Demokratyczna legitymizacja władz Unii Europejskiej

Unia Europejska jest związkiem państw o ustrojach demokratycznych. Chociaż Traktat z Maastricht mówi, iż o status członka Unii może ubiegać się każde państwo europejskie to jednak w praktyce, o pełne członkostwo UE może starać się kraj o demokratycznym systemie rządów, zapewniający przestrzeganie praw człowieka, którego gospodarka ma charakter gospodarki rynkowej.21

Europejska integracja opierać powinna się zatem na umowie społecznej,

18

Zob. Tożsamość Europy w świetle traktatu konstytucyjnego. Zapis dyskusji na konwersatorium Fundacji Polska w Europie w dniu 16 października 2003r., „Polska w Europie”, 1 (45) 2004, s. 123 –140.

19

E. Kośmicki, P. Bajon, op. cit., s. 47. 20

T. Grosse, Europa na rozdrożu, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008, s. 195-196. 21

L. Ciamaga, E. Latoszek, K. Michałowska-Gorywoda, L. Oręziak, E. Teichmann, Unia Europejska, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 1999, s. 22.

Andrzej Pieczewski 165 wynikającej z samej istoty ustroju demokratycznego, zakładającej konieczność akceptacji przez społeczeństwa poszczególnych państw decyzji dotyczących przystąpienia danego państwa do struktur integracyjnych oraz odnoszących się do pogłębienia, rozszerzenia, zmiany zasad procesu integracji oraz bieżącego zarządzania w ramach UE. Demokrację kojarzy się najczęściej z formą ustrojową w obrębie państw narodowych opartą na dwóch podstawowych zasadach: terytorializmie (polityczna zwierzchność na danym terytorium) i autonomii w wykonywaniu władzy. Rozwój procesów integracji w ramach Unii Europejskiej oraz stopniowa erozja suwerennych praw poszczególnych państw, stwarzają precedensowe problemy demokracji pomiędzy państwami (demokracji międzynarodowej), czy demokratycznego funkcjonowania ponadpaństwowych instytucji UE. Istotnego znaczenia nabiera stopień społecznej legitymacji dla organów Wspólnoty oraz rozszerzania i pogłębiania procesu integracji. Istotnym wydaje się być pytanie, czy i w jakim stopniu zarządzanie Unią kojarzone może być z „wolą społeczeństw Europy”, czy bardziej „wolą rządów państw europejskich”.

Legitymizację22

(czyli upoważnienie do działania) określa się najczęściej jako społeczną akceptację dla władz publicznych, która opiera się na odpowiednim uzasadnieniu prawa do sprawowania władzy. Analizując instytucje europejskie możemy dojść do wniosku, że legitymizacja demokratyczna jest w większości przypadków „zapożyczona” z poziomu demokratycznych instytucji państw członkowskich.

Dla zobrazowania deficytu demokratycznego w UE często przytaczany jest przykład niewielkiego znaczenia Parlamentu Europejskiego w unijnym procesie decyzyjnym oraz jego dość płytkiej społecznej autoryzacji. Wybory do Parlamentu Europejskiego są często określane, jako drugorzędne wobec wyborów krajowych. Badania empiryczne23

potwierdzają ścisły związek pomiędzy wynikami wyborów krajowych i europejskich. W trakcie kampanii wyborczej krajowe partie polityczne poruszają problemy istotne z punktu widzenia danego państwa, nie zaś Europy. Podczas tych wyborów nie ma zatem rywalizacji między ogólnoeuropejskimi partiami politycznymi (poza

22

Legitymizację można rozpatrywać w odniesieniu do grup argumentów, które stanowią uzasadnienie sprawowania władzy: 1) legitymizacja legalno-prawna odnosząca się do źródeł stanowienia prawa i legalności władz; 2) legitymizacja demokratyczna bazująca na powszechnych wyborach i większościowym mandacie do sprawowania władzy, tzw. „legitymizacja na wejściu”; 3) legitymizacja odwołująca się do wyników sprawowania władzy – tzw. „legitymizacja na wyjściu” stanowiąca uprawomocnienie danej ekipy rządzącej, bądź instytucji jeśli ich działania są zgodne ze społecznymi oczekiwaniami. Zob. T. Grosse, op. cit. s. 99-100.

