Paradygmat zarządzania jednostkami samorządu terytorialnego

Funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego w istotny sposób odbiega od funkcjonowania organizacji biznesowych. Jego istota wynika bowiem z misji i celów urzędu jako organizacji publicznej, a więc zorientowanej na dobro publiczne.

Według Słownika Języka Polskiego paradygmat to ,,przyjęty sposób widzenia rzeczywistości w danej dziedzinie, doktrynie itp. [Doroszewski 2016]. Natomiast w Encyklopedii Zarządzania pojęcie paradygmatu rozumie się jako określony wzór postępowania. Można to nazwać również jako uporządkowany zbiór przekonań, stanowisk czy przeświadczeń podzielanych przez ekspertów uprawiających daną dyscyplinę. Paradygmatem może być podzielane przez określoną wspólnotę naukową np. wzorcowe odkrycie naukowe. Podobnie sam proces naukowego poznania, czyli przyjęte przez daną wspólnotę wzorcowe, wielomodalne podejście metodologiczne można nazwać paradygmatem [Encyklopedia Zarządzania 2016].

Pojęcie paradygmatu samorządu jest jednym z podstawowych pojęć w nauce prawa administracyjnego, w doktrynie prawa publicznego i praktyce zarządzania organizacjami publicznymi. Okazuje się jednak, że nie jest ono do końca jednoznaczne i jednakowo

ujmowane. Przytoczone w literaturze przedmiotu definicje świadczą o tym, że osoby zainteresowane zagadnieniem samorządu terytorialnego ochoczo podejmowały inicjatywę tworzenia zbioru definicji i słów kluczowych w tym zakresie.

Samo pojęcie samorządu terytorialnego wywodzi się ze starożytności, gdzie ten termin utożsamiany był z ustalonym stopniem samodzielności przypisywanej przez ówczesne imperia krajom podbitym. W latach trzydziestych XX wieku termin ten znalazł szersze zastosowanie, stanowiąc określenie wspólnych inicjatyw w zakresie wykonywania administracji publicznej.

Fundament istnienia samorządu terytorialnego nawiązuje do obowiązującego prawa. Określa się w nim jednocześnie zakres spraw będących w realizacji samorządów oraz środki, jakimi mogą się posługiwać w realizacji poszczególnych zadań. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej bardzo klarownie określa prawa samorządu. Art. 15 ust. 1 stwierdza: „Ustrój

terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej odpowiada za decentralizację władzy publicznej”. Z kolei art. 16 ust. 2 mówi: „Samorząd terytorialny bierze udział w sprawowaniu władzy

publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw duża część zadań publicznych samorząd realizuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność” [Konstytucja RP, 2016].

W literaturze naukowej już w okresie międzywojennym XX wieku wiele uwagi przeznaczono na zagadnienie samorządu terytorialnego [Bigo 1934, s. 45]. Podjęto mnóstwo prób definicyjnych. Budowa definicji powodowała, że przyjmowano różne punkty odniesienia, poruszano się w różnych obszarach. Wspomniane wyżej obszary, również dziś nawołują do istoty samorządu, w kontekście socjologicznym, politologicznym i prawnym. Zatem w ujęciu socjologicznym samorząd to grupa społeczna powiązana pierwotnymi więzami społecznymi określającymi jej wspólne interesy. Do zadań samorządu należy samodzielne rozstrzyganie spraw w oparciu o prawne upoważnienia” [Zawadzka 1998, s. 203].

Samorząd terytorialny to również zjawisko o charakterze społecznym. Nazywany zamiennie grupą oczywistych zasad konstytuujących ideę samorządu. A zatem mamy tu do czynienia z ujęciem politologicznym. Jednakże ujęcie socjologiczne oraz ujęcie politologiczne nie są możliwe do realizacji bez płaszczyzny prawnej. Z drugiej strony samorząd terytorialny jest jedną z podstawowych instytucji ustrojowo-prawnych współczesnego świata jest mocno zakorzeniony w prawie pozytywnym.

