Rozbieżności w stosowaniu prawa

1. Charakter przestępstwa określonego w art. 231 § 1 Kodeksu karnego (przestępstwo nadużycia władzy)

W związku z rozbieżnościami w wykładni prawa w orzecznictwie sądowym, Rzecznik skierowała²⁴⁵ wniosek do Sądu Najwyższego o rozstrzygnięcie następującego zagadnienia prawnego: „Czy przestępstwo określone w art. 231 § 1 k.k. ma charakter formalny czy też materialny, tj. czy dla przypisania odpowiedzialności za przestępstwo z art. 231 § 1 k.k. ko-nieczne jest ustalenie istnienia skutku w postaci bezpośredniego narażenia na niebezpie-czeństwo wystąpienia szkody dla zindywidualizowanego i skonkretyzowanego w danych okolicznościach faktycznych interesu publicznego lub prywatnego wskutek nadużycia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego?”.

Problem opisany we wniosku pojawił się w ramach badania spraw indywidualnych wpływających do Rzecznika. Z jednej strony w orzecznictwie sądowym prezentowane jest ujęcie przestępstwa nadużycia władzy jako typu formalnego, należącego do abstrak-cyjnego narażenia na niebezpieczeństwo, w świetle którego to poglądu działanie na szko-dę zarówno interesu publicznego, jak i prywatnego, nie jest charakterystyką skutku, lecz zachowania sprawcy, zaś samo powstanie bezpośredniego niebezpieczeństwa szkody nie jest znamieniem tego typu czynu zabronionego. Rzecznik przychyla się do stanowiska zgodnie z którym przestępstwo określone w art. 231 § 1 k.k. ma charakter materialny.

Zgodnie z tym poglądem dla przypisania odpowiedzialności za przestępstwo nadużycia władzy konieczne jest ustalenie istnienia skutku w postaci konkretnego, bezpośredniego narażenia na niebezpieczeństwo wystąpienia konkretnej szkody dla zindywidualizowa-nego i skonkretyzowazindywidualizowa-nego w danych okolicznościach faktycznych interesu publiczzindywidualizowa-nego lub prywatnego wskutek nadużycia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego.

2. Charakter prawny transkrypcji zagranicznych aktów stanu cywilnego

Rzecznik skierowała²⁴⁶ wniosek do Sądu Najwyższego o  rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: „Czy akt stanu cywilnego sporządzony za granicą, także wówczas, gdy nie został wpisany do polskich ksiąg stanu cywilnego (art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o aktach stanu cy-wilnego²⁴⁷) stanowi wyłączny dowód zdarzeń w nim stwierdzonych ?”

245 RPO-695532-II/12 z 30 października 2012 r., sygn. akt I KZP 24/12.

246 RPO-705610-I/12 z 22 czerwca 2012 r.

247 Ustawa z 29 września 1986 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1264).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego ujawniły się rozbieżności co do charakteru praw-nego transkrypcji zagranicznych aktów stanu cywilpraw-nego. Według pierwszego stanowiska transkrypcja stanowi rejestrację na terenie Polski zdarzenia (urodzenia, małżeństwa, zgonu) mającego miejsce za granicą, na podstawie dowodu tego zdarzenia, jakim jest zagraniczny akt stanu cywilnego. Według drugiego stanowiska transkrypcja nie ma charakteru rejestra-cyjnego, a jedynie stanowi transponowanie pod względem językowym i formalnym zagra-nicznego aktu stanu cywilnego na obowiązujący w Polsce język urzędowy i w obowiązującej tu formie rejestracji urodzeń, małżeństw i zgonów. Przedstawiona rozbieżność w wykładni prawa w istocie sprowadza się do tego, czy potrzebna jest transkrypcja, aby zagraniczny akt stanu cywilnego uzyskał status określony art. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego. Zdaniem Rzecznika należy podzielić poglądy, według których transkrypcja nie ma charakteru reje-stracyjnego, lecz jest wyłącznie transponowaniem pod względem językowym i formalnym zagranicznego aktu stanu cywilnego na obowiązujący w Polsce język urzędowy i w obowią-zującej w Polsce formie rejestracji urodzeń, małżeństw i zgonów. W rezultacie zgodnie art.

