Na tle spraw podejmowanych przez Rzecznika wyłoniła się problematyka dotycząca sys-temu kar orzekanych za popełnienie niedozwolonych czynów, spenalizowanych w art. 27 a ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym. W przekonaniu Rzecznika system ten cechuje się nadmierną surowością i nieproporcjonalnością grożącej kary w stosunku do przewinie-nia, a nadto może naruszać konstytucyjną zasadę równości. Konstrukcja przepisu art. 27a ustawy o rybactwie śródlądowym, poprzez nałożenie na sąd obowiązku obligatoryjnego orzekania środków karnych za czyny spenalizowane w tym przepisie, wyeliminowała moż-liwość nałożenia za te czyny kary w drodze mandatu karnego. Niezwykle surową sankcją karną za czyny będące wykroczeniami z art. 27 a ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym jest trwałe odebranie karty wędkarskiej albo karty łowiectwa podwodnego bądź jej przekazanie do depozytu sądowego na okres nie krótszy niż 12 miesięcy, do czasu złożenia przez osobę ukaraną ponownego egzaminu z wynikiem pozytywnym. Wątpliwości co do adekwatności i proporcjonalności wzbudza ponadto środek karny polegający na przepadku przedmiotów niestanowiących własności sprawcy, a także obligatoryjność orzekania przez sąd o podaniu orzeczenia o ukaraniu za czyny z art. 27a ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym do pu-blicznej wiadomości. Rzecznik zwróciła się51 do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o po-informowanie, czy przewidywane są zmiany legislacyjne, które stanowiłyby rozwiązanie przedstawionego problemu.
W odpowiedzi Minister wyjaśnił52, że w dniu 25 lipca 2012 r. wniesiono do Sejmu pro-jekt ustawy o zmianie ustawy o rybactwie śródlądowym oraz ustawy Prawo wodne. Pro-jekt ten zawiera m.in. propozycje zmian w zakresie przepisów karnych, które pozwolą na zlikwidowanie rozbieżności i umożliwią stosowanie mandatowania przez wszystkie upraw-nione organy, co ułatwi współpracę organów, w szczególności Państwowej Straży Rybackiej i Policji, w zakresie przestrzegania przepisów o rybactwie śródlądowym, a także ograniczy stosowanie środków karnych do uzasadnionych przypadków.
Rzecznik oczekuje na rezultaty tych prac legislacyjnych.
13. Brak wytycznych ustawowych dotyczących kryteriów ustalania maksymalnej wysokości opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień
Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek53 Rzecznika o stwierdzenie niezgodności art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi54 w za-kresie, w jakim zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zdrowia do okre-ślenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, w drodze
rozpo-50 Ustawa z 18 kwietnia 1985 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 189, poz. 1471, z późn. zm.).
51 RPO-692622-II/12 z 11 października 2012 r.
52 Pismo z 22 listopada 2012 r.
53 Informacja RPO za 2011 r., str. 24.
54 Ustawa z 26 października 1982 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, z późn. zm.).
rządzenia, maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jed-nostce Policji oraz § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego55 – z art.
92 ust. 1 Konstytucji.
Zarzuty Rzecznika dotyczyły przede wszystkim tego, że upoważnienie ustawowe nie za-wiera wytycznych pozwalających na ustalenie, czym powinien kierować się organ określając w rozporządzeniu maksymalną wysokość opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień.
Wyrokiem56 Trybunału Konstytucyjnego przepisy zaskarżone przez Rzecznika uznane zostały za niezgodne z Konstytucją. Niestety, pomimo odroczenia wejścia w życie orzecze-nia, obecnie w zakresie opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień występuje luka prawna. Uchwa-lona prze parlament ustawa została bowiem skierowana przez Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej.
14. Sposób ustalania opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego
Do Rzecznika wpływały skargi na arbitralność wyliczania opłat za udostępnienie da-nych i informacji zgromadzoda-nych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Opłaty te, nałożone ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne57, wyliczane są jednak na podstawie szczegóło-wych rozwiązań przewidzianych w akcie wykonawczym58. Wątpliwości Rzecznika wzbudzi-ła konstrukcja upoważnienia ustawowego, które dotyczy należności o charakterze daniny publicznej. Jest to materia zastrzeżona konstytucyjnie dla aktu o randze ustawy, a nie wyko-nawczego. Zawarte w ustawie upoważnienie nie spełnia ponadto konstytucyjnego warunku szczegółowości pod względem treściowym. Z tego powodu Rzecznik skierowała59 do Try-bunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 217 Konstytucji.
Sprawa oczekuje na rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny.
55 Rozporządzenie z 4 lutego 2004 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 192, z późn. zm.).
56 Wyrok TK z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11.
57 Ustawa z 17 maja 1989 r. (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, z późn. zm.).
58 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geo-dezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333).
