Rozdział 4. Diagnozowanie poziomu wykorzystania kapitału intelektualnego
4.2. Diagnozowanie kapitału ludzkiego w urzędzie gminy wiejskiej oraz
W poprzednim podrozdziale omówiono podstawy diagnozy i pojęć z tym związanych. Diagnozowanie kapitału ludzkiego w urzędach gmin wiejskich związane jest z identyfikacją i oceną kluczowych aspektów związanych z funkcjonowaniem pracowników w urzędzie. Podobnie jak w przypadku innych organizacji urząd gminy wiejskiej jest organizacją, w której zachodzą różnego rodzaju procesy związane z kapitałem ludzkim. Specyfika funkcjonowania urzędu sprawia, że teorie zarządzania kapitałem ludzkim [Baron i Armstrong 2012, s. 19-25]; [Śledzik 2011, s. 21-25]; [Ujwary-Gil 2009, s. 14-19] dobrze opisujące funkcjonowanie przedsiębiorstw nastawionych na zysk nie zawsze są adekwatne do
wyjaśnienia specyfiki zarządzania kapitałem ludzkim w urzędach publicznych w tym urzędach gmin wiejskich. Urzędy gmin wiejskich to niewielkie organizacje zatrudniające około 19-70 pracowników, a więc często odpowiadające wielkością zatrudnienia zaledwie małemu przedsiębiorstwu. Cele funkcjonowania tych organizacji są zdeterminowane przez:
a) potrzeby i oczekiwania mieszkańców, b) budżet gminy,
c) uwarunkowania i ramy prawne.
Na kapitał ludzki w urzędach gmin wiejskich składają się pracownicy w nich zatrudnieni.
Pracownicy urzędów gmin wiejskich dzielą się ze względu na miejsce w hierarchii oraz na zakres obowiązków i posiadanych kompetencji. Kwestie te reguluje
ustawa z dnia 21 listopada 2008 roku z późniejszymi zmianami o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 6 tejże ustawy prawo do bycia pracownikiem urzędu gminy nabywa osoba, która:
posiada obywatelstwo polskie, z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3,
posiada zdolność do korzystania z czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych,
ma kwalifikacje potrzebne do wykonywania pracy na określonym stanowisku. Ponadto pracownikiem urzędu gminy wiejskiej może zostać osoba, która dodatkowo:
ma co najmniej wykształcenie średnie,
nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe,
cieszy się nieposzlakowaną opinią [Ustawa o pracownikach samorządowych 2008]. Rekrutacja kandydatów do pracy w urzędach gmin wiejskich odbywa się w formie otwartej i konkurencyjnej.
Zgodnie z art. 24 wcześniej wspomnianej Ustawy, do podstawowych obowiązków pracownika urzędu gminy wiejskiej należy dbałość o realizację zadań publicznych oraz o środki publiczne. Wszystko powinno odbywać się z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli.
Do obowiązków pracownika urzędu gminy wiejskiej należy w szczególności:
,,poszanowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa, realizowanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie,
145
udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, jeżeli prawo tego nie zabrania,
dochowanie tajemnicy ustawowo chronionej,
postępowanie z uprzejmością i życzliwoścą w kontakcie z obywatelami, zwierzchnikami, podwładnymi oraz współpracownikami,
zachowanie się z szacunkiem w miejscu pracy i poza nim,
systematyczne podnoszenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych” [Ustawa o pracownikach samorządowych 2008].
W urzędach gmin wiejskich istnieje następujący wykaz stanowisk pracy, który zależny jest od wielkości gminy i urzędu. Najczęstsze stanowiska pracy występujące w tych podmiotach to:
Wójt,
Zastępca wójta, Sekretarz gminy, Skarbnik gminy,
Kierownik referatu (np. administracyjno-organizacyjny, finansów, infrastruktury i ochrony środowiska, spraw obywatelskich itp.),
Geodeta gminny, Kartograf,
Kierownik Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, Komornik,
Poborca, Radca prawny, Główny specjalista,
Specjalista do spraw BHP ( Bezpieczeństwa i Higieny Pracy), Podinspektor Informatyk,
Samodzielny referent, Kasjer,
Pracownicy I i II stopnia wykonujący pracę w ramach robót publicznych lub prac interwencyjnych,
Zaopatrzeniowiec, Sekretarka,
Goniec,
Pracownik gospodarczy,
Sprzątaczka [Rozporządzenie Rady Ministrów z 18 marca 2009 r.].