4 Prawa o aktach stanu cywilnego również zagraniczny akt stanu cywilnego, także wówczas, gdy nie został wpisany do polskich ksiąg stanu cywilnego, stanowi wyłączny dowód zdarzeń w nim stwierdzonych. Oznacza to, iż moc dowodowa zagranicznego aktu stanu cywilnego jest zrównana z mocą dowodową polskiego aktu stanu cywilnego także wówczas, gdy akt ten nie został wpisany do polskich ksiąg stanu cywilnego.

Sąd Najwyższy rozpoznał wniosek Rzecznika i  podjął²⁴⁸ następującą uchwałę: „ Akt sta-nu cywilnego sporządzony za granicą stanowi wyłączny dowód zdarzeń w nim stwierdzo-nych także wtedy, gdy nie został wpisany do polskich ksiąg stanu cywilnego (art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego)”.

3. Możliwość uznania za warunek, w rozumieniu art. 89 Kodeksu cywilnego, zastrzeżenia uzależniającego skutki czynności prawnej od zdarzenia stanowiącego spełnienie świadczenia (wykonanie zobowiązania)

Rzecznik skierowała²⁴⁹ wniosek do Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów poprzez odpowiedź na pytanie: „Czy zastrzeżenie umowne, któ-re uzależnia skutki czynności prawnej od spełnienia świadczenia, może stanowić warunek w rozumieniu art. 89 Kodeksu cywilnego?”.

Zgodnie z art. 89 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynika-jących z właściwości czynności prawnej, powstanie lub ustanie skutków czynności prawnej można uzależnić od warunku, jako zdarzenia przyszłego i niepewnego.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysowały się przeciwstawne kierunki interpreta-cyjne w kwestii możliwości uznania za warunek, w rozumieniu art. 89 k.c., zastrzeżenia uza-leżniającego skutki prawne od zdarzenia stanowiącego spełnienie świadczenia (wykonanie

248 Uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 20 listopada 2012 r., sygn. akt III CZP 58/12.

249 RPO-705488-IV/12 z 3 października 2012 r.

zobowiązania). W postanowieniu²⁵⁰ z dnia 5 marca 1999 r. Sąd Najwyższy stanął na stano-wisku, że istnieje potrzeba odróżnienia warunku potestatywnego (zdarzenie zależne od woli stron) od samego zastrzeżenia, w świetle którego skutek czynności prawnej zależy od tego, czy strona skorzysta z uprawnienia lub zechce zobowiązanie wykonać (spełnić świadczenie).

Takie zastrzeżenie uzależnia powstanie skutków prawnych czynności prawnej wyłącznie od woli stron i jako takie jest elementem składowym treści zawieranej umowy. Nie jest więc zdarzeniem zewnętrznym, przyszłym i niepewnym, przez co nie może być kwalifikowane jako warunek w rozumieniu art. 89 k.c.

Odmienne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku²⁵¹ Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 1995 r. Oceniając umowę przewłaszczenia rzeczy na zabezpieczenie w kontek-ście zasady swobody umów, Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością potraktowania jako warunek, w rozumieniu art. 89 k.c., zdarzenia polegającego na uiszczeniu długu. Moż-liwość uznania spełnienia świadczenia za warunek została potwierdzona przez Sąd Najwyż-szy w wyroku²⁵² z dnia 9 października 2003 r. W orzeczeniu wskazano, że samo spełnienie świadczenia należy traktować jako odrębne od dokonania czynności prawnej zdarzenie prawne, które niekoniecznie przybiera postać czynności prawnej i na pewno nie zależy wy-łącznie od woli dłużnika. Samo uzależnienie skutku czynności prawnej od spełnienia świad-czenia może mieć zatem charakter warunku w rozumieniu art. 89 k.c.