93

podporządkować. Samorząd działa w ramach państwa. Państwo jest tą organizacją

wszystkich obywateli. Samorząd w imieniu państwa odpowiada za ich bezpieczeństwo – w najszerszym znaczeniu tego słowa – oraz za stworzenie możliwości rozwoju. Aktywność

samorządów dotyczy więc tylko wybranych części spraw publicznych i jest zobowiązanym do podporządkowania się ogólnokrajowemu prawu. Z uwagi na powyższe część spraw przekazywana jest samorządom jako zadania własne. Za które w pełni ponoszą odpowiedzialność [Imiołczyk 2016].

Jako że, samorząd terytorialny jest immanentną częścią ustroju państwowego, opisywany jest w aktach prawnych najwyższego rzędu. Począwszy od konstytucji. To właśnie prawo konstytucyjne musi stanowić podstawę do budowy legalnej, tj. uzgodnionej z tym prawem definicji samorządu terytorialnego. Zapisy w Konstytucji RP z 1997 r., odnoszące się do samorządu terytorialnego, stanowią swoisty punkt wyjścia w poszukiwaniu wszystkich elementów składających się na treść rozpatrywanej instytucji prawnej. W oparciu o te elementy, dąży do zbudowania jej komplementarnej, legalnej (w pełni prawowitej) definicji [Prawo dla samorządu 2017].

W polskiej Konstytucji z 1997 r. nie spotkamy jednolitej definicji samorządu terytorialnego. Również w konstytucjach państw europejskich nie znajdzie się wyczerpującej definicji tegoż samorządu. Nikt z ustawodawców nie określił do tej pory definicji samorządu terytorialnego. Np. w ustawach konstytucyjnych Hiszpanii, Portugalii, Austrii czy Szwajcarii. stopień identyfikacji pojęć samorządowych jest na tyle szczegółowy, że w rezultacie prawo gmin jest tam w większej mierze prawem konstytucyjnym niż administracyjnym [Mocek 2015].

Konstytucja RP formułuje prawa samorządu. Art. 15 ust. 1 stwierdza, że „Rzeczypospolita Polska zapewnia decentralizację władzy publicznej” [Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej 1997]. Natomiast artykuł 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku mówi o tym, że z mocy prawa ogół mieszkańców tworzy wspólnotę samorządową. Samorząd reprezentuje mieszkańców w gminie i poza nią. Fundament istnienia samorządu terytorialnego tworzy istniejące prawo. W nim zawarte są określenia dotyczące zakresu spraw przekazanych samorządom oraz środki, jakimi one mogą się posługiwać. To

priorytetowe stwierdzenie jest powtórzone w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa [Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej 1997].

Zanim przeprowadzona zostanie analiza konkretnych paragrafów Konstytucji z 1997 r. oraz innych publikacji książkowych należy dokonać weryfikacji etymologicznej

Zdaniem Piotra Górskiego „Samorząd” jest wyrazem dwuczłonowym, składającym się z wyrazów „samo” i „rząd”. W drugim członie chodzi o rządzenie, zarządzanie, sprawowanie władzy lub tylko o funkcje kierownicze (w różnych systemach prawnych istnieją różne typy samorządu terytorialnego i zakres treściowy tego członu może być różny). Niezależnie od zakresu przyjętej władzy jego zakres działania odnos się do władzy wykonawczej. [Skrzydło 2002, s. 210]. Działalność rządu i samorządu jest publiczna i nosi państwowy charakter, skoro zadania z zakresu administracji szczebla państwowego wykonywane są zarazem, często obok siebie, przez administrację rządową i samorządową [Niewiadomski 2001, s.20]. Co się zaś tyczy wyrazu pierwszego, oznacza on samodzielność działań, samo-rządzenie się, a zatem swoistą niezależność i samoistność.

Wielość i różnorodność definicji samorządu terytorialnego przedstawiona w tabeli 3.1 jest ogromna, również z tego względu, że pojęciem tym operuje nie tylko prawodawstwo wielu krajów, nauka prawa i ekonomii, ale także dokumenty wielu organizacji międzynarodowych. Poniżej znajduje się zestawienie wybranych definicji samorządu terytorialnego polskich autorów.