59 RPO-669547-IV/11z 12 lipca 2012 r., K 30/12.
III. Prawo do sądowej ochrony wolności i praw jednostki
A. Sądownictwo i prokuratura
1. Reorganizacja sądów
W 2012 r. do Rzecznika wpłynęło wiele skarg dotyczących założeń projektu rozporzą-dzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie zniesienia niektórych sądów rejonowych, utwo-rzenia zamiejscowych wydziałów w niektórych sądach rejonowych, zmiany rozporządzenia w sprawie sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości. Projekt rozporządzenia został przesłany do sądów w związ-ku z planami likwidacji sądów powszechnych o obsadzie do 14 stanowisk sędziowskich, zakładającymi zniesienie około 122 sądów. W ocenie skarżących decyzji o likwidacji nie-których sądów nie uzasadniają żadne względy merytoryczne ani ekonomiczne. Wskazuje się także, że projekt rozporządzenia powstał bez odpowiednich konsultacji ze środowiskami lokalnymi i samorządowymi. W większości skarg podniesiono również obawy co do ewen-tualnej likwidacji wydziałów ksiąg wieczystych. Takie zmiany utrudniłyby dostęp mieszkań-com powiatów do ksiąg wieczystych z uwagi na odległości związane z dojazdem do sie-dzib sądów. W opinii Rzecznika przy znoszeniu sądów należy kierować się wszechstronną analizą, zapewniającą realizację konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu, tj. kierując się m.in. względami sprawności postępowań sądowych, ilością zakończonych spraw przez sędziów danego sądu, względami ekonomicznymi, słusznymi interesami obywateli, a tak-że umożliwieniem dostępu obywatelom do wymiaru sprawiedliwości, również w aspekcie fizycznego dostępu do siedzib sądów. Rzecznik zwróciła się60 do Ministra Sprawiedliwości z prośbą o przedstawienie szczegółowych kryteriów, na podstawie których dokonana ma zostać reorganizacja sądów, wyjaśnienie czy wskazane powyżej czynniki są brane pod uwagę przy podejmowanych decyzjach oraz powiadomienie o zajętym w tej sprawie stanowisku.
W odpowiedzi poinformowano61 Rzecznika, że prowadzona przez Ministra Sprawiedli-wości polityka służyć ma doprowadzeniu sądownictwa powszechnego, w tym jego struk-tury organizacyjnej, do stanu porównywalnego ze standardem sądownictwa w państwach Unii Europejskiej oraz spełnienie przez sądownictwo powszechne wymogów Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Rzeczpospolita Polska ma bowiem, wypływający z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 Konwencji, obowiązek takiego
60 RPO-692445-I/12 z 29 lutego 2012 r.
61 Pismo z 20 marca 2012 r.
organizowania systemu jurysdykcyjnego, aby właściwe sądy mogły podołać rozstrzyganiu spraw w rozsądnych terminach. Zasadnicze bariery na drodze realizacji tego celu to m.in.
niewłaściwa (niedostosowana do bieżącego wpływu spraw) alokacja zasobów etatowych są-downictwa powszechnego, w szczególności w grupie etatów orzeczniczych, oraz wadliwa struktura organizacyjna sądownictwa powszechnego, utrudniająca wykorzystywanie zaso-bów etatowych stosownie do zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań. Postanowienia odnoszące się do wska-zanej wyżej materii, stanowiące pierwotnie jeden projekt rozporządzenia, zostały zawarte w dwóch odrębnych aktach prawnych, tj.: w rozporządzeniu z dnia 5 października 2012 r.
w sprawie zniesienia niektórych sądów rejonowych62 oraz w rozporządzeniu z dnia 25 paź-dziernika 2012 r. w sprawie ustalenia siedzib i obszarów właściwości sądów apelacyjnych, sadów okręgowych i sądów rejonowych63.
2. Regulacje prawne dotyczące przeniesienia sędziego w stan spoczynku
Na tle skarg badanych przez Rzecznika ujawnił się problem prawidłowości regulacji prawnych zawartych w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa64 oraz w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych65. W myśl art. 70 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych sędziego przenosi się w stan spoczynku na jego wniosek albo na wniosek właściwego ko-legium sądu, jeżeli z powodu choroby lub utraty sił uznany został przez lekarza orzecznika ZUS za trwale niezdolnego do pełnienia obowiązków sędziego. Zgodnie z art. 71 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych sędzia może być przeniesiony w stan spoczynku, na wnio-sek kolegium właściwego sądu, jeżeli z powodu choroby lub płatnego urlopu dla porato-wania zdrowia nie pełni służby przez okres roku. Z art. 44 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa wynika, że uczestnik postępowania może odwołać się do Sądu Najwyższego z powodu sprzeczności uchwały Rady z prawem, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej.
Odwołanie nie przysługuje jednak w sprawach przeniesienia sędziego w stan spoczynku.