23

Zob. D. Carmani, Is There a European Electorate and What Does It look Like? Evidence from Electoral VolatilityMeasures, 1974-2004, ,,West European Politics” 2006, vol. 29 no 1.

Federalizacja Unii Europejskiej…

166

„Zielonymi” jeszcze one nie powstały), ani ogólnoeuropejskiej debaty. Nie istnieje jakaś wspólnota europejska, a jedynie poszczególne wspólnoty narodowe. Wymienione uwarunkowania powodują, iż nie ma odpowiedniego związku pomiędzy poszczególnymi interesami społecznymi, a reprezentacją polityczną uformowaną w Parlamencie. Choć głosowania odbywają się tam głównie według linii partyjnych., to jednak na kształt i sposób wyborów w poszczególnych klubach największy wpływ mają najliczniejsze reprezentacje narodowe. Ponadto, ta najbardziej demokratyczna instytucja UE posiada stosunkowo niewielki mandat decyzyjny.²⁴

Pozostałe, najważniejsze organy UE - Rada Europejska i Rada Unii Europejskiej mają typowy międzyrządowy charakter. Demokratyczna legitymizacja tych instytucji jest zatem pośrednia, a dominującym interesem przez nich reprezentowanym - interes narodowy.

Ciekawy przypadek stanowi Komisja Europejska. Jako wykonawczy organ ponadnarodowy ma ona także duże kompetencje w odniesieniu do inicjowania regulacji i polityk, a także zapewnienia ich skutecznej implementacji. Nie posiada ona jednak do swoich działań wystarczającej legitymizacji demokratycznej. Ten deficyt próbuje zniwelować poprzez działania określane mianem legitymizacji technokratycznej. Polegają one na powoływanie różnego rodzaju debat i konsultacji społecznych, zwiększaniu przejrzystości swoich działań przed opinią publiczną, włączaniu organizacji społecznych oraz samorządów terytorialnych w realizowanie polityk europejskich. Proces konsultacji społecznych inicjowany przez Komisję zdominowany jest poprzez środowiska eksperckie, instytucje reprezentujące biznes oraz organizacje obywatelskie. Dominującą rolę odgrywają przy tym reprezentanci biznesu europejskiego i międzynarodowego25

.

Grupy interesu²⁶ są organizacjami obywatelskimi pozostającymi poza instytucjami publicznymi. Udział tych grup w systemie politycznym Unii jest wyrazem wielości i różnorodności interesów w niej występujących. Dystans pomiędzy decydentami w Brukseli a obywatelami państw członkowskich jest spory. Aktywność grup interesu umożliwia udział obywateli (będących członkami tych grup) we wspólnotowym procesie decyzyjnym. Bezpośrednie kontaktowanie się grup nacisku z instytucjami unijnymi spowodowane jest

24

T. Grosse, op. cit., s. 110-111. 25

Ibidem, op. cit., s. 123-124. 26

Grupa interesu – to grupa jednostek połączona więzami wspólnych interesów i korzyści, której członkowie mają świadomość istnienia tych więzów. To dobrowolna i świadoma forma obrony zorganizowanych interesów. Nie pretendują one, przynajmniej formalnie, do zdobycia i sprawowania władzy państwowej. Zob. L. Graniszewski, C. Piątkowski, Grupy interesu w Unii Europejskiej, Wyd. Sejmowe, Warszawa 2004, s. 9-10.