95

Tabela 3.1. Wybrane definicje samorządu terytorialnego 1/2

AUTOR DEFINICJA

Eugeniusz Ochendowski

Samorząd terytorialny jest wyodrębnionym w strukturze państwa, powstałym z mocy prawa, związkiem lokalnego społeczeństwa. Powoływany do samodzielnego

wykonywania administracji publiczne a także wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań zadań.

Jan Tarno

Samorząd terytorialny to forma ustrojową zdecentralizowanej administracji publicznej. Dotyczy to przede wszystkim wykonania przydzielonych mu w drodze ustaw, zadania własne i na własną odpowiedzialność.

Jerzy Panejko

Samorząd jest oparty na przepisach ustawy. Jest formą zdecentralizowanej administracji państwowej. Wykonuje dzialania przez lokalne urzędy, niepodległe innym instytucjom. Funkconuje samodzielnie w granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego.

Stefan Litauer

Uznał, że definicję t należy rozpatrywać w dwóch płaszczyznach. w kontekście politycznym jest to kształtowanie i sprawowanie władzy za pomocą czynnika obywatelskiego, z uwagi na powyższe to społeczeństwo powinno tę władzę sprawować. Natomiast w kontekście prawnym to posiadanie przez samorząd praw do działań z zakresu zadań własnych, które odpowiedzialne są za naturalne potrzeby gminy i jej mieszkańców.

Władysław Jaworski

Samorząd jest łącznikiem pomiędzy państwem a obywatelem. Zatem można uznać, że jest to wykonywanie przez urzędników państwowych zadań administracji publicznej w zakresie określonym ustawami na rzecz społeczeństwa lokalnego. Z uwagi na powyższe samorząd terytorialny ma osobowość prawną. Natomiast zadania powinien wykonywać z pełnym zaangażowaniem, zachowując zasadę niezawisłości wobec rządu.

Zygmunt Niewiadomski

Samorząd to kompilacja ludzi i terytorium, na którym żyją. Osoby te tworzą zorganizowany związek – związek samorządowy (zrzeszenie) niezależnie od tego, czy jesteśmy w nim czynni, czy bierni. Oznacza to, że nikt bez naszej zgody nie może nas wyrzucić z tego związku.

Zbigniew Leoński

Samorząd jako swego rodzaju struktury tworzone przez społeczeństwo, bez względu na to, czy wykonują zadania z zakresu administracji publicznej. Samorząd terytorialny powstaje na bazie przepisów prawa celem sprawowania władzy w formie zdecentralizowanej.

Jerzy Stępień

Samorząd to jeden z rodzajów władzy wykonawczej, ale działającej w formie władzy zdecentralizowanej, czyli niepodporządkowanej hierarchicznie organowi administracji państwowej.

Władysław Stróżewski

Porównuje pojęcie samorządu do pojęcia autonomii, podkreślając rangę podejmowania decyzji na własną odpowiedzialność. Celem samorządu jest zatem realizowanie dobra wspólnego i troska o to, by było de facto traktowane jako wspólne.

Tabela 3.1. Wybrane definicje samorządu terytorialnego 2/2

Jerzy Panejko

„Samorząd” traktowane jako pojęcie prawne. Powstało dopiero wtedy, gdy stosunek panującego w państwie do podwładnych ze stosunku władzy zaczął się zmieniać w stosunek prawny. Jednostka fizyczna poza prawami prywatnymi poczęła nabywać prawa publiczne. W szczególności powstające państwo konstytucyjne i praworządne na mocy swej ustawodawczej władzy zorganizowało związki gminne dla swoich celów i włączyło je jako jednostki publiczno prawne w swój organizm.

Bogdan Dolnicki

Samorząd terytorialny odnosi się do realizowania zadań administracji publicznej. Sposób załatwiania spraw powinien być zdecydowany i na własną odpowiedzialność przez wyodrębnione w stosunku do państwa podmioty. To właśnie na spoczywa obowiązek wykonywania powierzonych im zadań. Niezależne od jakiejkolwiek ingerencji państwowej.

Jerzy Regulski

Samorząd – to instytucja, która została okreslona poprzez ramy prawne przyczyiające się do samorządności obywateli. Aby samorządność mogła zaistnieć, musi powstać grupa osób, która ma wspólne interesy sprawy do rozwiązania. A więc powstaje określona wspólnota. Można zatem stwierdzić, że samorząd – to też system służący do reprezentowania jej interesów i rozwiązywania jej własnych spraw.