Zdaniem Rzecznika istnieją istotne argumenty przemawiające za dopuszczeniem moż-liwości uznania spełnienia świadczenia za warunek w rozumieniu art. 89 k.c. Instytucja wa-runku stanowi szczególny przejaw obowiązywania w ramach stosunków cywilnoprawnych zasady swobody umów stanowiącej pochodną konstytucyjnej zasady wolności gospodar-czej. Wolność działalności gospodarczej jest zarówno zasadą ustrojową, jak i prawem pod-miotowym, którego ograniczenia muszą czynić zadość kryterium z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Tak więc formułowanie jakichkolwiek cech warunku nie powołanych wyraźnie w ustawie, musi budzić wątpliwości konstytucyjne. Uzależnianie oceny konkretnego zdarzenia w kate-goriach warunku od kryteriów pozaustawowych może być kwalifikowane jako nieupraw-niona próba ograniczenia gwarantowanego konstytucyjnie prawa podmiotowego.

O możliwości uznania spełnienia świadczenia za warunek w rozumieniu art. 89 k.c. win-na decydować ocewin-na tego zdarzenia jedynie w dwóch kategoriach statuowanych we wskaza-nym przepisie prawa wymogów. Wątpliwości nie budzi ocena spełnienia świadczenia jako zdarzenia przyszłego. Istota zagadnienia sprowadza się do prawidłowej oceny spełnienia świadczenia w kategoriach „zdarzenia niepewnego”. Jakkolwiek trudno odmówić racji po-glądom wskazującym, że spełnienie świadczenia z reguły obarczone jest cechą niepewności, to jednak o tym, czy wykonanie zobowiązania (spełnienie świadczenia) jest zdarzeniem nie-pewnym, winna rozstrzygać wszechstronna analiza stanu faktycznego konkretnej sprawy.

Wyjaśnienie istotnych wątpliwości interpretacyjnych powstałych na gruncie przywoła-nego przepisu może znacząco przyczynić się do urzeczywistnienia zasady autonomii stron

250 Sygn. akt I CKN 1069/98.

251 Sygn. akt I CR 7/95.

252 Sygn. akt V CK 285/02.

i wolności umów, co wzmocniłoby sferę samodzielności i aktywności uczestników obrotu.

Uznanie za warunek zdarzenia polegającego na spełnieniu świadczenia może doprowadzić do uzyskania przez strony większej swobody w dostosowywaniu sytuacji prawnej do prze-widywanych w chwili dokonywania czynności zdarzeń.

W tej sprawie oczekiwane jest stanowisko Sądu Najwyższego.

4. Ustanawianie w uchwałach rad gmin ulg w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym drugiego lub kolejnych dzieci z tej samej rodziny

Rzecznik skierowała²⁵³ wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnię-cie następującego zagadnienia prawnego: „Czy uchwała rady gminy w przedmioo rozstrzygnię-cie opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych przewidująca ulgi w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny stanowi naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty?”²⁵⁴.

Niektóre gminy ustalały w uchwałach ulgi w opłatach za uczęszczające do przedszkola drugie i kolejne dzieci z tej samej rodziny. Część uchwał była kwestionowana przez organ nadzoru (wojewodów) ze względu na naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń oraz konstytucyjnej gwarancji równości obywateli. Zagadnienie to było podejmowane przez wo-jewódzkie sądy administracyjne, które w zbliżonych stanach faktycznych wydawały różne orzeczenia w sprawie. W ocenie części sądów ustalone kryterium liczby dzieci korzystają-cych z opieki przedszkola jest arbitralne i prowadzi do nieuzasadnionego naruszenia zasa-dy równego traktowania. Zgodnie z drugim poglądem reprezentowanym w orzecznictwie wprowadzenie ulg w opłacie za przedszkole w sytuacji, w której do placówki uczęszcza więcej niż jedno dziecko w rodzinie, nie stanowi naruszenia prawa. Nie każde odmienne ukształto-wanie sytuacji prawnej obywateli może być uznane za naruszenie konstytucyjnej gwarancji równości. W ocenie Rzecznika na poparcie zasługuje drugie z przedstawionych stanowisk.

