W punkcie wyjścia zasadne wydaje się objaśnienie co oznaczmy mianem systemu wyborczego. Na potrzeby dalszych rozważań można poprzestać na dość ogólnym ujęciu, zgodnie z którym na system wyborczy składa się zbiór reguł formalizujących metody agregowania preferencji wyborców i dokonywania na tej podstawie alokacji mandatów do ciał przedstawicielskich. Normy składające się na system wyborczy określają m.in. czynne i bierne prawo wyborcze, zasady wyłaniania kandydatów, prowadzenia i finansowania kampanii wyborczych, sposób przeprowadzenia samego głosowania, metodę przeliczania uzyskanych głosów na mandaty oraz procedury umożliwiające kontrolowanie
uchylający część przepisów Ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z 9 czerwca 2006 r. (Dz.U. 2009 nr 105 poz.880), http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20091050880+2010 %2407%2403&min=1, (dostęp 15.12.2012). Na mocy tego wyroku za niezgodne zarówno z Konstytucją RP, jak i Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wartości zostały uznane m.in. zawarte w tej ustawie zapisy określające, w jakich sytuacjach mamy do czynienia z występowaniem zjawiska korupcji (Art. 1, pkt. 3 pierwotnego tekstu ustawy). Po wejściu w życie tego wyroku ustawowa definicja korupcji została znacznie rozbudowana. (Dz.U. 2006 nr 104 poz. 708, Art. 1, punkt 3a; pełny tekst: http://isap.sejm.gov.pl/Download?id=WDU20061040708 &type=3, dostęp 15.12.2012).
3
G. Hodgson, Economics and Evolution, University of Michigan Press, Michigan 1993. Por. E. P. Lazear, Economic Imperialism, „Quarterly Journal of Economics” 2000, nr 1, s. 99–146.
Joanna Dzionek-Kozłowska 89 prawidłowości wyborów. Należy jednak z góry zaznaczyć, że przy badaniach systemów wyborczych prowadzonych z perspektywy ekonomicznej analizy koncentrują się na ogół wokół tej części wskazanych wyżej reguł, która pozwala określić wynik wyborów, czyli formule wyborczej, strukturze głosu oraz zasadach ustalania rozmiarów okręgów wyborczych.
Przy klasyfikowaniu stosowanych współcześnie systemów wyborczych najczęściej bierze się pod uwagę poziom odwzorowania preferencji wyrażanych przez wyborców przy urnach do głosowania w dokonywanym na tej podstawie podziale mandatów. Przyjmując tego rodzaju kryterium można wyodrębnić dwie najbardziej ogólne klasy: systemy większościowe i systemy proporcjonalne. W przypadku systemów większościowych wybory wygrywa to ugrupowanie, którego kandydaci zwyciężą w największej liczbie okręgów wyborczych, zaś w przypadku systemów proporcjonalnych zwycięża partia, która uzyskała największe poparcie w skali całego kraju.
Systemy większościowe należą do najstarszych, a zarazem najprostszych rozwiązań, stosowanych z powodzeniem po dziś dzień. Jest to również jedna z najpopularniejszych metod wyłaniania składu współczesnych legislatur – jest ona obecnie stosowana w blisko 70 krajach świata4. Istota systemów większościowych polega na tym, że mandat zdobywa ten spośród kandydatów, który uzyskał najwięcej głosów. W najprostszej wersji, gdy do uzyskania mandatu wystarczy zwykła większość, mamy do czynienia z systemem opartym na zasadzie większości względnej (ang. first-past-the-post). Takie rozwiązanie jest obecnie stosowane m.in. w Wielkiej Brytanii i wielu krajach należących niegdyś do brytyjskiego imperium kolonialnego5. Jeśli zaś do zdobycia mandatu niezbędne jest uzyskanie poparcia większości spośród głosujących mamy do czynienia z systemem większości bezwzględnej. Takie rozwiązanie prowadzi jednak częstokroć do konieczności organizowania drugiej tury wyborów, do której dopuszczana jest zwykle jedynie określona liczba kandydatów z największą liczbą głosów z pierwszej tury. System większości względnej obowiązuje np. w wyborach do francuskiego Zgromadzenia Narodowego, w Wietnamie, Iranie czy na Białorusi. Systemy większościowe na ogół są stosowane w jednomandatowych okręgach wyborczych, choć zastosowanie reguły większościowej przy wyborach w okręgach wielomandatowych jest również możliwe. Wyborca dysponuje wówczas tyloma głosami, ile jest mandatów do zdobycia w danym okręgu. Tego rodzaju modyfikacja jest jednak
4
Dane na podstawie bazy udostępnianej na stronach internetowych Institute for Democracy and Electoral Assistance (http://www.idea.int/esd/type.cfm?electoralSystem=FPTP, dostęp 15.12.2012). W przypadku parlamentów dwuizbowych pod uwagę brany jest tu system wyborczy do izby niższej.