Andrzej Pieczewski 167 brakiem partii politycznych funkcjonujących na poziomie europejskim. W państwach Europy to właśnie partie polityczne reprezentują interesy różnych grup społecznych i środowiskowych. Komisja i Parlament Europejski traktują grupy interesów, jako pożądanych oraz uprawnionych partnerów w procesie podejmowania decyzji. Tworzone są procedury i struktury umożliwiające rozwój dialogu społecznego oraz postępuje proces ich instytucjonalizacji. Celem większości europejskich grup interesu jest przede wszystkim osiągnięcie statusu grup „dobrze poinformowanych”, które są blisko instytucji tworzących politykę wspólnotową. Na ich siłę oddziaływania wpływ mają informacja i posiadana wiedza specjalistyczna, siła ekonomiczna oraz zdolność do pomagania Komisji w realizacji danej polityki²⁷. Możemy wyróżnić kilka kategorii grup interesu. Grupy interesu ekonomicznego, do których należą ogólnoeuropejskie i narodowe federacje pracodawców, federacje zawodowe, kompanie. Grupy interesu publicznego, interesu religijnego, grupy terytorialne, grupy promocyjne oraz tzw. specjalne grupy interesu²⁸. W Brukseli działa ponad 1,4 tys. organizacji pozarządowych, 1,8 tys. korporacji i firm międzynarodowych. Największą grupę (ponad 30% wszystkich) stanowią organizacje zawodowe, przede wszystkim biznesu i rolnictwa oraz związki zawodowe. Kolejną grupą są korporacje i przedsiębiorstwa (18%), organizacje reprezentujące interesy o charakterze publicznym np. konsumenckie, ochrony środowiska (11%), organizacje międzynarodowe i regionalne (11%) i pozostałe29

.

Uważa się, iż grupy interesu wnoszą duży wkład w proces integracji. Szczególnie te nastawione na cele ekonomiczne angażowały się mocno na rzecz tworzenia wspólnego rynku. Grupy interesów społecznych natomiast przyczyniają się do wprowadzania regulacji ustanawiających wyższe standardy ochrony praw człowieka, konsumenta, czy ochrony środowiska. Grupy interesu były i są od początku jednym z istotnych aktorów integracji. Uznaje się, iż były one czynnikiem inspirującym poszerzania integracji o nowe dziedziny.30

Opisane wyżej przedsięwzięcia stanowią, dla jednych, próbę demokratyzacji polityk unijnych, dla innych, są natomiast konsekwentnymi działaniami mającymi na celu zastąpienie mandatu demokratycznego przez alternatywne formy autoryzacji społecznej. Legitymizacja technokratyczna bazuje na utylitarnym założeniu, że apolityczni urzędnicy gwarantują wyższy poziom realizacji zadań publicznych. Technokratyczne instytucje agencyjne (Komisja Europejska, agencje unijne) mają zapewnić najwyższy poziom

27

Zob. więcej: Ibidem. 28

Zob. więcej: F. M. Bindi, The Eurogroups. The EU and the EU Legislative Process, Norwegian Institute of International Affairs, London 1994.

29

L. Graniszewski, C. Piątkowski, op. cit., s. 93-94; 100-101. 30

Federalizacja Unii Europejskiej…

168

profesjonalnej obsługi polityk europejskich, niezależność od wpływów politycznych i narodowych, a więc wiarygodność realizowania działań publicznych. Poprawa efektywności polityk publicznych musi w rezultacie przynieść wzrost satysfakcji społecznej z działań podejmowanych przez instytucje unijne³¹.

Podsumowując, nie możemy zatem mówić o autonomicznym systemie politycznym na poziomie europejskim. Legitymizacja UE opiera się na narodowych systemach politycznych, krajowych partiach, mediach oraz narodach europejskich. Próby usankcjonowania społecznego działań ponadnarodowych organów unijnych, w tym głownie Komisji Europejskiej, poprzez lansowanie tzw. legitymizacji technokratycznej wydaje się być sukcesem połowicznym. Wpływ na organ wykonawczy unii mają bowiem silne, wpływowe i dobrze zorganizowane grupy interesu, organizacje powiązane z wielkim biznesem, nie zaś społeczeństwa państw europejskich.

Możemy zatem stwierdzić, iż poziom demokratycznej legitymizacji organów unijnych jest niewystarczający. Funkcjonowanie Unii już dawno wykroczyło poza ramy współpracy międzypaństwowej. Decyzje coraz częściej podejmowane są według procedur większościowych, a szersze stosowanie głosowania opartego na kryterium demograficznym, tym bardziej wymaga wprowadzenia demokratycznych – większościowych instytucji politycznych. Zmniejszenie deficytu demokracji we współczesnej Unii wiązać musiałoby się ze zmianą ustroju w kierunku demokratycznej federacji, posiadającej organy pochodzące z bezpośrednich europejskich wyborów.