Specyfika funkcjonowania urzędu gminy wiejskiej wymaga doboru odpowiedniego personelu o odpowiednich kwalifikacjach i predyspozycjach. Urząd gminy wiejskiej, w przeciwieństwie np. do przedsiębiorstwa specjalizującego się w produkcji na potrzeby konkretnej branży, powinien być w stanie rozwiązywać problemy o bardzo zróżnicowanej charakterystyce merytorycznej np. z zakresu edukacji, inwestycji, bezrobocia, promocji, służby zdrowia, małego zaangażowania mieszkańców w życie społeczne w gminie, niskich dochodów mieszkańców gminy utrzymujących się z rolnictwa, niskiej aktywności gospodarczej mieszkańców gminy, złego stanu dróg gminnych, niskiej liczby inwestorów na terenie gminy, niewystarczającej infrastruktury technicznej, pokrywy azbestowej niektórych
zabudowań, wąskiej oferty miejsc spędzania wolnego czasu dla mieszkańców, niedostatecznej promocji gminy w Polsce czy zadłużenia gminy. Oznacza to,
że zarządzanie kapitałem ludzkim w urzędzie gminy wiejskiej niesie ze sobą konieczność elastycznego podejścia do zarządzania.
Na podstawie obserwacji poczynionych w trakcie prowadzenia wywiadów z kadrą
zarządzającą urzędami gmin oraz wypracowanym doświadczenia, zdobytego w okresie zatrudnienia w jednostce samorządu terytorialnego, stwierdzono, że na zarządzanie
kapitałem ludzkim w urzędach gmin składają się: planowanie zatrudnienia
Planowanie jako jedna z funkcji zarządzania jest procesem określania celów isposobów ich realizacji. Celem planowania zasobów ludzkich jest określanie tych celów i sposobów wodniesieniu do zasobów ludzkich oraz identyfikacja przyszłych zadańorganizacyjnych stojących przed funkcją personalną organizacji, mającychwyeliminować różnice między stanem obecnym i pożądanym. w szerokimrozumieniu planowanie zasobów ludzkich oznacza ogół decyzji zmierzających do określenia przyszłychcelów i działań w ramach poszczególnych obszarów zarządzania zasobami ludzkimi [Pokorska 2006].
pozyskiwanie i selekcja pracowników
Oznacza przyciąganie przez urzędy gmin wystarczająco dużej, dla celów selekcji, liczby kandydatów. w systemie rynkowym polityka pozyskiwania i selekcji pracowników jest powiązana z celami strategicznymi organizacji, a dobór poszczególnych elementów sprzyja
147
zapewnienie, przy jak najniższych kosztach, odpowiedniej liczby pracowników
zaspokajających potrzeby organizacji w zakresie zasobów ludzkich [Ciekanowski 2013, s. 345-351].
ocena pracowników pod kątem wydajności i efektywności pracy
Ocenianie pracowników jest ważnym elementem procesu, jakim jest zarządzanie kapitałem ludzkim. To formalna metoda pozwalająca ocenić wykonywaną przez jednostkę pracę. Obejmuje ona najczęściej ilościowe i jakościowe aspekty funkcjonowania pracownika w urzędzie. Niezbędne jest regularne wykonywanie tej czynności, ponieważ stwierdza trafność i sprawność mechanizmów dobierania personelu i pozwala ocenić skuteczność przeprowadzonych szkoleń. Ponadto ma swoje znaczenie administracyjne odnośnie do podwyżek płac czy awansów, a także jest to podstawowa informacja dla pracownika, by pomóc mu w poprawie swoich wyników i planowaniu kariery. Ocena wyników często jest pomocna przy udzielaniu wynagrodzeń, obsadzie stanowisk, w tym przyznawania awansów i zwolnień, a także pomaga formułować wskazówki dla ocenianych pracowników. Musi być ona przeprowadzona uczciwie oraz bez dyskryminacji. Proces oceny wyników pracy jest realizowany etapami [Wawak i in. 2016].
motywowanie pracowników
Motywowanie powinno stanowić stały element zarządzania każdym zespołem również w urzędach gmin. Aby tak się stało, trzeba je umiejętnie przemyśleć, zaplanować i dostosować do osób w nim pracujących. Dla skutecznego motywowania ważne jest poznanie czynników, które ludzi motywują do pracy, do angażowania się, które przyczyniają się do ich satysfakcji. i dla każdego mogą to być zupełnie inne rzeczy. Umiejętność motywowania to jeden z ważniejszych czynników, które decydują o skuteczności pracy Wójta bądź jego Zastępcy [Bielski 2002, s. 204-210].
