem, na który składają się wspólne stanowisko Rady, poprawki Parlamentu z drugiego czytania, propozycje Rady wobec poprawek PE oraz stosunek delegacji Parlamentu do propozycji Rady. Jak nietrudno się domy-ślić, dokument taki jest skomplikowany. Ważną rolę odgrywa tu Komisja, która uczestniczy w pracach komitetu i podejmuje wszelkie niezbędne ini-cjatywy na rzecz zbliżenia stanowiska Rady i Parlamentu¹⁴⁰. Lobbyści dosko-nale wiedzą, że w praktyce znaczna część negocjacji prowadzona jest

pod-¹³⁹ Art. 294 TFUE ust. 10. ¹⁴⁰ Art. 294 TFUE ust. 11.

Wykres 9: Procedura pojednawcza oraz trzecie czytanie w zwykłej procedurze

prawodawczej

Rada nie akceptuje poprawek PE do wspólnego stanowiska

Powołany zostaje komitet pojednawczy Formalne rozmowy trójstronne

Początek procedury pojedawczej pomiędzy 3 instytucjami

Komitet pojednawczy nie wypracowuje wspólnego

porozumienia

Akt nie zostaje przyjęty (nie miało to miejsca od 1999 r.) Komitet pojednawczy wypracowuje

wspólny tekst aktu prawnego

Nie dopuszcza się poprawek Trzecie czytanie w Radzie i PE OPCJA 1 PE i Rada przyjmują wspólny tekst aktu prawnego Akt zostaje przyjęty OPCJA 2

PE i Rada nie przyjmują wspólnego aktu

prawnego

Akt nie zostaje przyjęty

107 5. LOBBING W ZWYKŁEJ PROCEDURZE LEGISLACYJNEJ  PUNKTY WEJŚCIA DO SYSTEMU

czas nieformalnych, trójstronnych rozmów, w  których Komisja odgrywa ponownie rolę mediatora. Głównym powodem takiej formy rozmów jest fakt, że ograniczenia czasowe uniemożliwiają prowadzenie pełnych negocja-cji w szerokim składzie, zwłaszcza gdy kwestie, nad którymi się debatuje, są bardzo złożone i zaangażowana w nie jest znaczna liczba zainteresowanych stron. W rezultacie nieformalne kontakty często rozpoczynają się jeszcze przed kończącą drugie czytanie konkluzją Rady, kiedy wydaje się przesądzo-ne, że niezbędny będzie proces koncyliacji.

Jeżeli w  terminie 6 tygodni od zwołania komitet pojednawczy nie zatwierdzi wspólnego projektu, proponowany akt uważa się za nieprzyję-ty¹⁴¹. Natomiast jeśli komitet pojednawczy zatwierdzi wspólny projekt, PE i Rada dysponują terminem 6 tygodni od tego zatwierdzenia na przyjęcie danego aktu zgodnie z projektem. Jeżeli nie uczynią tego, proponowany akt uważa się za nieprzyjęty¹⁴².

Poniższa tabela ukazuje różnice, jakie w ramach zwykłej procedury legi-slacyjnej występują na kolejnych etapach prac nad aktem prawnym. Podsta-wowa różnica dotyczy roli Parlamentu Europejskiego i znaczenia wprowa-dzanych przez niego poprawek. Jeśli te wpływają w  dużym stopniu na pierwotny kształt aktu przedstawionego przez Komisję Europejską bądź wizja PE wobec aktu jest sprzeczna z wolą państw członkowskich wchodzą-cych w  skład Rady, to wówczas zwykła procedura ustawodawcza ulega znacznemu wydłużeniu i skomplikowaniu. Tym samym zaznaczyć trzeba, że PE jest instytucją, która stara się w  maksymalny sposób wykorzystywać przysługujące mu kompetencje, z czego doskonale zdają sobie sprawę lobby-ści i fakt ten starają się wykorzystywać także dla swoich korzylobby-ści.

Tabela 6: Różnice między 3 czytaniami w PE w zwykłej procedurze decyzyjnej

Pierwsze czytanie Drugie czytanie ^{Trzecie czytanie /} koncyliacja

Czas Nie ma limitów

czasowych

Zarówno dla Parla-mentu,jak i Rady są to 3 miesiące z moż-liwością przedłuże-nia do 4 miesięcy Do 24 tygodni (3x8 tygodni), z czego max. 8 tygodni to czas poświęcony na sam proces pojed-nawczy

¹⁴¹ Art. 294 TFUE ust. 12. ¹⁴² Art. 294 TFUE ust. 13.

108 ROZDZIAŁ II: PROCES DECYZYJNY W UNII EUROPEJSKIEJ I JEGO GŁÓWNI UCZESTNICY

Pierwsze czytanie Drugie czytanie ^{Trzecie czytanie /} koncyliacja

Odpowiedzialność Komisja parlamen-tarna właściwa dla aktu oraz komisje opiniujące

Tylko komisja parla-mentarna właściwa dla aktu Odpowiedzialność spoczywa na depu-towanych PE w komitecie pojed-nawczym Podstawa do dys-kusji Propozycja Komisji Europejskiej Wspólne stanowisko Rady Wspólne stanowisko Rady z poprawkami Parlamentu z drugie-go czytania Możliwości zgłasza-nia poprawek Zarówno na etapie prac w komisjach, jak i na sesji plenar-nej (40 eurodeputo-wanych lub grupa polityczna)

Zarówno na etapie prac w komisjach jak i na sesji plenarnej (40 eurodeputowa-nych lub grupa poli-tyczna)

Brak. Przyjęcie lub odrzucenie wspólnej wersji aktu jako całości w jednym głosowaniu Kryteria do przyjęcia poprawek Szeroka dostępność w zgłaszaniu popra-wek Zawężone kryteria dostępności zgłasza-nia poprawek Brak Wymagane większo-ści na sesji plenarnej

PE decyduje o przy-jęciu, odrzuceniu lub wprowadzeniu poprawek do propo-zycji KE zwykłą większością głosów PE przyjmuje wspól-ne stanowisko Rady, odrzuca je lub zmie-nia zwykłą większo-ścią głosów

PE przyjmuje lub odrzuca wspólną wersję aktu zwykłą większością w jed-nym głosowaniu

Źródło: opracowane na podstawie C. De Cock, op.cit., s. 200.