Celem wprowadzenia ulg jest objęcie edukacją przedszkolną jak największej liczby dzieci oraz wsparcie zamieszkujących na terenie gminy rodzin. Objęcie nauką przedszkolną jak największej liczby dzieci służy realizacji konstytucyjnego prawa do nauki i sprzyja wyrów-naniu szans edukacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniosek Rzecznika i  podjął²⁵⁵ następującą uchwałę: „Uchwała rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z przedszkoli publicz-nych przewidująca ulgi w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny nie stanowi naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art.

14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty”.

253 RPO-682783-I/11 z 12 lipca 2012 r.

254 Ustawa z 7 września 1991 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.).

255 Uchwała NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12.

5. Zdefiniowanie pojęcia pracownika wykonującego pracę o szczególnym charakterze

W  związku ze skierowanym przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem o podjęcie uchwały wyjaśniającej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: „Czy za pracowników wykonujących pracę o  szczególnym charakterze w rozumieniu art. 3 ust. 5 ustawy o emeryturach pomostowych²⁵⁶ należy uznać tylko pracowników wykonujących ten rodzaj pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, czy też za takiego pracownika należy uznać osobę, która jest zatrudniona w zakła-dzie pracy w pełnym wymiarze czasu pracy i wykonująca pracę o szczególnym charakte-rze niezależnie od czasu jej trwania oraz wykonywania innych dodatkowych czynności wskazanych przez pracodawcę w ramach świadczenia pracy?” Rzecznik zgłosiła²⁵⁷ udział w tym postępowaniu i przedstawia następujące stanowisko: „Za pracowników wykonu-jących pracę o szczególnym charakterze objętych ewidencją, o której mowa w art. 41 ust.

4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, należy uznać pracowników wykonujących w ramach zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy rodzaje prac, o których mowa w załączniku nr 2 do ustawy ”.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniosek Prezesa NSA i podjął²⁵⁸ następu-jącą uchwałę: „W postępowaniu o umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, za pracownika wyko-nującego prace o szczególnym charakterze w rozumieniu art. 3 ust. 5 ustawy o emerytu-rach pomostowych może być uznany pracownik, który wykonując prace o szczególnym charakterze wykonuje także inne dodatkowe czynności wskazane przez pracodawcę w ramach świadczenia pracy”.

6. Charakter terminu określonego w przepisie art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

Rzecznik skierowała²⁵⁹ wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzy-gnięcie następującego zagadnienia prawnego: „Jaki charakter ma termin, o którym mowa w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego²⁶⁰?”

Zgodnie z regulacją zawartą w omawianym przepisie, w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku spadkobierca składa postanowienie sądu w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowie-nia. Zgodnie z pierwszym reprezentowanym przez sądy administracyjne stanowiskiem termin ten ma charakter terminu procesowego i z tego względu podlega

przywróce-256 Ustawa z 19 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 237, poz. 1656, z późn. zm.).

257 RPO-709292-III/12 z 31 lipca 2012 r.

258 Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12).

259 RPO-666380-I/11 z 3 września 2012 r., sygn. akt II GPS 3/12.

260 Ustawa z 26 stycznia 2007 r. (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, z późn. zm.).

niu na zasadzie określonej w  art. 58 i  59 k.p.a. Zgodnie z  drugim reprezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem omawiany termin ma charakter terminu porządkowego.

W ocenie Rzecznika prawidłowe jest drugie stanowisko, zgodnie z którym termin nie ma charakteru materialnego ani procesowego, jest natomiast terminem porządkowym.

W stosunku do tego terminu ustawodawca nie przewidział w ustawie żadnych negatyw-nych skutków związanegatyw-nych z jego przekroczeniem. Takich skutków nie można też wy-prowadzić z innych regulacji prawnych z zakresu prawa administracyjnego. W związku z tym należy uznać, że wolą ustawodawcy było przypisanie terminowi wyłącznie charak-teru instrukcyjnego, czyli takiego, którego niezachowanie nie pociąga za sobą ujemnych skutków procesowych dla strony.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniosek Rzecznika i podjął²⁶¹ następującą uchwałę: „Termin określony w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest ustawowym terminem procesowym, do którego mają za-stosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego”.

7. Konsekwencje nieuchwalenia zmiany statutów lub

niedokonania zgłoszenia takiej zmiany do Krajowego Rejestru