Legislacyjne uregulowania wspierania bezrobotnych w Polsce

Decyzja na gospodarkę rynkową oznaczała niejako zgodę na pojawienie się bezrobocia, aczkolwiek twórcy transformacji ustrojowej zakładali, że zdołają utrzymać problem w roz-sądnych proporcjach³⁰⁴. Okazało się, że założenie to było zbyt optymistyczne, i że brakowało między innymi regulacji prawnych, umożliwiających organizację stosownej pomocy.

Przegląd kolejno przyjmowanych aktów prawnych ukazuje stopniowe zmiany w ocenie tej kwestii społecznej oraz poszukiwania rozwiązań.

Pierwszą ustawą, w której podejmowano temat osób zwalnianych grupowo i innych pozostających bez zatrudnienia, była ustawa uchwalona w roku 1989 pt. „O Zatrudnieniu”.

Ustawa porządkowała zasadnicze kwestie z zakresu rynku pracy, jednak wywołała szereg niepożądanych rezultatów. Za osoby bezrobotne uznawała pozostających bez pracy i zareje-strowanych w odpowiednich organach zatrudnienia. Tak ogólnikowa definicja sprawiła, że o rejestrację postarało się wiele osób, które w rzeczywistości nie były zainteresowane zatrudnieniem, a jedynie pozyskaniem dodatkowych korzyści materialnych. Te natomiast były przydzielane dość hojnie, gdyż bezrobotnym przyznano zasiłki bezterminowe obliczane w odniesieniu do wysokości ostatniej pensji, zaś dotknięci zwolnieniami grupowymi, mogli otrzymać sześciomiesięczne odprawy³⁰⁵. Wysiłki o opanowanie rozmiarów bezrobocia były wspierane też regulacjami emerytalno-rentowymi, które umożliwiały wcześniejsze przejścia na emeryturę. Stosowano też „miękkie” orzecznictwo inwalidzkie³⁰⁶.

W roku 1991 uchwalono ustawę o Zatrudnieniu i Bezrobociu. Jej mocą powoływano Rady Zatrudnienia (krajową, wojewódzkie i rejonowe) oraz tworzono strukturę państwowych instytucji wykonawczych, tzn. krajowe, wojewódzkie i rejonowe urzędy pracy. Wprowa-dzano też nowe funkcje w urzędach pracy: pośredników i doradców zawodowych. Uściślono, iż bezrobotną jest osoba zdolna do pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, nieucząca się (z wyjątkiem uczących się w szkołach wieczorowych lub zaocznych, o ile edukacja w nich została rozpoczęta w okresie wcześniejszego zatrudnienia). Ponadto bezrobotni zostali zobowiązani do potwierdzania gotowości do pracy poprzez comiesięczne wizyty w urzędzie pracy. Zaniedbanie tego obowiązku powodowało wstrzymanie wypłaty zasiłku. Ustawa

304 Zob. A Bolanowska, Dynamika bezrobocia w regionie łódzkim…, op. cit., s. 40 .

305 Zob. A. S. Marcinkowski, J. B. Sobczak, Bezrobotni i instytucje...., op. cit., s. 168 .

306 Zob. S. Golinowska, Ochrona socjalna bezrobotnych..., op. cit., s. 27.

przyznawała też bezrobotnym i ich rodzinom prawo do świadczeń zdrowotnych³⁰⁷. Zatem zauważano, że obsługa bezrobotnych nie powinna się ograniczać do rejestracji i że pomoc powinna mieć na uwadze szerzej określone potrzeby.

Niebawem okazało się, że również i tym razem ustalenia były zbyt liberalne. Dlatego w nowelizacjach ustawy ograniczono wypłatę zasiłków do 1 roku, zaś w rejonach o szcze-gólnym zagrożeniu bezrobociem - do 18 miesięcy. Wysokość zasiłków została również ujednolicona do wartości 36% przeciętnego wynagrodzenia. Nowością były zasiłki szkoleniowe w wysokości 115% przeciętnego wynagrodzenia oraz zasiłki dla osoby samotnej w wysokości 52% wynagrodzenia wypłacane do czasu przedłożenia propozycji pracy.