5
System oparty na zasadzie zwykłej większości obowiązuje np. w wyborach do legislatur w Kanadzie, Indiach i Stanach Zjednoczonych.
Systemy wyborcze a korupcja. Ujęcie ekonomiczne
90
stosowana dość rzadko6. Jako szczególną odmianę systemu większościowego można potraktować również system pojedynczego głosu nieprzechodniego (ang.
Single Non-Transferable Vote), w którym wyborca dysponuje jednym głosem,
ale w okręgach wielomandatowych.
Na drugim biegunie wskazanego rozgraniczenia plasują się systemy proporcjonalne, które stanowią dziś rozwiązanie najbardziej popularne7. Metody te mają umożliwić odzwierciedlenie w rozkładzie mandatów w parlamencie rozkładu preferencji wyborców. Ideał stanowi sytuacja, w której podział mandatów w ciele przedstawicielskim dokładnie odpowiada dystrybucji głosów oddanych na poszczególne ugrupowania biorące udział w wyborach. W praktyce ideał ten jest jednak niemożliwy do zrealizowania, a przyjmowane rozwiązania zawsze w mniejszej czy większej mierze modyfikują wynik uzyskany bezpośrednio na podstawie podliczenia głosów. W przypadku systemów proporcjonalnych kluczowe znaczenie ma tzw. reguła rozstrzygnięcia, czyli matematyczna formuła stosowana do przeliczania głosów na mandaty. Spośród stosowanych obecnie reguł rozstrzygnięcia najczęściej stosowane są metody najwyższych reszt (np. metoda Hare-Niemeyera) lub metody najwyższych średnich8
(np. metoda d’Hondta czy metoda Sainte-Laguë), przy czym pierwsze z nich pozwalają nieco wierniej przełożyć wyniki wyborów na podział mandatów9. W przeciwieństwie do systemów większościowych, systemy proporcjonalne stosowane są w okręgach wielomandatowych, choć rozmiary okręgów mogą się znacząco różnić – od okręgów dwumandatowych do sytuacji, kiedy mamy jeden okręg wyborczy obejmujący terytorium całego kraju10. Głosowanie zazwyczaj odbywa się na listy partyjne. Listy te na ogół mają charakter zamknięty – wyborca wskazuje jedynie listę, a nie konkretnego kandydata11. Dla systemów proporcjonalnych znamienne jest ponadto stosowanie
6
System ten jest obecnie stosowany zaledwie w 14 krajach i terytoriach zależnych. 7
Systemy proporcjonalne obowiązują w wyborach do parlamentów ponad 70 krajów. Są stosowane m.in. w większości krajów europejskich i w niemal wszystkich państwach Ameryki Południowej.
8 Jako wariant tego rodzaju metod można uznać tzw. metody kwotowe (np. stosowaną w Belgii metodę Hagenbacha-Bischoffa), gdzie część mandatów jest rozdzielana pośród tych kandydatów, którzy otrzymali liczbę głosów większą niż wyznaczony próg. D. Nohlen, Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Wydawnictwo Scholar, Warszawa 2004, s. 106–107, 437–438.
9
Metody najwyższych średnich prowadzą do nadreprezentacji partii, które uzyskały największe poparcie wśród wyborców. Efekt ten jest największy przy metodzie d’Hondta.
