Bezpieczeństwo obywateli. Uprawnienia Policji i innych służb mundurowych

1. Krajowy System Informacji Policji

Rzecznik skierowała²⁰⁰ wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgod-ności art. 20 ust. 17 w zw. z art. 20 ust. 1, 2a i 2b ustawy o Policji²⁰¹ z art. 2, art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i z art. 51 ust. 4 Konstytucji, § 11 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Mini-stra Spraw Wewnętrznych i AdminiMini-stracji w sprawie przetwarzania przez Policję informacji o osobach²⁰² z art. 51 ust. 5 Konstytucji oraz § 114, 115, 116, 117, 118, 119, 121 i 123 Decyzji Komendanta Głównego Policji w sprawie funkcjonowania zestawu centralnych zbiorów in-formacji tworzących Krajowy System Informacyjny Policji²⁰³ z art. 87 ust. 1 i z art. 51 ust. 5 Konstytucji.

Na tle spraw badanych przez Rzecznika ujawnił się problem dotyczący niekonstytu-cyjności przepisów regulujących działanie Krajowego Systemu Informacji Policji. Zgodnie z art. 20 ust. 17 ustawy o Policji, dane osobowe zebrane w celu wykrycia przestępstwa prze-chowuje się przez okres niezbędny do realizacji ustawowych zadań Policji. Organy Policji dokonują weryfikacji tych danych nie rzadziej niż co 10 lat od dnia uzyskania informacji, usuwając dane zbędne. Przepis ten nie wprowadza kryteriów pozwalających ocenić, czy przechowywane dane są przydatne dla Policji. Przepis § 11 ust. 1-3 rozporządzenia MSWiA z dnia 5 września 2007 r. w sprawie przetwarzania przez Policję informacji o osobach rów-nież nie zawiera precyzyjnych przesłanek oceny przydatności informacji w prowadzonych przez Policję postępowaniach oraz jasno określonych terminów dokonywania weryfikacji.

Przepis ten – podobnie jak art. 20 ust. 17 ustawy o Policji – nie wprowadza procedur upraw-niających jednostkę do występowania z żądaniem sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Kwestionowany przepis w sposób niedopuszczalny modyfikuje treść art. 20 ust. 17 ustawy o Policji, bowiem w inny sposób ustala maksymalny czas weryfikacji informacji przechowywanych przez Po-licję. Podobne zarzuty dotyczą decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 19 marca 2008 r. w sprawie funkcjonowania zestawu centralnych zbiorów informacji tworzących Krajowy System Informacyjny Policji. Regulacje zostały zawarte w przepisach podustawowych, pod-czas gdy w myśl art. 51 ust. 5 Konstytucji, zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji o obywatelach może określać tylko ustawa.

200 RPO-680024-II/11 z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 20/12.

201 Ustawa z 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687).

202 Rozporządzenie z 5 września 2007 r. (Dz.U. Nr 170, poz. 1203).

203 Decyzja Nr 167 z 19 marca 2008 r. (Dz.Urz. KGP z 2008 r. Nr 10, poz. 57).

Po złożeniu przez Rzecznika wniosku do Trybunału Konstytucyjnego utraciło moc obo-wiązującą kwestionowane rozporządzenie oraz decyzja Komendanta Głównego Policji. Dla-tego Rzecznik rozważa cofnięcie wniosku w tej sprawie.

2. Uprawnienia Służby Celnej do pozyskiwania i przetwarzania danych telekomunikacyjnych

Rzecznik skierowała²⁰⁴ wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgod-ności: art. 75d ust. 1 ustawy o Służbie Celnej²⁰⁵ z art. 47 i art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 75d ust. 5 powyższej ustawy z art. 51 ust. 4 Konstytucji.

Zgodnie z art. 75d ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w celu zapobiegania lub wykrywa-nia przestępstw skarbowych przeciwko organizacji gier hazardowych Służbie Celnej mogą być udostępniane dane telekomunikacyjne. W omawianym zakresie nie została zachowana gwarancja przestrzegania zasady proporcjonalności. Służba Celna może bowiem wkraczać w sposób niejawny w sferę prawa do prywatności i wolności komunikowania się w dowol-nym momencie, a nie tylko gdy jest to niezbędne i konieczne w demokratyczw dowol-nym państwie prawnym. Ponadto ustawodawca nie zapewnił zewnętrznej kontroli korzystania przez Służ-bę Celną z ww. uprawnienia. Z art. 75d ust. 5 ustawy o Służbie Celnej wynika natomiast, że materiały uzyskane przez Służbę Celną od podmiotu prowadzącego działalność telekomu-nikacyjną, które nie zawierają informacji mających znaczenie dla postępowania w sprawach o wykroczenia skarbowe lub przestępstwa skarbowe, podlegają niezwłocznemu zniszczeniu.