W roku 1994 w życie weszła ustawa O Zatrudnieniu i Przeciwdziałaniu Bezrobociu, która po raz pierwszy poruszała temat aktywnych form zwalczania i przeciwdziałania bezro-bociu. Sankcjonowała ona m.in. organizację klubów pracy, prac interwencyjnych, robót pu-blicznych i szkoleń mających pozwalać na zmianę albo nabycie kwalifikacji. Nową możliwo-ścią, na jaką wskazała ustawa, było organizowanie pośrednictw pracy przez osoby prywatne i inne instytucje - wydawanie upoważnień powierzono Prezesowi Krajowego Urzędu Pracy.

Wysokość zasiłku została określona na kwotę 476,70zł miesięcznie, zaś czas jego pobierania uzależniono od stopy bezrobocia w danym terenie: jeżeli przekroczyła ona średnią wysokość stopy bezrobocia w kraju, zasiłki wypłacano do 12 miesięcy. Przy niższych wartościach stopy bezrobocia, okres pobierania zasiłku został ograniczony do 6 miesięcy³⁰⁸.

Realizacja nowych form pomocy bezrobotnym odniosła pewne skutki, ale problemem okazało się pokrycie związanych z tym kosztów. Dlatego zintensyfikowano poszukiwania oszczędności. Nowelizacją ustawy z roku 1996 nakazywano zdecydowaną weryfikację szeregów bezrobotnych pobierających zasiłki. Prawo do zasiłków utracili absolwenci, co jednak rekompensować miały stypendia dla szkolących się absolwentów i stażystów.

Niemniej w rezultacie większość zrezygnowała z rejestracji³⁰⁹. Następną zmianę w rozu-mieniu pojęcia „osoba bezrobotna” orzekała nowelizacja ustawy z roku 1997. Tym razem prawo do statusu bezrobotnych utracili pobierający zasiłki przedemerytalne, przechodzący szkolenia i odbywający staże. Nadal też prowadzono restrykcyjną weryfikację bezrobotnych.

M.in. dla pobierających zasiłki wprowadzono obowiązek odwiedzania urzędu pracy dwa razy w tygodniu. W rezultacie szeregi bezrobotnych zmniejszyły się. Był to efekt raczej sztuczny,

307 Zob. A. Bolanowska, Dynamika bezrobocia w regionie łódzkim …, op. cit., s. 41-42.

308 Zob. Ustawa z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Dz. U. nr 58, art. 24,25.

309 Zob. A. Bolanowska, Dynamika bezrobocia w regionie łódzkim …, op. cit., s. 42-43.

aczkolwiek pozwalający na pewne oszczędności. Niemniej ciągle niewystarczające, gdyż zestawienia finansowe nadal pokazywały, że wypłaty zasiłków stanowią zdecydowaną większość wydatków urzędów pracy, podczas gdy na aktywne formy pomocy przeznaczano tylko niewielką część puli³¹⁰.

Obecnie obowiązująca ustawa weszła w życie 1 czerwca 2004 roku. Wśród wyczeki-wanych zmian znalazły się uregulowania dotyczące najmłodszej grupy bezrobotnych: dotąd osoby rejestrujące się tuż po ukończeniu nauki, do roku, korzystały ze statusu „absolwent”.

Najważniejszym przywilejem absolwentów była możliwość odbycia stażu finansowanego przez urząd pracy. Osoby, które zdecydowały się na rejestrację później (po roku), mimo zawodowej bezczynności w ciągu minionego czasu, nie były już nazywane absolwentami.