Europejska Karta Samorządu

Lokalnego

Samorząd terytorialny wyznacza kwestie prawne i zdolnoci społeczności lokalnej, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Źródło: Ochendowski E., 2009, Prawo administracyjne- część ogólna, Toruń, 2009, Tarno J., 2002, Samorząd

terytorialny w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa, Panejko J., 2009,Geneza podstawy samorządu europejskiego, PWN, Warszawa, Leoński Z., 2004, Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce, Poznań, Leoński Z., 2006, Samorząd terytorialny w RP, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa,

Jaworska-Dębska B., 2004, Struktura organizacyjna samorządu terytorialnego, (w:) Prawo administracyjne, Z.Duniewska, B.Jaworska-Dębska, R.Michalska-Badziak, E.Olejniczak-Szałowska, M.Stahl, Warszawa, Niewiadomski Z., 2001, Samorząd Terytorialny. Ustrój i Gospodarka, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz- Warszawa, Leoński Z., 2004, Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce, Poznań, Leoński Z., 2006, Samorząd terytorialny w RP, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa., Dolnicki B., 2003,

Samorząd terytorialny, Kantor wydawniczy Zakamycze, Kraków.

Patrząc na przedstawione definicje, można wyciągnąć następujące wnioski dotyczące samorządu. Samorząd powstaje z:

1. grupy społecznej zainteresowanych ludzi

97

4. urzędów, instytucji, organizacji powoływanych przez wspólnotę 5. przepisów prawa, służących realizacji wspólnych celów.

Taką definicję zaproponował Jerzy Regulski w 2005 roku w jednej ze swych publikacji książkowych [Regulski 2000, s. 21].

Z racji tematu rozprawy doktorskiej, autorka w swych rozważaniach skoncentruje się na zarządzaniu w jednostkach samorządu terytorialnego w kontekście zarządzania kapitałem strukturalnym w świadczeniu usług użyteczności publicznej. Istotą wykorzystania kapitału strukturalnego w JST będzie takie zastosowanie kapitału, który zapewni osiągnięcie oczekiwanych korzyści, przez każdą ze stron.

Punktem wyjścia do kolejnych rozważań staje się zatem określenie kolejnego terminu, jakim jest definicja zarządzania. Dla ogólnej orientacji warto przytoczyć kilka z nich.

Według Rickiego Gryffina ,,zarządzanie jest to zestaw działań skierowanych nazasoby organizacji i wykonywanych zamiarem osiągnięcia celów organizacji w sposóbsprawny i skuteczny [Gryffin 2007, s. 6]. Działania te to: planowanie, organizowanie, przewodzenie i kontrolowanie; zasoby organizacji: ludzkie, rzeczowe, finansowei informacyjne; sposób osiągania celu: sprawny i skuteczny. w charakterystycznych ujęciach zarządzanie to:

 ,,działanie polegające na spowodowaniu funkcjonowania rzeczy, organizacji lub osób zgodnie z wytyczonym przez zarządzającego celem” [Penc 2000, s. 4].

 ,,układ działań regulujących pracę danego urzędu, zgodnie z określonymi celami”  ,,formułowanie celu działania, planowanie, czyli organizowanie toku czynności,

pozyskiwanie i rozmieszczanie potrzebnych zasobów” [Piotrowski 1996, s. 698]. Specyficznym obszarem badawczym zarządzania jest zarządzanie terytoriami na szczeblu prowincjonalnym, czyli zarządzanie jednostkami samorządu terytorialnego. Przez zarządzanie jednostkami samorządu terytorialnego rozumiemy — według Aleksandra Noworóla — sterowanie zewnętrznymi i wewnętrznymi systemami urzędu oraz kierowanie jego strukturami dla osiągnięcia określonych przez zarządzającego celów [Noworól 2006, s. 9]. Władza polityczna jest podmiotem zarządzającym organizacją terytorialną. Należy zaznaczyć, że prezentowane powyżej ujęcie zarządzania terytorialnego odnosi się do wszystkich rodzajów struktur, instytucji i procesów, niezależnie od zasięgu terytorialnego czy stylu sprawowania władzy publicznej. Dotyczy więc zarówno zarządzania na szczeblu krajowym, jak i regionalnym. Skoro władza polityczna jest podmiotem zarządzającym organizacją terytorialną, to właśnie ona wyznacza lub uczestniczy w procesie rozwoju

i funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego [Noworól, Dąbrowska i Sobolewski 2003, s. 9].