10
Z tym przypadkiem mamy do czynienia m.in. w Izraelu czy Holandii. 11
Możliwe jest również zastosowanie tzw. list otwartych, w przypadku których wyborca może wskazać preferowanego kandydata z listy partyjnej (takie rozwiązanie obowiązuje w wyborach do polskiego Sejmu) lub tzw. list wolnych. W tym ostatnim przypadku wyborca dysponuje większą liczbą głosów (może być ona równa liczbie mandatów do zdobycia w danym okręgu) i ma możliwość wskazania kilku kandydatów, a nawet przydzielenia więcej niż jednego głosu kandydatom, których popiera. Szerzej, patrz: A. Reynolds, B. Reilly, A. Ellis, Electoral System
Joanna Dzionek-Kozłowska 91 klauzul zaporowych, czyli progów wyborczych. Wprowadzenie progów zmniejsza niebezpieczeństwo nadmiernej fragmentaryzacji parlamentu, ale w oczywisty sposób podważa proporcjonalność systemu.
Relatywnie nowym, dwudziestowiecznym, rozwiązaniem są systemy mieszane12, w których część mandatów jest rozdzielana zgodnie z ordynacją proporcjonalną, a część wedle ordynacji większościowej. Za implementacją tego typu ordynacji stało dążenie do stworzenia rozwiązania, które pozwoliłoby uniknąć wad czystych systemów większościowych i czystych systemów proporcjonalnych. Systemy mieszane występują w dwu podstawowych wariantach: jeśli dystrybucja mandatów w obu częściach odbywa się niezależnie od siebie system określamy mianem segmentowego. Natomiast w przypadku, gdy o ostatecznym podziale mandatów decydują wyniki uzyskane w części proporcjonalnej, mamy do czynienia z systemem spersonalizowanym13. System spersonalizowany jest jednak znacznie bardziej złożony i stosowany rzadziej14
. Postępy w procesie demokratyzacji i upowszechnianie praw wyborczych pobudzały do poszukiwania i wdrażania systemów pozwalających wyrazić pełniej preferencje wyborców. Do najbardziej znanych rozwiązań tego rodzaju należy system głosowania alternatywnego, system pojedynczego głosu przechodniego oraz metoda Bordy.
Głosowanie preferencyjne lub alternatywne (ang. preferential voting,
alternative voting)15 jest organizowane w okręgach jednomandatowych, a wyborca ma możliwość wskazania określonej liczby kandydatów, których szereguje od najbardziej do najmniej preferowanego przypisując im kolejne liczby naturalne (1 oznacza osobę najbardziej preferowaną). Przy określeniu wyniku wyborów najpierw bierze się pod uwagę głosy oddane na kandydatów najbardziej preferowanych, czyli osoby, którym wyborcy przypisali cyfrę 1. Mandat uzyskuje ten spośród kandydatów, który otrzyma bezwzględną większość tego rodzaju głosów. Jeśli nie ma takiej osoby, wówczas kandydaci z najmniejszą liczbą 1-nek są eliminowani, a ich głosy zostają rozdzielone pomiędzy kandydatów wskazanych na drugim miejscu. Ta procedura trwa
Design. The New International IDEA Handbook, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Stockholm 2008, s. 84-85, 90.
12 D. Nohlen określa je mianem „kombinowanych systemów wyborczych”. D. Nohlen, op. cit., s. 169 i dalsze.
13
Jako wzorcowe uznawane jest tu rozwiązanie obowiązujące w wyborach do niemieckiego Bundestagu. W tym systemie każdy wyborca dysponuje dwoma głosami, z których jeden oddaje na kandydata w okręgu jednomandatowym (część mandatów przyznawana na podstawie ordynacji większościowej opartej na zasadzie większości względnej), a drugi na zamkniętą listę partyjną.
14
System ten jest stosowany zaledwie w 7 krajach. Dane zamieszczone na stronie internetowej Institute for Democracy and Electoral Assistance: http://www.idea.int/esd/type.cfm?electoral System=MMP (dostęp 27.09.2012).
15
Systemy wyborcze a korupcja. Ujęcie ekonomiczne
92
do chwili, gdy uda się wyłonić kandydata, który jest popierany przez bezwzględną większość głosujących.
