Aktywne i pasywne formy wspierania bezrobotnych jako elementy systemu przeciwdziałania

Podział środków przeciwdziałania bezrobociu na aktywne, pasywne oraz mieszane, ma na celu zaakcentowanie podstawowych funkcji, jakie środki te mają pełnić. I tak, środki aktywne mają stymulować przyrost miejsc zatrudnienia; pasywne odpowiadają na aktualne potrzeby bezrobotnych; zaś mieszane łączą elementy aktywne z pasywnymi³²⁹. Zestawienie tych celów, uzasadnia komplementarny sposób stosowania środków aktywnych z biernymi.

Pasywne formy pomocy, czyli ubezpieczenia socjalne i zasiłki, są odpowiedzią na największe niepokoje wiążące się z sytuacją bezrobocia: mają zapewniać bezrobotnym prze-trwanie i utrzymać ciągłość świadczeń socjalnych mimo braku zatrudnienia. Upatruje się w

327 Zob. R Wasylewski, Pomoc społeczna jako podmiot lokalnej polityki społecznej, w: T. Borkowski, A.

Marcinkowski, A. Oherow-Urbaniec (red.), Polityka społeczna…, op. cit., s. 208-209.

328 Zob. S. Golinowska, Ochrona socjalna bezrobotnych..., op. cit., s. 6 .

329 Zob. T. Borkowski, A. Marcinkowski, Programy przeciwdziałania bezrobociu, w: T. Borkowski, A.

Marcinkowski, (red.), Socjologia..., op. cit., s. 240.

nich ochronę przed patologiami związanymi z głębokim ubóstwem³³⁰. Przedmiotem dyskusji jest tak zastosowanie poszczególnych form, jak i proporcje pomiędzy nimi. W zasadzie niekwestionowana jest konieczność zapewnienia bezrobotnym ubezpieczeń, ale już kwestia zasiłków, ujawnia różne opinie. Przede wszystkim, dyskutowana jest wysokość zasiłków.

Pojawiają się rozmaite dywagacje na ich temat: na ile powinny rekompensować utracony zarobek, a na ile mają tylko ratować przed skrajnym ubóstwem; Rzadziej natomiast, rozważa się zagadnienie funkcji motywacyjnej zasiłków, tzn., w jakich warunkach, w jakiej wysoko-ści zasiłki pobudzają do aktywnego poszukiwania pracy, a kiedy „usypiają” tę aktywność³³¹. Rozwiązania praktyczne bywają różne: w państwach zachodnioeuropejskich wysokość zasiłków ustala się na jednym poziomie, bądź w relacji do poprzednich zarobków; wypłacane kwoty maleją wraz z upływem kolejnych miesięcy bezrobocia, bądź są wypłacane tylko przez określony czas; wśród kryteriów istotnych przy orzekaniu o uprawnieniach do zasiłku, uwzględniana jest sytuacja rodzinna bezrobotnego, jego wiek, czy też kryterium przes-trzenne. Wysokość zasiłków waha się od 30 do 90%, czas zaś - od 2 miesięcy. Górna granica nie zawsze jest wytyczana - są państwa, w których nie stosuje się ograniczeń czasowych³³². W państwach dawnego bloku wschodniego zasiłki najczęściej są obliczane w relacji do przeciętnej płacy i sięgają od 7% jej wartości, do 70%. Zwykle czas wypłaty zasiłków nie przekracza roku³³³. W Polsce zasiłki wypłacane są przez 6 miesięcy, w rejonach o wyższej stopie bezrobocia - do 12 miesięcy, a ich wysokość sięga 30% przeciętnej płacy.

Działania w formach pasywnych są skierowane wyłącznie do wspomaganych w ten sposób bezrobotnych (ewentualnie ich rodzin). Inaczej jest z funkcjami form aktywnych, które mają szersze zastosowanie, gdyż w rezultacie ich zastosowania zmienia się „jakość bezrobotnego”, rynku pracy i gospodarki. Do form aktywnych należą m.in. rządowe progra-my tworzenia nowych miejsc pracy, dotacje do płac, promowanie rozwoju małych przedsiębiorstw, tworzenie efektywnej służby zatrudnienia oraz restrukturyzacja zasiłków dla bezrobotnych, tzn. ustalenie takich zasad przyznawania pomocy, by nie stanowiły prze-szkody w aktywnym poszukiwaniu pracy³³⁴. Szczególny wymiar mają formy, które celują w bezpośrednią pracę z bezrobotnymi w celu podwyższenia ich wartości jako uczestników rynku pracy. Najwięcej nadziei wiąże się ze szkoleniami i kursami mającymi wyposażyć