Ustawa uregulowała tę kwestię i jej mocą ze stażu skorzystać może każdy bezrobotny do 25 roku życia. Staże te mogą trwać od 3 do 12 miesięcy. Na podobnych warunkach (do 6 miesięcy) odbywa się tzw. przygotowanie zawodowe, jednak z tej formy pomocy korzystać mogą bezrobotni bez względu na wiek. Zmiany dotyczą również pomocy bezrobotnym decydującym się na rozpoczęcie działalności gospodarczej – niskooprocentowane pożyczki zostały zastąpione przez dotacje w wysokości do 500% przeciętnego wynagrodzenia.

W ustawie podjęto też zagadnienie kosztów dojazdów do pozyskanego za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia, szkolenia stażu bądź przygotowania zawodowego, poza miejscem zamieszkania. Zwrot kosztów przejazdu (na okres 12 miesięcy) może być przyznany, jeżeli osiągane dochody nie przekraczają 200% najniższego wynagrodzenia. Na pomoc w postaci stypendiów mogą liczyć też bezrobotni bez kwalifikacji do 25 roku życia³¹¹.

Bezrobotni mogą ubiegać się również o wsparcie z ramienia pomocy społecznej.

W ustawie o pomocy społecznej z 29 listopada 1990r. bezrobocie zostało wymienione jako jedna z 11 szczególnych przyczyn uzasadniających udzielanie pomocy społecznej³¹².

Dokonany skrótowo przegląd aktów prawnych ukazuje swojego rodzaju ewolucję w podejściu do bezrobocia. Skutkiem słabej początkowo znajomości zagadnienia, pierwsze regulacje prawne wspierały bezrobotnych hojnie: zasiłki dla bezrobotnych nie stanowiły rzadkości, a również ich przydział nie był obwarowany zbyt przemyślanymi wymogami.

Mankamentem tych regulacji było wspieranie osób, którym pomoc nie należała się, oraz

310 Zob. Tamże, s. 44- 45.

311 Zob. Ministerstwo Gospodarki, Nowa ustawa o promocji zatrudnienia, www. mgip. gov. pl, (dostęp:

wrzesień 2004r.).

312 Zob. Ustawa o pomocy z dnia 29 listopada 1990 r, Dz. U. nr 98. 64. 414, art. 3.

akcentowanie tylko biernych form³¹³. Z czasem ów liberalizm ustępował chłodnym rozrachunkom. Dlatego stopniowo zawężano rozumienie pojęcia „bezrobotny” oraz ograni-czano wypłaty zasiłków, jak również obniżano ich wysokość. Z drugiej strony podejmowano starania o specjalizację w obsłudze bezrobotnych oraz o zaakcentowanie aktywnych form walki z bezrobociem. W aktach prawnych kierunek ku aktywnym formom pomocy bezrobotnym jest zarysowany wyraźnie, aczkolwiek tempo upowszechniania tych form nie nadąża za potrzebami. Wyraźny jest też kierunek mający udoskonalać weryfikację bezrobotnych. Niemniej w tym nurcie już widać decyzje umotywowane nie tyle potrzebami bezrobotnych, co oszczędnościami. Niektóre zalecenia bardziej kojarzą się z restrykcjami względem bezrobotnych, gdyż jedynym ich skutkiem mogło być wymuszenie kontaktu z urzędami (np. wizyty w urzędzie pracy dwa razy w tygodniu).

Aktualnie niezbyt korzystnie przedstawia się kwestia zabezpieczeń dochodowych osób bezrobotnych. Zasiłki są niskie, niezróżnicowane (z wyjątkiem różnic regionalnych w wyso-kości stopy bezrobocia oraz sytuacji rodzinnej). Ale dotychczasowe zmiany przekonują, że niekoniecznie są to stałe rozwiązania. Obserwowane są m.in. doświadczenia innych państw stosujących klasyczne rozwiązania w pomocy bezrobotnym, oparte np. o ubezpieczenia na wypadek bezrobocia. W Polsce jak dotąd nie zostało ono wprowadzone, ale możliwe, że kiedyś zostanie ocenione jako jeden z pożądanych elementów pomocy bezrobotnym ³¹⁴.