rozwój zawodowy pracowników
„To proces uwalniania i rozwijania kompetencji, którego celem jest doskonalenie jednostki, zespołu, procesu pracy i wyników funkcjonowania systemu organizacyjnego” [Swanson i Holton 2009, s. 4-10]. Rozwój zasobów ludzkich w urzędach gmin w ostatniej dekadzieprzechodzi głębokie przemiany zarówno w teorii, jak i praktyce działania. Jednocześnie rosną wymagania wobec pracowników organizacji samorządowych. Ważnym elementem zmian w tym sektorze jest dostosowanie systemu rozwojuzawodowego do aktualnych potrzeb organizacji samorządowych, ich pracownikówi społeczeństwa. System ten jednak ze względu na specyfikę organizacji samorządowych różni się od systemu rozwoju zawodowego w organizacjach biznesowych.Do kluczowych uwarunkowań
zewnętrznych rozwoju zawodowego pracownikóww urzędach gmin należą polityka państwai obowiązujące przepisy prawne [Marzec i Szymaniec 2010, s. 150].
Patrząc na powyższe, można wywnioskować, że istotą zarządzania kapitałem ludzkim w urzędach gmin, jest uznanie pracownika za jeden z bardzo wartościowych elementów struktury urzędu gminy. Każdyurząd tow większości ludzie w nim pracujący. Dlatego coraz ważniejsze znaczenie dla funkcjonowania urzędów gmin powinno mieć właściwe zarządzanie kapitałem ludzkim. U jego podstaw leży stwierdzenie, że ludzie stanowią kapitał, który należy systematycznie rozwijać i inspirować. Jest to jedyny komponent organizacji, zdolny do uczenia się i doskonalenia swojego potencjału. Zarządzanie kapitałem ludzkim, w wyraźny sposób, kładzie nacisk na stworzenie zintegrowanego mechanizmu, który łączy problemy oraz cele ludzi z zadaniami urzędu gminy. Przydzielone zadania oraz przygotowanie odpowiednich warunków pracy, powinny sprzyjać wykorzystaniu możliwości pracowników.
Zarządzanie kapitałem ludzkim w organizacjach publicznych zostało stosunkowo dobrze opisane jedynie w pracach autorów zagranicznych, zwłaszcza z anglosaskiego kręgu kulturowego. Tylko nieliczne publikacje autorów polskich dotyczą problemów zarządzania instytucjami publicznymi i zmian w obszarze zasobów ludzkich, jakie się tam dokonują [Karna 2011, s. 4]. Dokonując przeglądu literatury, okazuje się, że równieżwczasopismach poświęconych samorządowi, problematyka ta omawiana jest dość rzadko najczęściej nawiązując do aspektów działania ludzi w sektorze publicznym z punktu widzenia naukprawnych, a nie zarządzania. Po drugie dokonuje się tego z reguły w sposób ogólny lub fragmentaryczny.
W rezultacie, w problematyce zarządzania kapitałem ludzkim wadministracji samorządowej nie została poświęcona żadna publikacja szerzej opisująca to zagadnienie. Pojawiła się zatem luka pomiędzy stanem badań a potrzebą rozwiązań organizacyjnych problemówzarządzania kapitałem ludzkim w administracji samorządowej,co wydaje się mieć określone znaczenie w kontekście ocen lubprojektowania zmian w zakresie usprawniania funkcjonowaniaadministracji samorządowej.
Zawicki Marcin, Mazur Stanisław, oraz Bobera Jarosław, w 2004 roku opublikowali badania dotycząceoceny poziomu zarządzania pracownikami w jednostkach administracji samorządowej. Ocena tych badań nie jest jednoznaczna. Część z nich, w szczególności większe urzędy, osiągnęła już odpowiednio wysoki poziom. Jednak w większości urzędów
149
jednostkach administracji samorządowej nadal dominuje podejście zorientowane na administrowanie pracownikami, a nie zarządzanie nimi. w wielu urzędach brak jest systemowych rozwiązań w zakresie polityki kadrowej. Urzędy, które decydują się wdrożyć określone instrumenty zarządzania pracownikami, często stosują je nieregularnie. Ponadto, rozwiązania stosowane w urzędach cechuje relatywnie niski poziom standaryzacji, co z kolei utrudnia zarówno wymianę doświadczeń, jak i ocenę jakości zarządzania. Urzędnicy na ogół mają kwalifikacje konieczne do wykonywania powierzonych im zadań. Dostrzega się jednak brak wiedzy, umiejętności i nawyków do pracy zespołowej. Zamiast systemu zarządzania kapitałem ludzkim powszechne wydaje się reagowanie na pojawiające się potrzeby. Często wskazuje się również na nieprzejrzyste mechanizmy naboru, oceniania i wynagradzania pracowników. Sformalizowane systemy ocen i awansowania pracowników są stosowane w polskiej administracji raczej rzadko. Mało upowszechnione jest również prowadzenie polityki rozwoju zasobów ludzkich (np. nie prowadzi się analiz potrzeb szkoleniowych, nie opracowuje się okresowych planów szkoleń, nie prowadzi się oceny szkoleń). w przypadku większości krajów zachodnich na pracownikach ciąży obowiązek podnoszenia swoich kwalifikacji zawodowych, a na urzędzie obowiązek stworzenia warunków umożliwiających takie działanie [Zawicki i in. 2004].