330 Zob. M. Bednarski, Skuteczność aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu..., op. cit., s. 34.

331 Zob. S. Golinowska, Ochrona socjalna bezrobotnych..., op. cit., s. 6.

332 Zob. Tamże, s. 20.

333 Zob. Tamże, s. 22.

334 Zob. T. Borkowski, A. Marcinkowski, Programy przeciwdziałania.... , op. cit., s. 239.

bezrobotnego w nowe umiejętności i kwalifikacje bądź uzupełnić te, posiadane. Ich realizacja może trwać nawet i do 6 miesięcy, w wyjątkowych przypadkach - do 12. To długi czas.

Niemniej bezrobotny otrzymuje coś, dzięki czemu jego wartość pracownicza wzrasta, pozwala mu na większą samodzielność i przeciwdziała kolejnym sytuacjom bezrobocia. Z drugiej strony spożytkowanie okresu bezrobocia na szkolenia (podwyższanie kwalifikacji), zapobiega spadkowi formy psychicznej osób bezrobotnych, gdyż mimo braku zatrudnienia, zachowują oni świadomość, że nie są zbędni na rynku pracy i niebawem nań powrócą. A zatem zapobiega to również ekskluzji społecznej i ułatwia proces reintegracji. Tak kwestię szkoleń postrzega się w m.in. w Szwecji, gdzie wymaga się od bezrobotnych realizacji szkoleń w czasie trwania ich bezrobocia, aż do czasu pozyskania nowego zatrudnienia³³⁵.

W państwach OECD ze szkoleń korzysta średnio 20% bezrobotnych, w Polsce - ok. 3%. Oznacza to, że w polskich warunkach, mimo rosnącego zainteresowania, forma ta jest ciągle elitarna³³⁶. Aczkolwiek z czasem, zmiany dokonują się: o ile w roku 1996 70%

Polaków twierdziło, że nie zamierza doskonalić kwalifikacji, w roku 1998 już 56%

deklarowało podjęcie nauki, przy czym 52% było zdecydowanych robić to nawet za własne pieniądze, a 77% dopuszczało rozwiązanie partycypowania w kosztach³³⁷. W urzędach pracy szkolenia są opiniowane jako forma pomocy o najwyższej efektywności, ale osiągane wyniki nie są w pełni zadowalające: w roku 1993 efektywność szkoleń osiągnęła wartość 35%, w roku 1994- - 40%, zaś w roku 1995- 53%³³⁸. Również bezrobotni, którzy skorzystali z tej formy pomocy, nie oceniają zgodnie przydatności szkoleń. W jednym z badań prowadzonych wśród uczestników szkoleń, 49% respondentów oceniło przydatność jako bardzo wysoką, 9,6% jako wysoką, 38,4% - jako średnią, a 9%-jako niską³³⁹.

Do aktywnych form pomocy zalicza się też tzw. subsydia, czyli dofinansowania wynagrodzeń wypłacane zakładom pracy, które zatrudniają skierowane przez urzędy pracy, osoby bezrobotne. Najpopularniejszymi formami zaliczonymi do subsydiów są prace inter-wencyjne i roboty publiczne. Prace interinter-wencyjne są stosowane w Polsce od roku 1990.

Mogą starać się o nie pracodawcy, którzy w okresie poprzedzającym nie redukowali zatrudnienia. Otrzymują zwrot części wydatków związanych z miejscem pracy dla bezrobotnego, odpowiadający wysokości przysługującego bezrobotnemu zasiłku oraz

