Cel opracowania

Celem rozdziału jest zwrócenie uwagi na specyfikę funkcjonowania we współczesnej gospodarce światowej dwóch nieformalnych forów współpracy państw, jakimi są G8 i G20. Ich znaczenie jest szczególnie istotne ze względu na uczestnictwo w systemie globalnego zarządzania2. Dzięki ich wpływowi na pozostałe podmioty międzynarodowe (państwa, a zwłaszcza organizacje) stały się one ewenementem w skali światowej. Obie instytucje nie działają bowiem na bazie żadnej umowy prawa międzynarodowego, nie mają jednej siedziby, sekretariatu czy statutu, jednak stały się trwałymi instrumentami global

governance i potrafią, niekiedy skutecznie, odpowiadać na niektóre aspekty

globalizacji.

Globalne zarządzanie pod kierunkiem G8 i G20 odnosi się w większym stopniu do zagadnień ekonomicznych, a mniej do kwestii politycznych (przywódcy, jeśli w ogóle reagują na tego typu kwestie, to raczej ad hoc). Wspólne globalne zarządzanie3

okazało się niezbędne w momencie wystąpienia niespodziewanych problemów globalnych (zaczynając od kryzysów: walutowego i energetycznego na początku lat 70. XX w., przez tzw. kryzys azjatycki w latach 1997-1999, po globalny kryzys finansowy, który wybuchł w 2008 r.), ale także ze względu na trudności w działaniu instytucji wielostronnych oraz wskutek rozprzestrzeniania się skutków globalizacji. Wymuszało to zorganizowanie się

1

J. Bocheński, Tyberiusz Cezar, Świat Książki, Warszawa 2009, s. 59. 2

Por. A. Gradziuk A., G8 w systemie global governance – ocena i perspektywy, „Polski Przegląd Dyplomatyczny” 2006, nr 3.

3

Nicholas Bayne używa terminu collective management.. N. Bayne. Staying Together. The G8 Summit Confronts the 21^st Century, Ashgate, London 2005, s. 4.

Instytucjonalizacja G8 i G20 – teoria i praktyka

132

najważniejszych sił w stosunkach międzynarodowych i gospodarce światowej. Szczyty G8 i G20, jako powtarzalne fora na najwyższym szczeblu, taką siłę decyzyjną zaczęły posiadać.

W opracowaniu starano się zasygnalizować problemy w funkcjonowaniu obu forów, których jednoczesna aktywność (ale też poszczególnych Grup) jest często poddawana krytyce. Faktycznie można zauważyć a priori pewną dychotomię w działaniu obu ugrupowań. Z jednej strony, G8 miała być w założeniu instytucją skupiającą wyłącznie państwa demokratyczne (choć członkostwo Rosji tę formułę przewartościowało, ale do idei demokratycznych przywódcy odnosili się notorycznie4) oraz forum zwartym (szczególnie w gronie G7, uwzględniającym przedstawicieli szerokiego świata Zachodu). Z drugiej strony, szczyty G20 były naturalną odpowiedzią na zapotrzebowanie gospodarki światowej na udział głównych sił z rynków wschodzących. W powiększonym gronie decyzje podejmowane były przez przedstawicieli państw z wszystkich kontynentów, jednak o bardziej zróżnicowanym poziomie gospodarczym, niekiedy dalekich od standardów demokratycznych (jak Chiny, czy Arabia Saudyjska). Dlatego trudno jest jednoznacznie stwierdzić, które forum powinno uzyskać większą legitymizację społeczności międzynarodowej w przyszłości.

Aby spróbować odpowiedzieć na powyższe pytania, obok rozbudowanych teoretycznych rozważań związanych z terminologią szczytu i instytucji, za cel rozdziału przyjęto nakreślenie przyczyn poszerzania Grup, a ponadto syntetyczne porównanie formuły działania obu forów, zwrócenie uwagi na dokonującą się ich instytucjonalizację oraz przybliżenie mechanizmów podejmowania decyzji. 2. Szczyt – teoria i ewolucja

Najczęściej za szczyt, który jest podstawą działania G8 i G20, uznaje się spotkanie przedstawicieli wysokiego szczebla władz państwowych dwóch lub więcej państw (trudno wyznaczyć górną granicę). Szczyt utożsamiany jest często z konferencją, pojęciem bardziej popularnym, o dłuższej tradycji i szerszym znaczeniu. Rozróżnienie semantyczne między tymi terminami jest związane ze zmianą epokową. Szczyt stopniowo wypierał konferencję, którą określano jeszcze zjazdy przywódców w czasie II wojny światowej (spotkania Wielkiej Trójki). Dopiero w ostatnich dekadach XX stulecia znacznie chętniej sięgano po pojęcie szczytu, chociaż stosuje się go równie często zamiennie z konferencją.