Służba Celna może pozyskiwać dane telekomunikacyjne w celu zapobiegania lub wykrywa-nia przestępstw skarbowych przeciwko organizacji gier hazardowych. Natomiast nie może pozyskiwać danych w celu zapobiegania lub wykrywania innych przestępstw lub wykroczeń skarbowych. W razie pozyskania takich danych powinny one podlegać zniszczeniu, jako zebrane sprzecznie z ustawą. Zdaniem Rzecznika art. 75d ust. 5 ustawy o Służbie Celnej jest niezgodny z art. 51 ust. 4 Konstytucji przez to, że zezwala na przechowywanie przez Służ-bę Celną danych telekomunikacyjnych, które zostały zebrane w sposób sprzeczny z ustawą.

Z art. 51 ust. 4 Konstytucji wynika, że każdy ma prawo do żądania sprostowania i usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych sprzecznie z ustawą.

Sprawa oczekuje na rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny.

3. Nieprecyzyjne przepisy odnoszące się do prawa użycia broni przez strażników leśnych

Na tle spraw badanych przez Rzecznika ujawnił się problem dotyczący nieprecyzyjnych przepisów odnoszących się do prawa użycia broni przez strażników leśnych. Analiza przepi-sów ustawy o lasach²⁰⁶ oraz ustawy o Policji²⁰⁷ prowadzi do wniosku, że istnieje rozbieżność pomiędzy przepisami regulującymi użycie broni palnej przez strażników leśnych i przez

po-204 RPO-701633-II/12 z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 23/11.

205 Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. Nr 168, poz. 1323, z późn. zm.).

206 Ustawa z 28 września 1991 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59).

207 Ustawa z 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687).

licjantów. Przypadki użycia broni palnej przez policjantów są w sposób bardziej restrykcyjny określone na gruncie ustawy o Policji niż przypadki użycia broni palnej przez strażników leśnych, określone w ustawie o lasach. Skoro ustawodawca zdecydował się na taksatywne wyliczenie w ustawie o lasach przypadków, w których dopuszczalne jest użycie broni palnej przez strażników leśnych, przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż do użycia przez strażników leśnych broni palnej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o Policji, to w ocenie Rzecz-nika zachodzi potrzeba doprecyzowania przepisów ustawy o lasach we wskazanym wyżej zakresie. Rzecznik zwróciła się²⁰⁸ do Ministra Środowiska o poinformowanie o zajętym sta-nowisku wobec poruszonej kwestii.

Wobec braku odpowiedzi, Rzecznik ponownie wystąpiła²⁰⁹ do Ministra Środowiska o zajęcie stanowiska w tej sprawie.

4. Kompensata państwowa dla ofiar przestępstw

Analiza przepisów ustawy o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektó-rych przestępstw²¹⁰, a także praktyki orzeczniczej sądów nasunęła wnioski, że ustawa ta nie tylko nie przewiduje skutecznej pomocy dla ofiar przestępstw, ale często powoduje wtór-ną wiktymizację pokrzywdzonych. Jak wskazują wyniki badań przeprowadzonych przez Prokuraturę Generalną, średniorocznie sądy rozpatrywały zaledwie 96 wniosków, w tym w około 30 sprawach przyznawały kompensatę. Badania ujawniły liczne nieprawidłowości.

Prokurator będący uczestnikiem postępowania, często jest rzecznikiem interesów Skarbu Państwa. Może złożyć wniosek o przyznanie kompensaty, jednak w badanym okresie zrobił to tylko raz. Ustawa nie przewiduje możliwości złożenia wniosku o przyznanie kompensa-ty przez osobę najbliższą w sytuacji, gdy ofiara w wyniku przestępstwa stała się całkowicie niesprawna, bez kontaktu z otoczeniem, a jednocześnie nie została ubezwłasnowolniona.