Inne badanie przeprowadzone w 2013 roku przez Zdzisława Czajkę oraz Annę Grześ niestety potwierdziło smutną rzeczywistość, w której okazało się, żew urzędach gmin wiejskich sprawy kadrowe są nadal traktowane drugorzędnie. Tylko w większych urzędach (głównie miejskich) zarządzanie kadrami ma charakter zbliżony do minimalnych standardów współczesności: tworzenia opisów stanowisk, wykorzystania systemów oceny pracowników itp. Licencjat albo magister nadaje się do wszystkiego - oznacza to, że kwalifikacje pracowników mierzy się zazwyczaj poziomem wykształcenia, a nie kierunkiem wykształcenia. Metody doboru pracowników i mechanizmy selekcji kandydatów na stanowiska w administracji samorządowej mają głównie charakter formalny, który opiera się głównie na analizie dokumentów przedstawionych przez kandydata. Osoby odpowiedzialne za proces rekrutacji nie posiadają wiedzy na temat nowoczesnych narzędzi zarządzania zasobami ludzkimi. Szkolenia pracowników administracji samorządowej, to głównie korepetycje budujące wiedzę związaną z bieżącymi obowiązkami. Brak jest również form motywowania i rozwoju pracowników np. płace w Urzędzie m.st. Warszawy są podobne do stawek w urzędach gminnychi powiatowych. Na poziom płac nie ma wpływu ani stan
lokalnego rynku pracy, ani wielkość urzędu. Wyniki badania sugerują także, że w procesie unowocześniania zarządzania kapitałem ludzkimi w administracji samorządowej
dzieje się niewiele. Większość urzędów ogranicza się do administrowania kadrami wynika-jącego z przepisów [Czajka 2013].
Konsekwencją niepodjęcia działań w obszarze zarządzania kapitałem intelektualnym może być postępujące niegospodarność czasu, obniżka ludzkiej motywacji do pracy, nieefektywne gospodarowanie zasobami organizacji, skupienie uwagi na czynnościach „obsługujących” pracę, podwyższające się trudności w działaniu na pograniczu dwóch trendów: gwałtownego wzrostu ilości wiedzy i informacji oraz dążeniu do wykorzystywania tylko „esencji” wiedzy i informacji, ograniczenie organizacyjnego uczenia się. Rozwój urzędu odbywać się musi poprzez nieprzypadkowe nakłady inwestycyjne. Wspierane przez
lepsze wykorzystywanie posiadanych zasobów, szczególnie zasobów wiedzy. W związku z powyższym należy uznać, iż rozwój urzędów gmin nie może być postrzegany w oderwaniu
od zarządzania kapitałem intelektualnym.Wynika stąd konieczność także stałego doskonalenia procesu szkolenia i dokształcania zarówno kadry zarządzającej, jak i pracowników bezpośrednio wykonawczych [Leszczykiewicz i Springer 2011, s. 5].
W tabeli 4.1. dokonano próby zestawienia kluczowych pojęć związanych z teoriami zarządzania zasobami ludzkimi z realiami funkcjonowania urzędów gmin wiejskich. Z tego względu można dokonywać wielu porównań pomiędzy urzędami gmin, ponieważ działają one często na identycznych zasadach. To, co wyjaśnia zróżnicowanie urzędów gmin na mapie kraju to właśnie przede wszystkim jakość kapitału ludzkiego pracowników zatrudnionych w tych urzędach.Przedstawiona analiza ma na celu uwypuklenie faktu, że obecny stan rozwoju teorii na temat zarządzania JST w przypadku urzędów gmin wiejskich pozostaje na niskim poziomie zaawansowania.