Ze względu na trudności z ustaleniem cech tak specyficznej formy aktywności międzynarodowej jaką jest szczyt, można jedynie wyróżnić jej kilka

4

W deklaracjach – najważniejszych dokumentach ze szczytów G7 i G8 – Grupa przedstawiała się jako: major industrialized states lub major industrial democracies, czyli główne/czołowe państwa uprzemysłowione lub główne/czołowe demokracje przemysłowe.

Rafał Matera ₁₃₃

elementów, które powinny być brane pod uwagę przy badaniu problemu. Trzeba ponadto założyć, że poniższe wyznaczniki nie muszą być niezmienne.

Po pierwsze, należałoby podkreślić charakter międzynarodowy szczytu, na którym spotykają się przedstawiciele różnych państw, ale też reprezentanci organizacji. Najczęściej pomija się ten element, a przecież udział zarządzających instytucjami międzyrządowymi w tego typu spotkaniach jest coraz bardziej powszechny.

Po drugie, szczytem rządzi ustalony porządek formalny (agenda), znany delegacjom odpowiednio wcześniej. Narady przywódców są na ogół tak zaplanowane, aby można było się do nich gruntownie przygotować. Spontaniczny charakter spotkań stałby na przeszkodzie w osiąganiu celów, mógłby utrudniać relacje międzypaństwowe. Propozycje przedstawiane bez wcześniejszych konsultacji byłyby często skazane na porażkę.

Po trzecie, szczyt może mieć charakter zarówno dwustronny, jak i wielostronny. Najczęściej udział na szczycie bierze kilku lub kilkunastu (rzadziej kilkudziesięciu) decydentów. Trudno wyobrazić sobie zjazd kilkuset przywódców, chociaż w historii można znaleźć i takie przypadki (np. od kongresu wiedeńskiego po tzw. szczyty Ziemi). W tego typu spotkaniach udział władz państwowych i międzynarodowych miał często charakter symboliczny (nazwijmy go reprezentacyjnym). Tak wielkie grono uczestników z przyczyn technicznych oraz ograniczeń czasowych napotykałoby ogromne trudności w ustaleniu wspólnego stanowiska czy doprecyzowania wstępnego konsensusu.

Po czwarte, szczyt może być jednorazowy, wielokrotny bądź stały. O ile pewną periodyczność konferencji międzynarodowych można już zaobserwować w XIX stuleciu, to cykliczność szczytu weszła do praktyki międzynarodowej dopiero w II połowie XX w. Czas trwania zjazdów uzależniony jest od planowanego porządku obrad, jednak najczęściej nie przekracza on dwóch-trzech dni (chociaż w historii znane były przypadki wielomiesięcznych zjazdów). Obowiązki szefów rządów i kierujących organizacjami międzynarodowymi nie pozwalają współcześnie na dłuższe spotkania.

Po piąte, w opisie nowoczesnego szczytu należałoby uwzględnić również wątek aktywności mediów oraz szczególne wymogi bezpieczeństwa, bez których narady nie mogłyby się odbyć ze względu na protesty opinii publicznej. We współczesnym świecie jest praktycznie niemożliwe zorganizowanie spotkania kluczowych decydentów w odosobnionym miejscu na Ziemi. Informacja szybko dociera do opinii publicznej. Społeczeństwa mogą więc mobilizować się na tyle szybko, by towarzyszyć rządzącym w debatach.

Wprawdzie uczestnikami szczytów mogą być zarówno przedstawiciele rządów, jak i organizacji międzynarodowych, jednak to dążenie do współpracy państw zapoczątkowało ideę zwołania szczytów. Stały się one jednym

Instytucjonalizacja G8 i G20 – teoria i praktyka

134

z instrumentów dyplomacji, będących podstawowym narzędziem polityki zagranicznej. Do starszych form uprawiania dyplomacji należały misje specjalne. Dopiero u progu ery nowożytnej coraz częściej pojawiały się stałe misje, co z kolei doprowadziło do rozwoju prawa dyplomatycznego. Jednak równie długą tradycję miały konferencje międzynarodowe, w których można doszukiwać się elementów charakterystycznych dla współczesnej formy szczytu. Wprawdzie nie była praktykowana sytuacja, gdzie cyklicznie spotykaliby się ze sobą władcy wielkich cywilizacji czy potęg regionalnych (byłoby to niemożliwe choćby z przyczyn technicznych, gdyż wymagałoby opuszczenia własnych krajów na wiele miesięcy, a nawet lat), ale w przypadku bliżej położonych miast-państw takie przypadki nie należały do rzadkości. Bariera komunikacyjna blokowała możliwość rozwiązania wielu bieżących problemów politycznych bądź gospodarczych hamując rozwój nowoczesnych form dyplomatycznych.