W praktyce sprawy toczyły się najczęściej w trybie procesowym, mimo iż ustawa przewiduje postępowanie nieprocesowe cywilne. Osoby ubiegające się o kompensatę były przesłuchi-wane, w sprawach występowali liczni świadkowie, postępowania trwały bardzo długo, a ich koszty były dwukrotnie wyższe od przyznanej kompensaty. Ponadto ofiary przestępstw nie mogą obecnie otrzymać zaliczki na pokrycie kosztów związanych z usuwaniem szkód po-wstałych wskutek przestępstwa, np. kosztów leczenia. Należałoby rozważyć zmianę trybu przyznawania kompensaty na tryb administracyjny. Zastanowić należy się też nad rozwią-zaniem, które wyeliminowałoby uznaniowość kwoty przyznanej tytułem kompensaty. Po-winno się także zapewnić odpowiednio długie terminy na złożenie wniosku o kompensatę (w tym należałoby rozważyć wprowadzenie instytucji przywrócenia terminu do złożenia wniosku w szczególnych sytuacjach). Rzecznik zwróciła się²¹¹ do Ministra Sprawiedliwości o poinformowanie, czy przewidywane są prace legislacyjne stanowiące rozwiązanie opisa-nego problemu.

208 RPO-681800-II/11 z 16 kwietnia 2012 r.

209 Pismo z 16 stycznia 2013 r.

210 Ustawa z 7 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 169, poz. 1415, z późn. zm.).

211 RPO-703014-II/12 z 3 lipca 2012 r.

Minister podzielił²¹² pogląd Rzecznika, że ustawa o państwowej kompensacie przysłu-gującej ofiarom niektórych przestępstw jest wykorzystywana w niewystarczającym stop-niu. W związku z tym rozpoczęto prace nad zmianą regulacji, co zostanie zapoczątkowane stworzeniem projektu założeń ustawy zmieniającej. Co prawda działania te zostały czaso-wo wstrzymane, ze względu na resortowy harmonogram prac legislacyjnych, ale zostaną podjęte w jak najszybszym czasie. Ministerstwo podjęło również działania informacyjne, mające na celu upowszechnienie wiedzy o kompensacie i możliwościach jej uzyskania, za-równo wśród pokrzywdzonych, jak i osób zawodowo zajmujących się ofiarami przestępstw.

W styczniu 2012 r. rozpoczęto wprowadzanie założeń projektu „Wzmacnianie i rozbudowa Sieci Pomocy Ofiarom Przestępstw w Polsce”, finansowanego z grantu Komisji Europejskiej.

Obejmuje on szkolenia dla sędziów, prokuratorów, kuratorów sądowych, funkcjonariuszy Policji oraz pracowników socjalnych, dotyczące tematyki państwowej kompensaty dla ofiar przestępstw.

5. Brak odpowiedniej reakcji organów ścigania na kradzieże towarów o wartości nieprzekraczającej 250 zł

Ze skarg kierowanych do Rzecznika wynika, że kradzieże będące wykroczeniami nie spotykają się z tak samo skuteczną reakcją państwa, jak kradzieże będące przestępstwami.

Coraz bardziej dotkliwym problemem stają się kradzieże w sklepach towarów o wartości nieprzekraczającej 250 zł. Obywatele skarżyli się na brak odpowiedniej reakcji organów ści-gania na tego typu czyny ze względu na ich znikomą społeczną szkodliwość, która według tych organów wynika z niskiej wartości przedmiotu kradzieży. Jak wynikało z informacji otrzymywanych przez Rzecznika, wzrasta społeczne przeświadczenie o nieskuteczności or-ganów ścigania w tego typu sprawach. W konsekwencji nie wszyscy pokrzywdzeni składają powiadomienie o popełnieniu wykroczenia, przez co skala drobnych kradzieży może być znacznie większa niż przedstawiają to policyjne statystyki. Rzecznik zwróciła się²¹³ do Ko-mendanta Głównego Policji o dokonanie analizy przedstawionego problemu.

W odpowiedzi Komendant poinformował²¹⁴, iż pomimo wzrostu liczby ujawnianych wykroczeń kradzieży cudzej rzeczy o wartości do 250 zł, maleje liczba spraw w których nie wykryto sprawcy wykroczenia. Tym samym Komendant nie podzielił poglądów Rzecznika, że ww. wykroczenia nie spotykają się ze skuteczną reakcją Policji. Wykrywalność w tych sprawach wzrasta: w 2011 r. kształtowała się na poziomie 69%, a w pierwszym półroczu 2012 r. wyniosła 73%. Wskazane przez Rzecznika nieprawidłowości należy uznać za sporadyczne.