151
Tabela 4.1. Główne pojęcia występujące w teorii zarządzania zasobami ludzkimi a urzędy gmin wiejskich 1/2
POJĘCIA KOMENTARZ
1. Planowanie zasobów ludzkich [Golnau, Kalinowski i Litwin 2004];[Sekuta 2001];[Ciekanowski
2013]
Brak planów zatrudnienia,
Błędy w procesach rekrutacji (przyjmowanie ludzi ,,po znajomości).
2. Adaptacja pracownika [Armstrng 2005]
Występuje, jednakże nie we wszystkich urzędach
3. Doskonalenie zarządzania zasobami ludzkimi
[Steinmann iSchreyögg 1995]; [Czajka 2013]
Brak doradztwa,
Brak audytu personalnego,
Warunki i stosunki pracy niezmienne od lat,
Brak zarządzania talentami. 4. Rozwój zasobów ludzkich
[Król iLudwiczyński 2007]; [Różański 2014]
Brak określenia potrzeb szkoleniowych,
Brak szkoleń,
Brak planów szkoleń.
5. Kształtowanie wynagrodzeń [Markowski 2001]; [Łopatka 2015]
Brak strategii wynagradzania,
Stare systemy wynagradzania,
Różne bodźce,
Niesprawiedliwe zarobki,
Zbyt wysokie wynagrodzenia kierownictwa niewspółmierne do pozostałych (obciążanie budżetu gminy),
Zasada starszeństwa przy nagradzaniu.
6. Zarządzanie efektywnością pracy [Adamiec i Kożusznik 2000];
[Skowron - Melnik 2009]
Brak świadomości wśród kierownictwa w zakresie rozumienia czym jest efektywność,
Brak pomiaru efektywności prac,
Systemy ocen niedostosowane do realiów funkcjonowania urzędów gmin,
Brak techniki opisowych lub porównawczych.
7. Motywowanie [Bielski 2002]; [Karna 2011]
Brak jakichkolwiek czynników motywacji,
Występuje zjawisko wypalenia zawodowego,
Zasada starszeństwa przy awansowaniu, 8. Kontrolowanie
[Winiarska 2005]; [Kuc 2006]
Tabela 4.1. Główne pojęcia występujące w teorii zarządzania zasobami ludzkimi a urzędy gmin wiejskich 2/2
9.
Planowanie ścieżek karier zawodowych [Marzec i Szymaniec 2010]; [Springer i Zdrojewski 2010]
Zasada starszeństwa przy awansowaniu.
Dożywotnie zatrudnienie bez przemieszczeń,
Rozstawanie się z pracownikami- występuje zazwyczaj na polecenie pracownika.
10.
Ocenianie
[Leczykiwiecz i Springer 2011]; [Ciekanowski i Ostrowska 2013]
Wprowadzony formalny system ocen kwartalnych, półrocznych oraz rocznych. Źródło: opracowanie własne
Analiza tabeli nasuwa wnioski, że w urzędach administracji samorządowejrzadko zmieniają się pracownicy, strukturyi administracyjne procedury. Często nie zmieniają się także nastawienia, postawy wobecosób, które muszą coś załatwić w urzędzie. Istnieje również grupa urzędników, która chce pracowaćdobrze, chce być dobrze oceniana i wynagradzana. Niestety na wiele rzeczy nie ma wpływu. Może udzielać klientom informacji, pomagać im wypełniać skomplikowane wnioski, udzielać niezbędnych porad prawnych – ale nigdy nie będzie odpowiednio doceniona. Nie może także sama wpływać na przebieg procesów, gdyż tewynikają z przepisów zewnętrznych.
Podsumowując, zainteresowanie zarządzaniem kapitałem ludzkim w urzędach gmin wiejskichpowinno wynikaćprzede wszystkim z nowych uwarunkowań funkcjonowania współczesnych organizacji. Wpływająone przede wszystkim na wzrost wymagań co do profesjonalizmu nie tylko kadry zarządzającej,ale również pozostałych pracowników. Potrzebne są osoby, które są dobrze wykształcone, posiadają odpowiednie predyspozycje psychiczne i moralne, będące dobrymi zarządcami mające zdolności do podejmowania ryzyka, cechujące się wyobraźnią, energią, i siłą przekonywania. Zdolne do motywowania ludzi do angażowania się w pracę. Ponieważ rozwój kapitału ludzkiego traktowany jest współcześnie jako kluczowy czynnik zarządzania organizacjami, konieczne jest budowanie również w urzędach gminróżnych modeli zarządzania np. określających zakres i poziom kluczowych kompetencji wymaganych na konkretnych stanowiskach z jednoczesnym stosownym motywowaniem i wynagradzaniem.
153
4.3. Diagnozowanie kapitału strukturalnego w urzędzie gminy wiejskiej oraz