W najnowszej historii terminu „szczyt” chętnie używa się określając nim spotkania przywódców w ramach Rady Europejskiej – najwyższej instytucji politycznej UE. Taka forma szczytu ma charakter cykliczny, gdyż szefowie rządów spotykają się co najmniej raz na pół roku podczas przewodnictwa jednego z członków Unii. Jest to jeden z nielicznych przykładów kiedy spotkania na szczycie zostały sformalizowane w ramach instytucji. Szczyty Rady Europejskiej mają jednak charakter regionalny. Podobnie jest z innymi organizacjami integracyjnymi czy współpracy (terminu „szczyt” używa się dla określenia zjazdu szefów rządów lub odpowiedzialnych ministrów takich organizacji jak: APEC, ASEAN, Mercosur, NATO, OPA, OPEC, Ruch Państw Niezaangażowanych, Unia Afrykańska). Incydentalnie, mianem szczytu określa się też spotkania przywódców w ramach organizacji powszechnych (np. szczyt milenijny ONZ w 2000 r., określający cele organizacji na nowy wiek).

Szczyt jako forma konsultacji przywódców jest współcześnie nieodłącznym elementem stosunków międzynarodowych. Wynika to m.in. z faktu, że dzięki postępowi w transporcie ogromnie wzrosły możliwości przemieszczania się. W ciągu zaledwie kilku tygodni szefowie rządów mogą uczestniczyć w spotkaniach na szczycie w ramach kilku instytucji (UE, NATO, G8, G20). Do pewnego stopnia równoważy (niekiedy obniża) to znaczenie tych spotkań (każde z nich nie może być wyjątkowe). Z drugiej strony tak duża częstotliwość i intensywność pozwala na doprecyzowanie konsensusu, powracanie do nierozstrzygniętych kwestii, w końcu aprobowanie decyzji.

Rafał Matera ₁₃₅

Przykłady z historii5

organizacji szczytów, konferencji i kongresów przywódców unaoczniają, że istniały zróżnicowane przyczyny ich zwoływania. Były one uruchamiane najczęściej w momencie zagrożenia zewnętrznego, w celu przywrócenia stabilizacji na danym obszarze, ustanowienia nowego porządku międzynarodowego czy wyjaśnienia partykularnej kwestii między mocarstwami, której nie udawało się rozwiązać na niższym szczeblu. Globalną odpowiedzialność mogła ponosić tylko taka instytucja, która trwale usadowiłaby się w systemie międzynarodowym, a nie byłaby jednorazowym wystąpieniem wpływowych sił politycznych. Szczyty miały niezwykle zróżnicowany skład i charakter. Ich uczestnikami były znaczące siły polityczne, jednak reprezentowały one tylko część świata. Przełomem pod względem rozszerzania się składu mocarstw była konferencja paryska z 1919 r., w której po raz pierwszy aktywnie uczestniczyły również potęgi pozaeuropejskie (USA i Japonia).

Dopiero jednak wskutek wielkiego szoku egzogenicznego, jakim był wybuch II wojny światowej, nastąpił rozkwit spotkań na szczycie (najpierw w gronie dwóch koalicjantów, następnie trzech oraz w szerszym gronie). Konferencje przywódców i wyższych rangą dyplomatów służyły nie tylko synchronizacji strategii wojennej, ale także projektom powojennego ładu politycznego (jak spotkania w Dumbarton Oaks w 1944 r. i w San Francisco w 1945 r.) czy rekonstrukcji gospodarczej (Bretton Woods w 1944 r.). Powołanie ONZ było jednym z największych instytucjonalnych osiągnięć w historii stosunków międzynarodowych, możliwym do realizacji w warunkach tak specyficznych, jak koniec największego globalnego konfliktu. Jednak w dobie rywalizacji bloku Wschodu i Zachodu w okresie zimnej wojny, skuteczność działania powszechnej instytucji była niska, a rola mocarstw została wyeksponowana tylko w Radzie Bezpieczeństwa. Zakres ewentualnej współpracy potęg ograniczony był do wąskiego obszaru, zarówno w sensie instytucjonalnym, jak i geograficznym.

Po II wojnie światowej spotkania na szczycie stały się nieodłącznym i co ważniejsze – systematycznym, instrumentem dyplomacji państw. Spotkania na najwyższym szczeblu organizowane były w gronie rywalizujących supermocarstw (USA-ZSRR), ale też między sojusznikami, w ramach bilateralnych kontaktów oraz poprzez instytucje, które zabezpieczały sojusze i utrwalały związki. Przez pierwsze trzy dekady po 1945 r. nie udało się jednak zorganizować takich spotkań, które angażowałyby wszystkie liczące się siły polityczne lub ekonomiczne, nawet w bloku państw demokratycznych. Taką niszę zaczęły wypełniać od połowy lat 70. szczyty G7. Państwa Zachodu, jeszcze

5

Zob. szerzej: R. Matera, G8 jako instytucja gospodarki światowej, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2009, s. 30–41.

Instytucjonalizacja G8 i G20 – teoria i praktyka

136

w okresie zimnej wojny, podjęły próbę zbudowania takiej formy szczytu, na którym przywódcy uwzględnialiby nie tylko narodowy interes, ale też globalne wyzwania.