Podobne rozwiązanie stanowi system pojedynczego głosu przechodniego (ang. Single Transferable Vote), choć jest on stosowany w okręgach wielomandatowych. Przy tym systemie wyborcy również mogą szeregować kandydatów przypisując im rangi wyrażane liczbowo. Jednak podstawowym warunkiem uzyskania mandatu jest w tym przypadku przekroczenie wyznaczanego na podstawie określonej formuły progu. Dopiero wówczas, gdy zastosowanie tego kryterium nie pozwoli na rozdzielenie wszystkich mandatów, stosuje się procedurę, w której są uwzględniane dalsze wskazania wyborców (kandydaci wskazani na drugim i dalszych miejscach).
Z kolei w przypadku metody Bordy16 wyborca szereguje wszystkich kandydatów od najbardziej do najmniej preferowanego, przypisując im rangi wyrażone przez kolejne liczby naturalne (maksimum stanowi tu liczba wszystkich kandydatów ubiegających się o mandat z danego okręgu). Liczby te są następnie sumowane, a mandat zdobywa ten kandydat, który uzyska najwyższy wynik ze zsumowanych w ten sposób głosów. Jeśli zaś wyborca może sam zdecydować ilu kandydatów szereguje, wówczas mamy do czynienia z systemem głosowania aprobatywnego (ang. approval voting)17.
Należy jednak podkreślić, że pomimo niekwestionowanej zalety systemów głosowania preferencyjnego, jaką jest możliwość pełniejszego ukazania zapatrywań wyborców, są one nadal stosowane relatywnie rzadko. Podstawowym problemem wydaje się w tym przypadku fakt, iż są one bardziej skomplikowane zarówno dla wyborców, jak i osób bądź podmiotów odpowiedzialnych za określanie wyniku wyborów.
Najważniejsze informacje na temat wykorzystywanych współcześnie systemów wyborczych wraz z przykładami państw, w których są one stosowane, zawarte są w poniższym zestawieniu:
16
Metoda ta została przedstawiona już pod koniec XVIII wieku przez francuskiego matematyka Jean’a Charlesa de Borda’e.
17
Por. S. Brams, P. Fishburn, Approval Voting, „American Political Science Review” 1978, vol. 72 (3), s. 831–847.
Joanna Dzionek-Kozłowska 93
Tabela 1. Klasyfikacje systemów wyborczych
TYPSYSTEMUWYBORCZEGO WKTÓRYCHPRZYKŁADYSYSTEMJESTPAŃSTW, STOSOWANY (w nawiasie podana jest ogólna liczba państw)
WIĘKSZOŚCIO-WE większość względna okręgi jednomandatowe Wielka Brytania, Indie, Kanada, USA, (48) okręgi wielomandatowe → GŁOSOWA NIE BLOKOWE Kuwejt, Liban, Tuvalu (17) większość bezwzględna Francja, Wietnam (19) PROPORCJO- NALNE listy partyjne: zamknięte Austria, Chile, Islandia, Izrael, Maroko, Norwegia
otwarte Polska, Szwecja Dania, Łotwa, wolne Luksemburg, Szwajcaria,
Ekwador formuła: najwyższych średnich (np. d’Hondt, Sainte-Laguë) Argentyna, Polska, Szwecja, Norwegia, najwyższych reszt (np. Hare-Niemeyera) Algieria, Cypr, Kolumbia, Rosja MIESZANE segmentowe Bułgaria, Litwa, Meksyk (26) Spersonalizowa-ne Niemcy, Węgry, Rumunia, Nowa Zelandia (7) INNE
głosowanie alternatywne Australia, (4) system pojedynczego głosu przechodniego Irlandia, Malta (2) system pojedynczego głosu nieprzechodniego Afganistan, Vanuatu
(2)
metoda Bordy Nauru (1)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zaczerpniętych z baz zamieszczonych na oficjalnym portalu internetowym International Institute for Democracy and Electoral Assistance (http://www.idea.int/, dostęp 30.09.2012).
Systemy wyborcze a korupcja. Ujęcie ekonomiczne
94
3. Korupcja a bariery wejścia na rynek polityczny. Model Myersona