Poziom rynku politycznego

W zakresie analizy uwarunkowań demokratycznego rynku politycznego i mechanizmów jego działania, NEP obejmuje trzy powiązane bloki zagadnień. Na najniższym poziomie analizy sytuuje się polityka gospodarcza (D)39

. Teoretycy NEP, skupiają się w swoich badaniach na poszukiwaniu związku pomiędzy kształtem konkretnych instrumentów polityki rządowej a wpływem otoczenia rynku tj. presji wyborczej i działalności grup nacisku w przestrzeni politycznej.

Widać tutaj bardzo wyraźne przesunięcie akcentu w płaszczyźnie naukowej eksploracji sfery makroekonomicznej. Ekonomię głównego nurtu zdominował spór wokół kwestii, czy i w jakim zakresie, demokratycznie wybrany rząd i jego agendy mogą korygować wadliwie działające mechanizmy rynkowe. Decydującą rolę ma tu odgrywać wybór narzędzi gospodarczych, adekwatnych do realizacji uprzednio nakreślonych celów. Brian Snowdon, Howard Vane i Peter Wynarczyk, dyskutując o różnych sposobach pojmowania makroekonomii piszą, że: „wybór narzędzi odpowiednich do osiągnięcia „głównych celów” polityki gospodarczej będzie zależał oraz od szczegółowej

38

Buchanan podkreśla przy każdej okazji, że prace powstałe na bazie NEP „odbrązowiły politykę”. Można w tym miejscu polemizować czy XVIII-wieczni ojcowie demokracji przedstawicielskiej mieli w tej mierze jakiekolwiek złudzenia.

39

Przez politykę gospodarczą rozumiem dalej świadome oddziaływanie administracji publicznej na dynamikę, strukturę i funkcjonowanie gospodarki. Tak: Polityka gospodarcza, red. B. Winiarski, PWN, Warszawa 2006, s. 18.

Marcin Kalinowski 47 analizy przyczyn konkretnych problemów makroekonomicznych”40. Czynią to, odwołując się do sporu pomiędzy klasykami i keynesistami. Niemniej użycie takiego sformułowania pokazuje, jak głęboko współczesna ekonomia utrwaliła wizerunek agend władzy wykonawczej i władzy ustawodawczej jako „kolektywnych” aktorów politycznych.

Podczas gdy ekonomista ortodoksyjny, szuka odpowiedzi na pytanie jak określona polityka sektorowa np. polityka rolna, wpływa na wzrost dochodu realnego, teoretyk NEP pyta: Jak doszło do skonstruowania określonego kształtu tej polityki? Jak rodził się projekt ustawy? Jak wdrażano ustawodawstwo? W jaki sposób przeprowadzano konsultacje branżowe? Jaki wpływ na ostateczny kształt regulacji prawnych wywarły branżowe grupy nacisku? Krótko mówiąc, ciężar analizy jest przeniesiony na sposób podejmowania decyzji publicznych. W sumie jednak sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, w jakim stopniu dane instrumenty polityki gospodarczej są podatne na wpływ podmiotów zewnętrznych w stosunku do decydentów publicznych.

Zasadniczy wniosek, który płynie z tego typu opracowań, trzeba sformułować następująco: polityka sektorowa nie stanowi wyrazu obiektywnej próby „korekty rynku”, ale odzwierciedla preferencje branżowych grup nacisku⁴¹.

Na wyższym poziomie badawczym odnajdujemy dwie równorzędne grupy zagadnień. Pierwsza, dotyczy ekonomicznej analizy rządu i administracji publicznej (B). Chodzi tutaj o poszukiwanie odpowiedzi na pytania: Jak jednostkowe wybory członków administracji przekładają się na aktywność polityczną partii?42

Jakie przesłanki umożliwiają wzajemną kooperację podmiotów na scenie publicznej? Badania poświęcone formalnym strukturom administracji publicznej dotyczą procesów konstruowania budżetów biur, modelowaniu relacji wewnątrz administracyjnych, zachowania urzędników w otoczeniu struktury bodźców, płynących z procesu podziału i redystrybucji zasobów publicznych43. Ich istotą jest poszukiwanie odpowiedzi na pytanie