Powyższe definicje stanowią interpretację pojęcia „zarządzanie” w ujęciu najszerszym – encyklopedycznym, a jednocześnie dostosowują przedmiot dalszych analiz do

specyficznego obszaru badawczego, którym jest sfera spraw regionalnych, a węższej – administracji samorządowej. Wymienione powyżej atrybuty organizacji terytorialnych

wyznaczają w szczególności – stopnie swobody w zarządzaniu terytorialnym. Należy podkreślić, że zawarte powyżej ujęcie zarządzania terytorialnego ma charakter

wszechstronny, to znaczy odnosi się do wszystkich rodzajów struktur, instytucjii procesów, niezależnie od zasięgu terytorialnego, czy stylu sprawowania władzy. Skoro

władza polityczna jest podmiotem zarządzającym organizacją terytorialną, to właśnie ona wyznacza lub uczestniczy w procesie rozwoju i funkcjonowania jednostki. Zatem, uznając powyższe, zarządzanie terytorialne (zarządzanie organizacjami terytorialnymi) – to sterowanie zewnętrznymi i wewnętrznymi systemami organizacji oraz kierowanie jej strukturami dla osiągnięcia określonych przez zarządzającego celów.

Odwołując się do jednostek samorządu terytorialnego, w proces zarządzania w systemie demokratycznym zaangażowane są trzy rodzaje podmiotów: władza polityczna (formułująca prawo i podejmująca decyzje strategiczne), administracja (organizująca prace władzy i świadcząca usługi na rzecz społeczeństwa) i społeczeństwo, które wybiera władzę polityczną, kierując do niej swoje oczekiwania i potrzeby. Lokalna społeczność jest za pośrednictwem władz samorządowych podmiotem pośrednio zarządzającym jednostką samorządu terytorialnego (JST) [Imiołczyk 2016, s. 34].

We współczesnym rozumieniu zarządzanie JST polegać musi na tym, że sprawy lokalne powinny być realizowane są zgodne z wolą mieszkańców. Samo pojęcie zarządzania w samorządzie oznacza więc kierowanie wszystkimi publicznymi sprawami JST, w tym urzędem i powiązanym z nim jednostkami organizacyjnymi, dla osiągnięcia celów, które zostały zgłoszone przez mieszkańców. Zarządzanie powinno zatem odnosić się do trzech zagadnień: charakteru celów JST, stylów kierowania sprawami publicznymi (na poziomie lokalnym) oraz sposobów organizacji wewnętrznej zadań, świadczonych przez JST.

Koncepcja zarządzania w samorządzie przeszła ewolucję w charakterystycznych 4 etapach. Pierwszy z nich sprowadzał się do organizowania działalności sektora publicznego poprzez stwarzanie warunków dla właściwego wykonywania prawa. Wobec powyższego

99

niej naukowych metod organizowania działalności. Dotyczyło to przede wszystkim projektowania i kontroli. W trzecim etapie powstała koncepcja tzw. Nowego Zarządzania Publicznego. Ukierunkowano wtedy działania, które polegały na zmniejszeniu udziału sektora samorządowego w rozwoju gospodarczym oraz na poprawie skuteczności funkcjonowania spraw publicznych. Obecnie na poprawę zarządzania JST stosuje się techniki tzw. Rządzenia Publicznego, którychmyśl kładzie się nacisk na jawność kontaktów oraz przejrzysty i zrozumiały przepływ informacji pomiędzy władzą a społeczeństwem

obywatelskim. Ważnym elementem tego nurtu jest podejmowanie decyzji z uwzględnieniem różnego rodzaju powiązań i wspólpracy organizacji pozarządowych, grup

społecznych i mieszkańców.