Przepis ten jest sprzeczny z art. 73 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych, który prze-widuje odwołanie w sprawach przeniesienia sędziego w stan spoczynku, a także z art. 180 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że tryb postępowania oraz sposób odwołania się do sądu w sprawie przeniesienia sędziego w stan spoczynku określa ustawa. Ponadto istnieją wątpli-wości co do zgodności z art. 178 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że sędziom zapewnia się warunki pracy i wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obo-wiązków budzi art. 94 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych w zakresie, w jakim nie przewiduje prawa do wynagrodzenia dla sędziego nieobecnego w pracy z tytułu choroby trwającej powyżej roku, w sytuacji gdy nie została podjęta decyzja o przeniesieniu go w stan
62 Rozporządzenie z 5 października 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1121).
63 Rozporządzenie z 25 października 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1223).
64 Ustawa z 12 maja 2011 r. (Dz.U. Nr 126, poz. 714, z późn. zm.).
65 Ustawa z 27 lipca 2001 r. (Dz.U. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.).
spoczynku. Rzecznik zwróciła się66 do Ministra Sprawiedliwości o rozważenie zasadności podjęcia działań w celu zmiany krytykowanego stanu prawnego.
Minister poinformował67 Rzecznika, że kwestionowane przepisy ustawy o Krajowej Ra-dzie Sądownictwa nie odbierają możliwości odwołania się od decyzji Rady o przeniesieniu sędziego w stan spoczynku. Art. 44 ust. 1 ustawy przewiduje prawo wniesienia odwołania od uchwały Rady do Sądu Najwyższego. Co prawda możliwość taka jest zasadniczo wyłączona w przypadku wniosków o przeniesienie sędziego w stan spoczynku, niemniej jednak art. 73
§ 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych zakłada możliwość takiego odwołania, w sytuacjach określonych w art. 70 i 71 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Biorąc pod uwagę konieczność dostosowania sprzecznego brzmienia przepisów, sugestia Rzeczni-ka zostanie wzięta pod uwagę podczas kolejnej nowelizacji ustawy o Krajowej Radzie Są-downictwa.
Drugi z problemów zasygnalizowanych w wystąpieniu Rzecznika wiąże się z dwojakim rodzajem zobowiązań zawodowych sędziego, który z jednej strony jest stosunkiem służby, wynikającym z przekazanej władzy sądowniczej, z drugiej zaś stosunkiem pracy, który łączy go z jednostką sądową. Konstatację tę potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wy-roku z dnia 14 lutego 2007 r. Sąd Najwyższy stwierdził, że konstytucyjne zagwarantowanie prawa sędziego do wynagrodzenia albo uposażenia w stanie spoczynku nakazuje Krajowej Radzie Sądownictwa przeniesienie w stan spoczynku w takim momencie, aby sędzia nie był pozbawiony wynagrodzenia lub uposażenia w żadnym okresie. Wobec powyższego postu-lowana w wystąpieniu Rzecznika nowelizacja art. 94 ust. 1 Prawa o ustroju sądów powszech-nych wydaje się nieuzasadniona.
3. Możliwość utrwalania przez stronę przebiegu rozprawy w procesie cywilnym za pomocą urządzenia rejestrującego
W 2011 r. Rzecznik zwróciła się68 do Ministra Sprawiedliwości z prośbą o rozważenie podjęcia inicjatywy legislacyjnej w kwestii możliwości rejestrowania przez strony przebiegu rozprawy w postępowaniu cywilnym. Ze stanowiska przedstawionego Rzecznikowi wyni-kało, że nie zachodzi potrzeba podjęcia działań legislacyjnych w postulowanym zakresie.
W 2012 r. Rzecznik nadal otrzymywała skargi osób chcących zarejestrować przebieg roz-prawy, na co nie zezwalali przewodniczący. Chodziło o sytuacje, w których sporządzany był jedynie protokół pisemny pod kierunkiem przewodniczącego. W takich sytuacjach strony, obawiając się odmowy przewodniczącego, chcą rejestrować przebieg rozpraw bez informo-wania o tym. Rzecznik zwróciła się69 do Ministra Sprawiedliwości o rozważenie podjęcia stosownej inicjatywy legislacyjnej, aby doprowadzić do wyraźnej regulacji ustawowej opisa-nego problemu, podobnie jak to ma miejsce w procedurze karnej.
66 RPO-702889-III/12 z 9 lipca 2012 r.
67 Pismo z 10 października 2012 r.
68 Informacja RPO za 2011 r., str. 34.
69 RPO-665853-I/11 z 21 września 2012 r.
Minister poinformował70 Rzecznika, że w projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw proponuje się wpro-wadzenie do k.p.c. przepisu wzorowanego na treści art. 358 Kodeksu postępowania karne-go. Według projektowanej regulacji, strona będzie mogła utrwalać przebieg posiedzenia za zgodą sądu. Sąd odmówi udzielenia tej zgody wtedy, gdy przeciwko utrwalaniu przebiegu posiedzenia przemawia wzgląd na prawidłowość postępowania. Strona będzie mogła po-sługiwać się wyłącznie urządzeniem rejestrującym dźwięk, a samodzielna rejestracja obrazu będzie niedopuszczalna. Zakłada się, że projektowany przepis znajdzie zastosowanie także wtedy, gdy protokół z posiedzenia będzie sporządzany za pomocą urządzeń rejestrujących dźwięk albo obraz i dźwięk. Prace nad projektem założeń znajdują się na etapie uzgodnień międzyresortowych.
Rzecznik oczekuje na wprowadzenie w życie zapowiadanych zmian.