40

B. Snowdon, H. Vane, P. Wynarczyk, Współczesne nurty teorii makroekonomii, PWN, Warszawa 1998, s. 14.

41 Klasyczne prace poświęcone teorii regulacji zob. G. J. Stigler, The Theory of Economic Regulation, ,,Bell Journal of Economics and Management Science” 1971, vol. 2; S. P e l t z m a n , Toward a More General Theory of Regulation, NBER Working Paper Series – University of Chicago 1976, no 133. Interesujący przykład polemiki zob. A. Kahn, The Economics of Regulation. Principles and Institutions, MIT Press, Cambridge, 1991

42

A. Downs, op. cit; tenże, An Economic Theory of Political Action in a Democracy, ,,Journal of Political Economy” 1957, vol. 65, no 2.

43

Zbiór klasycznych opracowań zob. W. A. Niskanen, Bureaucracy and Public Economics, Edward Elgar, Vermont 1996. Zob. także G. Tullock, The Politics of Bureaucracy, Public Affairs Press, Washington 1965; A. Downs, Inside Bureaucracy, Waveland Press, Illinois 1967.

Nowa ekonomia polityczna – wkład ekonomii w zrozumienie polityki

48

jak indywidualne wybory polityków i nominowanych pracowników administracji publicznej wpływają na kształt sceny publicznej.

Dorobek badawczy NEP w zakresie analizy wewnętrznych mechanizmów funkcjonowania administracji publicznej, pozwala na sformułowanie następujących wniosków. Po pierwsze, konkurencja na rynku wyborczym, przebiega w warunkach oligopolu, co stanowi zasadniczą barierę „wejścia’’ w politykę nowych podmiotów. Po drugie, programy partii politycznych są konstruowane pod potrzeby określonych grup społecznych i zawodowych – zwłaszcza dotychczasowych (bezpośrednich) beneficjentów polityki gospodarczej. Po trzecie, nominowani urzędnicy administracji nie stanowią „bariery” merytorycznej dla rozdawnictwa politycznego, uprawianego przez wybieralnych polityków. Z punktu widzenia kierownictwa poszczególnych agend rządowych, racjonalna jest maksymalizacja budżetu biura, który pozostaje w ich personalnej dyspozycji⁴⁴. Stanowi to dodatkowy element mechanizmu zwiększania deficytu budżetowego – na każdym szczeblu zarządzania sceną publiczną.

Drugi obszar badawczy dotyczy strony popytowej rynku politycznego (C). Istotne pytania badawcze to m.in. wpływ zachowania homo oeconomicus na wybory publiczne potencjalnego elektoratu danej partii na działania kolektywne i wewnątrz grupowe interakcje podmiotów zbiorowych. Teoretycy NEP eksponują tutaj konsekwentnie zachowanie (free rider)45. Dowodzą, że postawa „wolnego strzelca” stanowi kluczowy element zachowań zbiorowych, osłabia bowiem „ekonomiczne bodźce” partycypacji w debacie publicznej46

. Wczesne prace NEP pokazały, że małe grupy konsumentów politycznych są bardziej efektywne w uzyskiwaniu wpływu na kluczowe decyzje polityczne niż grupy duże, o rozproszonych interesach ekonomicznych47

.

Integralnym elementem analizy NEP pozostaje sfera relacji pomiędzy decydentami publicznymi a podmiotami zbiorowymi w okresie pomiędzy wyborami. W ten nurt badawczy, wpisuje się koncepcja poszukiwania renty (rent

seeking)⁴⁸. Zainicjowane przez G. Tullocka badania, otworzyły dyskusję na temat

44 Logicznie rzecz biorąc, każdy inny scenariusz (np. cięcie kosztów) osłabia pozycję kierownictwa biura.

45 Najogólniej rzecz ujmując, polega ono na osiąganiu korzyści, kosztem innych członków organizacji, grupy, społeczności. Wynika to z niewykluczalnego charakteru określonych instrumentów polityki gospodarczej.

46

W polskim tłumaczeniu anglojęzycznego terminu free rider, używa się też określeń „pasażer na gapę”, „gapowicz”.