335 Zob. O. Schreiner, Arbeit für alle? Wege aus der Arbeitslosigkeit..., op.cit., s. 175.

336 Zob. M. Kabaj, Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu…, op. cit., s. 92 .

337 Zob. A. Cybula, M. S. Szczepański, Zbiorowości i społeczności lokalne..., op. cit., s. 88-89.

338 Zob. M. Kabaj, Strategie i programy..., op. cit., s. 92.

339 Zob. G. Koptas, Efektywność szkolenia bezrobotnych, raport z badań, Warszawa 1995, s. 17 nn.

składek na ubezpieczenia społeczne. Może to trwać do 6 miesięcy, niemniej liczy się na następującą potem kontynuację współpracy pracodawcy z bezrobotnym. Forma ta budzi pewne kontrowersje, gdyż jest ona korzystna dla firm, ale te niekoniecznie oferują potem stałe zatrudnienie bezrobotnemu. Niemniej nie tylko efektywność jest istotna, gdyż w przy-padku długotrwale bezrobotnych, ważne jest nawet półroczne zatrudnienie z uwagi na wartość ekonomiczną oraz motywacyjną - jest ono „zastrzykiem finansowym” i podtrzymuje gotowość do dalszych poszukiwań. Ponadto może również mieć znaczenie dla przyszłego pracodawcy, gdyż zaświadcza, iż bezrobotny ciągle potrafi dostosować się do wymogów zatrudnienia. Generalnie efektywność prac interwencyjnych nie jest wysoka – zatrudnienie zyskuje średnio co trzeci korzystający z tej formy pomocy³⁴⁰, aczkolwiek lokalnie, na terenie Śląska, wyniki bywały dużo lepsze: w Rybniku w roku 1992 efektywność prac interwencyjnych wyniosła 52%, w Wodzisławiu- 70%³⁴¹. Wyniki są więc zależne od czasu i jakości lokalnej gospodarki.

Podobne zasady przyjęto przy organizacji robót publicznych, ale z tej formy korzystać mogą tylko gminy lub administracja rządowa. Zwykle uruchamiana jest przy realizacji dużych inwestycji. Zatrudniane są raczej osoby młode, częściej mężczyźni niż kobiety. Dota-cja z Funduszu Pracy sięga wysokości 75% przeciętnego wynagrodzenia. Jako zastrzeżenie do tej formy pomocy, podaje się jej relację do zasad zdrowej konkurencji - w pewnym sensie są one naruszone. Jeszcze większym mankamentem jest fakt, że stałe zatrudnienia po zakończeniu robót zyskuje ledwie kilka procent korzystających z tej formy pomocy³⁴².

Trzecim rodzajem pomocy zaliczanym do subsydiów, są formy skierowane do ludzi młodych, niemających jeszcze doświadczeń zawodowych, tzn. staże. Do roku 2004, były one propozycją jedynie do absolwentów, tzn. do osób, które w okresie do 12 miesięcy od zdobycia dyplomu czy uprawnień zawodowych, nie zdołały pozyskać zatrudnienia. Mocą ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, skreślono warunek upływu czasu od ukończenia placówki oświatowej do 12 miesięcy, a wprowadzono kryterium wieku do 25 lat (dla absolwentów szkół wyższych – do 27 lat). Aktualnie staż może trwać od 3 do 12 mie-sięcy i odbywa się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą. Bezrobotny, który skorzysta z tej formy pomocy otrzymuje stypendium w wysokości zasiłku³⁴³.

340 Zob. M. Bednarski, Skuteczność aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu..., op. cit., s. 40.

341 Zob. D Kotlorz (red.), Bezrobocie w województwie katowickim ze szczególnym uwzględnieniem Rybnickiego Okręgu Węglowego: diagnoza, prognoza, przeciwdziałanie; raport z badań, Gliwice 1994, s. 88.

342 Zob. M. Bednarski, Skuteczność aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu..., op. cit., s. 38-39.

343 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach..., op. cit., Art. 49 i 53.

Do aktywnych form pomocy bezrobotnym zalicza się również kredyty oraz dotacje dla przedsiębiorców. Szczególnie dotyczy to inicjowania działalności gospodarczej przez osoby bezrobotne, ale pomoc może pozyskać też przedsiębiorca planujący utworzenie dodatkowych miejsc pracy. W stosunku do wcześniej omówionych form pomocy, ta wymaga od wniosko-dawców większej aktywności i zdecydowania, toteż jej efekty również są zachęcające.

Uchodzi ona za dość trwałe i skuteczne narzędzie walki z bezrobociem³⁴⁴: wylicza się, że tylko 10-15% pożyczkobiorców po czasie znów wraca do urzędu pracy w charakterze bezrobotnych³⁴⁵. Jednakże jej finansowanie jest limitowane, co sprawia, że w poszczególnych urzędach pracy rocznie pomaga się w ten sposób jednostkowym podmiotom³⁴⁶.