Wynikały one głównie z niezastosowania się policjantów wykonujących czynności związa-ne z przyjęciem zawiadomienia o wykroczeniu i prowadzących postępowania wyjaśniające do zapisów Zarządzenia Komendanta Głównego Policji w sprawie metodyki wykonywania przez Policję czynności administracyjno-porządkowych w zakresie wykrywania wykroczeń

212 Pismo z 24 października 2012 r.

213 RPO-699668-II/12 z 25 września 2012 r.

214 Pismo z 24 października 2012 r.

oraz ścigania ich sprawców²¹⁵. Ponadto przyczyną nieprawidłowości i uchybień była nie-wiedza lub niewłaściwa interpretacja przepisów zarówno przez policjantów jak i przez ich przełożonych. Sprawa nadal pozostaje w zainteresowaniu Rzecznika.

6. Przypadki drastycznego traktowania lokatorów przez nowych właścicieli budynku, w celu zmuszenia ich do opuszczenia mieszkań

W mediach opisywane były przypadki, w których dochodziło do drastycznych działań nowych właścicieli kamienic wobec ich dotychczasowych lokatorów. Miały one na celu zmu-szenie ich do opuszczenia mieszkań. Zaniepokojenie Rzecznika wzbudził przede wszystkim brak reakcji właściwych organów państwa na te zachowania. W znacznej części problem braku możliwości podjęcia, zwłaszcza przez Policję, skutecznych działań chroniących pra-wa dotychczasowych lokatorów spowodopra-wany był ograniczeniem, w art. 191 § 1 Kodeksu karnego znamion określających czynność sprawczą przestępstwa zmuszania do określonego zachowania w stosunku do poprzednio obowiązującej w tym zakresie regulacji. W wyniku dokonanych zmian zdepenalizowane zostały przypadki zastawiania drogi, zmiany zamków we wspólnym mieszkaniu, wyłączania elektryczności, odcinania dopływu prądu, itp. Zda-niem Rzecznika należy rozważyć nowelizację art. 191 § 1 k.k., aby jednoznacznie zostało określone, że przestępstwem jest bezprawna przemoc skierowana nie tylko wobec osoby, ale także wobec rzeczy – stosowana w celu zmuszenia innej osoby do określonego zachowania (zaniechania). Rzecznik zwróciła się²¹⁶ do Ministra Sprawiedliwości o przeanalizowanie po-ruszonego problemu oraz poinformowanie o zajętym stanowisku i ewentualnie podjętych działaniach.

W odpowiedzi poinformowano²¹⁷ Rzecznika, że w praktyce sądowej utrwalił się pogląd, wedle którego „przemoc wobec osoby”, jako forma zmuszania, może polegać tylko na bez-pośrednim fizycznym oddziaływaniu na człowieka i nie obejmuje oddziaływania pośrednie-go (tzw. przemocy pośredniej) przez postępowanie z rzeczą. Powszechnie przyjęty w orzecz-nictwie sposób wykładni art. 191 § 1 k.k. zasługuje na aprobatę. Ustawodawca w opisie czynu zabronionego posłużył się znamieniem „przemocy wobec osoby”, które jest węższe w sto-sunku do ogólnego znamienia „przemocy”. Modyfikacja typu czynu zabronionego zmusza-nia do określonego zachowazmusza-nia została uzasadniona przez projektodawców potrzebą wyłą-czenia stosowania przepisów karnych w sprawach z zakresu prawa cywilnego. Ten typ czy-nu zabronionego był wykorzystywany jako namiastka odpowiedzialności cywilnoprawnej.

Negatywne następstwa szerokiej penalizacji zmuszania, skutkujące wkraczaniem represji karnej w sferę cywilnoprawnych stosunków o charakterze majątkowym, zostały w obecnie obowiązującej regulacji wyeliminowane. Zdaniem Ministra zbyt szeroka penalizacja zacho-wania polegającego na zmuszaniu do określonego zachozacho-wania nie wydaje się słuszna. Co do

215 Zarządzenie Nr 323 z 26 marca 2008 r.

216 RPO-709311-II/12 z 10 października 2012 r.

217 Pismo z 13 listopada 2012 r.

zasady za wystarczające należałoby uznać skorzystanie przez poszkodowanego ze środków o charakterze cywilnoprawnym. W poszczególnych przypadkach nie jest wykluczona kar-noprawna ochrona danej osoby, np. gdy zachowanie sprawcy wypełnia znamiona uszkodze-nia, zniszczenia rzeczy lub uczynienia jej niezdatną do użytku, czy wówczas gdy posługuje się on groźbą popełnienia takiego przestępstwa w stosunku do pokrzywdzonego.

Rzecznik wyczerpała możliwości działania w tej sprawie.

VI. Wybrane konstytucyjne prawa