47

Zwłaszcza M. Olson, op. cit. Próba falsyfikacji modelu zob. T. van Bastelaer, The Political Economy of Food Pricing: An Extended Test of the Interest Group Approach, „Public Choice” 1998, vol. 96.

48

Spotykany w polskich opracowaniach termin: „pogoń za rentą”, wydaje się nieco archaiczny. Specyfikę analizowanych problemów, lepiej oddaje określenie „przechwytywanie renty”. Należy

Marcin Kalinowski 49 kosztów społecznych, które generuje działalność polityczna grup nacisku49

. Tullock wyszedł od prostej konstatacji: jeśli na rynku politycznym pojawia się możliwość przechwycenia wykluczalnych (dla pozostałej części społeczeństwa) dóbr wspólnych, to określone podmioty podejmą działania w tym kierunku. Pozyskiwanie renty monopolowej skutkuje wydatkowaniem przez te podmioty rzadkich zasobów, a ich koszt alternatywny, powiększa tradycyjne rozumiane koszty monopolu. Krótko mówiąc, wszelka działalność lobbystyczna generuje wymierne koszty społeczne50

.

Na bazie prac NEP dotyczących relacji administracja – grupy nacisku, można sformułować dwa podstawowe wnioski. Po pierwsze, konkurencja na branżowych rynkach konstruowania polityk sektorowych, nie odpowiada wyidealizowanemu przypadkowi, kiedy wpływ czynników zewnętrznych (lobbyści, grupy nacisku i grupy interesu) na rząd i legislaturę, wzajemnie się równoważy51. Po drugie, decyzje polityczne rządu i nominowanych członków administracji publicznej są politycznie racjonalne, ale nieracjonalne ekonomicznie⁵². Inaczej mówiąc, programy rządowe są „optymalne” z punktu widzenia korzyści politycznych rządu, legislatury i partii opozycyjnych, ale niosą ze sobą koszty społeczne związane z wykluczającym i kosztownym konkurencyjnie podziałem zasobów społecznych.

zauważyć, że wielu autorów uznaje rent seeking, za dziedzinę badawczą w ramach Public Choice. Zob. np. J. M. Buchanan, Public Choice: The Origins…, s. 6. Nie wydaje się to uzasadnione, ponieważ przedmiot badań jest dokładnie ten sam, co w pracach z zakresu teorii regulacji, zmienia się jedynie akcent (koszty społeczne regulacji) prowadzonych badań.

49

G. Tullock, The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies and Theft, ,,Western Economics Journal” 1967, vol. 5.

50 W literaturze przedmiotu odnajdujemy szereg prób oszacowania tych kosztów. Zob. R. A. Posner, The Social Costs of Monopoly and Regulation, ,,Journal of Political Economy” 1975, no 83; A. O. Krueger, The Political Economy of the Rent-Seeking Society, ,,The American Economic Review” 1974, vol. 64, no 3. W polskim piśmiennictwie zwraca uwagę propozycja Sławomira Sztaby, Aktywne Poszukiwanie Renty. Przykłady Historyczne. Przejawy W Polskiej Gospodarce Lat Dziewięćdziesiątych, Wyd. Szkoły Głównej Handlowej, Warszawa 2002.

51 Teza o równoważącym mechanizmie zjawiska „presji i oporu”, powstała na gruncie teorii pluralizmu grup interesu, której rodowodu należy szukać w pracy Arthura F. Bentleya. Jej pierwsze wydanie ukazało się w 1906 r. A. F. Bentley, The Process of Government: A Study of Social Pressures, Transactionn Publishers, 1995. Część ekonomistów uznała podejście pluralistów. Zob. np. G. S. Becker, A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence, ,,Quarterly Journal of Economics” 1983, vol. 98, no 3; tenże, Public Policies, Pressure Groups and Deadweight Costs, ,,Journal of Public Economics” 1985, vol. 28.

52

R. H. Bates, Toward a Political Economy of Development, [w:] Toward a Political Economy of Development. A Rational Choice Perspective, red. R. H. Bates, University of California Press, Berkley and Los Angeles 1988, s. 244.

Nowa ekonomia polityczna – wkład ekonomii w zrozumienie polityki

50