Społeczna rola samorządu terytorialnego tworzy wartości, które składają się na koncepcję społeczeństwa obywatelskiego i samorządnego. Dotyczy to rówież państwa praworządnego i demokratycznego. Do wartości tych zaliczamy wolność, która stwarza warunki dla godności i podmiotowości człowieka i jego samodoskonalenia. Rozpatrując kwestie związane z samorządem terytorialnym myślimy o wspólnocie samorządowej oraz odpowiednim terytorium. Natomiast mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Przepisy prawne obowiązujące w Polsce określają rolę samorządu terytorialnego w sposób zbliżony do podstawowych zasad ustawodawstwa państw zachodnioeuropejskich.

Układając elementy dotyczące samorządu terytorialnego, należy przyjąć, że o istocie tej stanowią następujące elementy: podmiot oraz przedmiot samorządu a także sposób wykonywania przezeń zadań publicznych. Podmiotem samorządu terytorialnego jest społeczność zamieszkała na określonym obszarze. Tworzy ona wyodrębnioną organizację. Organizacja ta nie jest w stanie zrealizować zadań z udziałem wszystkich obywateli drogą demokracji bezpośredniej. Z uwagi na powyższe społeczność lokalna powołuje w drodze wyborów organy związku. Organy te realizują zadania administracji państwowej. Mieszkańcom przysługuje prawo ich kontroli. Kontrolę sprawuje się poprzez wybór przedstawicieli do organu przedstawicielskiego samorządu. Wybór organu jest kryterium niezbędnym uznania społeczności lokalnej za podmiot samorządowy [Bigo 1934, s. 132].

Przedmiotem samorządu terytorialnego są zadania zlecone przez państwo. Nie są to prawa suwerenne. Sprawy powierzone są samorządowi do czasu jego wykonania. Samorząd terytorialny sprawuje opiekę również nad zadaniami administracji państwowej. Zakres tej

administracji zależny jest od państwa. Samorząd powstaje na mocy aktu ustawodawczego, pochodzącego od organu parlamentarnego. Niemożliwe jest powołanie

samorządu w drodze swobodnego aktu członków założycieli, jednocześnie na tej drodze nie może być rozwiązany [Bigo 1934, s. 131].

Jak wynika z powstałych rozważań, samorządy powstały z myślą po to, aby realizować zadania regionalne i lokalne. Przydzielone zadania mogłyby być zbyt trudne do wykonania przez organy państwowe koordynowane przez rząd na poziomie krajowym. Są to najczęściej zadania administracyjne, które sprawniej mogą być realizowane przez lokalne organy. Urzędy umiejące trafniej określić warunki i potrzeby danego regionu oraz elastycznie reagować w przypadku różnych wydarzeń potrafią szybciej rozwiązać problem, niż gdyby miał go rozwiązywać podmiot centralny. Ponadto wprowadzenie systemu wyboru najważniejszych funkcjonariuszy samorządu przez mieszkańców regionu pozwala im mieć poczucie, że władza nie jest im narzucona. Mieszkańcy mogą także decydować czy poziom świadczonych im usług jest zadowalający oraz wprowadzać pożądane zmiany. Jednocześnie uczestniczą oni w tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego. Budzenie świadomości w mieszkańcach np. obszarów wiejskich, przynosi ogromne korzyści dla regionu, aktywizując przy tym lokalną społeczność.

Podsumowując, samorząd terytorialny jest tematem często opisywanym w literaturze przedmiotu i powszechnie dyskutowanym na gruncie nauk prawnych i politycznych. Pojęcie samorządu stało się w nauce prawa administracyjnego jednym z najważniejszych dylematów. Wynika to zarazem z bogatych tradycji samorządowych, jak również niebywale istotnego autorytetu samorządu w procesie budowania polskiej demokracji. Powyższe analizy afirmują do tego, iż brak jest jednej ogólnie przyjętej definicji samorządu terytorialnego. Debata nad terminologią w zakresie zdefiniowania JST odzwierciedla jego ewolucję oraz zachodzące zmiany w systemach regulacyjnych dotyczących tego zagadnienia w krajach UE.