Wszystkie powyższe formy wiążą się z określoną pulą środków, co oznacza też, że liczba korzystających z nich bezrobotnych jest ściśle określona. Inaczej jest z formami pomocy, które wiążą się z codziennymi działaniami urzędów pracy w dziale pośrednictwa pracy bądź poradnictwa. Pośrednictwo pracy definiowane jest ogólnie jako świadczenie pomocy w zatrudnieniu. Niemniej czasem jest określane za pomocą dodatkowego przymiotnika: „aktywne”, co ma podkreślać szczególny wymiar tej usługi. Pośrednictwo pracy jest rozumiane jako pomoc pracodawcom w znalezieniu odpowiednich pracodawców, a bezrobotnym – jako pomoc w znalezieniu pracy zgodnej z ich umiejętnościami, kwalifikacjami i aspiracjami)³⁴⁷. Nie jest ono jednak uwzględniane w analizach aktywnych programów rynku pracy³⁴⁸. Rzadko wymienia się również działalność Klubów Pracy, choć ich efektywność zatrudnieniowa jest wymierna.

Zestaw form pomocy bezrobotnym jest więc urozmaicony, aczkolwiek jak już nadmieniono, przedmiotem krytyki są m.in. proporcje pomiędzy poszczególnymi elementami systemu. Szczególnie akcentuje się zbyt małe kwoty przeznaczane na przeciwdziałanie bezrobociu oraz na niedoskonały podział puli środków. Przykładowo - w roku 1995 wydatki publiczne na programy rynku pracy pochłonęły 62 biliony starych złotych, tzn. 2,2% PKB.

Aż 85% tej kwoty przeznaczono na zasiłki, a jedynie 12% - na programy aktywne, tzn. na roboty publiczne, prace interwencyjne, szkolenia i pożyczki na tworzenie nowych miejsc pracy. W Republice Czeskiej na aktywne programy w tym czasie przeznaczono 55% puli na

344 Zob. M. Bednarski, Skuteczność aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu..., op. cit., s. 42-43.

345 Zob. M. Kabaj, Strategie i programy..., op. cit., s. 191.

346 Zob. D. Kotlorz (red.), Bezrobocie w województwie katowickim..., op. cit., s. 87-88.

347 Zob. Powiatowy Urząd Pracy w Rudzie Śląskiej, Działania Rejonowego Urzędu Pracy na rzecz przeciwdziałania lokalnemu bezrobociu, Opracowanie własne, r. 2000.

348 Zob. M. Kabaj, Strategie i programy..., op. cit., s. 192.

przeciwdziałanie bezrobociu, w Słowacji - 48%, na Węgrzech - 23%³⁴⁹. Polskie rozwiązania są więc swojego rodzaju namiastką, choć nie brakuje deklaracji przekonujących, że polska polityka wobec rynku pracy jest polityką aktywną. W rzeczywistości chodzi o politykę zdecydowanie pasywną, skoncentrowaną nie na współpracy z bezrobotnymi, ale na ich obsłudze, polegającej najczęściej na rejestracji i sprawdzaniu gotowości do pracy, ewentualnie na wypłacie zasiłków. Tak również system ów postrzegają sami bezrobotni. Ich bierność niekoniecznie wynika z braku chęci do podejmowania przemian, ale jest w dużej części powodowana przez niedostrzeganie możności dokonania tych zmian. Ponadto aktywność zawsze wiąże się w pewnym stopniu z ryzykiem. Naturalnym jest dążenie do poznania perspektyw, by przynajmniej w części ograniczyć zakres kwestii niewiadomych.

Tymczasem bezrobocie polskie jawi się jako wielka niewiadoma: jego dotychczasowe kierunki rozwoju były zaskakujące i nie ma prognoz, które mogłyby przynajmniej w części pokryć deficyt na informacje, co do dalszego przebiegu wydarzeń³⁵⁰.

Powyższe względy sprawiają, że w dyskusjach na temat walki z bezrobociem, często postuluje się o zasadnicze zmiany, a przede wszystkim, o dowartościowanie form aktywnych.

Z drugiej strony przestrzega się przed postrzeganiem środków aktywnych jako antidotum na polskie bezrobocie, gdyż jest ono wynikiem szeroko pojętej transformacji gospodarczej - ciągle jeszcze trwa proces przekształceń, zmian własnościowych, wprowadzane są nowe technologie, racjonalizuje się zatrudnienie, poszukuje rozwiązań podatkowych oraz oszczędności itp³⁵¹. Aktywizacja środowiska bezrobotnych jest więc niewątpliwie potrzebna, niemniej pozostaje tylko jednym elementem w całokształcie potrzebnych zmian.

349 Zob. Tamże, s. 89 .

350 Zob. A. S. Marcinkowski, J. B. Sobczak, Bezrobotni i instytucje – interpretacje..., op. cit., s. 177 .

351 Zob. T. Borkowski, A. Marcinkowski, Programy przeciwdziałania..., op. cit., s. 237.

5. Uwarunkowania realizacji zadań publicznych służb zatrudnienia w