Identyfikacja procesów zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego

W poprzednim podrozdziale zdefiniowano strukturę i funkcjonowanie polskiego samorządu terytorialnego. Z tej perspektywy można zauważyć szczególne znaczenie procesów zarządzania zachodzących w podmiotach samorządowych. Ogólnym celem, jaki został postawiony przed realizacją tego podrozdziału, jest zdiagnozowanie stanu zarządzania w administracji samorządowej.

Problematyka efektywnego zarządzania publicznego wyartykułowana została pod koniec XX wieku wraz z powstaniem koncepcji nowego zarządzania publicznego [Wodecka-Hyjek 2013, s.12-15]. Wtedy w Polsce pojawiło się stwierdzenie, że jakość usług świadczonych przez organy administracji samorządowej kształtuje się na dość niskim poziomie [Michalak i Rudzewicz 2012, s.108-109].Wynikało to z tego, że instytucje publiczne, choć finansowane w dużej mierze z budżetu państwa, nie szukały nowych zasobów i sposobów realizacji misji, do której zostały powołane. Nie powodowały tym samym konieczności szukania alternatywnych źródeł finansowania, odpowiedniego gospodarowania zasobami oraz budowania swoistej przewagi konkurencyjnej tak, by instytucje odpowiadały potrzebom

121

zarządzania organizacją samorządową jest brak jasno zdefiniowanych miar efektywności działań tych organizacji. Problem dotyczy zarówno układu wewnątrz organizacyjnego, jaki relacji z otoczeniem [Kacała 2012, s. 40].

Efektywne zarządzanie urzędami ma istotne znaczenie nie tylko dla nich samych, ale, w wyniku powiązań z biznesem, dla całej gospodarki. Organizacja samorządowa, funkcjonująca w sektorze publicznym i oferująca dobra i usługi publiczne, to złożona całość, posiadająca cechy charakterystyczne dla organizacji biznesowych. Wyróżnia się jednak specyficznym systemem celów i wartości, a w konsekwencji właściwym jej charakterem relacji wewnątrz organizacyjnych oraz relacji ze środowiskiem zewnętrznym.

Na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat odbyły się liczne przemiany ustrojowe, gospodarcze i społeczne. Ponadto włączenie Polski do struktur Unii Europejskiej w 2004 r. spowodowały, że samorządy lokalne działają w tej chwili w zupełnie nowych warunkach. Zmieniło się nie tylko otoczenie tych organizacji, ale także wzrosły wymagania otoczenia wobec władz lokalnych. Społeczeństwo oczekuje od władz samorządowych efektywnego zarządzania i podejmowania właściwych działań dotyczących rozwoju ich gmin [Bednarek 2007, s. 7].

JST jest jednostką organizacyjną obsługującą organ administracji rządowej, stanowiącą zarazem zespół osób tj. pracowników urzędu, i składników materialnych umożliwiających wykonywanie przez organ jego zadań i kompetencji [Izdebski 2011 s. 273]. Między nimi zachodzą różne procesy, zużywane są różne zasoby i dokonują się nieustanne zmiany w kierunku lepszego zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnej [Pytko 2012].

W każdej jednostce samorządowej występują dwie podstawowe grupy procesów:

 procesy podstawowe (zwane też głównymi lub kluczowymi), są to procesy, do których realizacji dana jednostka została powołana, a które wynikają wprost z działalności statutowej organizacji, są dla niej strategiczne i w znacznej mierze przyczyniają się do osiąganych wyników finansowych, główną cechą tej grupy procesów jest tworzenie wartości dodanej;

 procesy pomocnicze (zwane też wspierającymi), są to procesy, których przeznaczeniem jest zgodnie z nazwą wspieranie w funkcjonowaniu i realizacji procesów kluczowych; jedną z podstawowych ich cech nie jest tworzenie wartości dodanej jak w przypadku procesów podstawowych, lecz generowanie dodatkowych kosztów.

W systemach zarządzania z uwagi na charakter globalnego oddziaływaniamożna wyodrębnić z procesów pomocniczych dodatkową grupę procesów tzw. procesy zarządzania.

Cechą charakterystyczną tej grupy procesów jest to, że oddziałują jednokierunkowo i sterują procesami podstawowymi i pomocniczymi w zakresie pomiaru ich optymalizacji, ustalenia zgodności z wymogami i celami, jak również weryfikacji statusu realizacji działań zapobiegawczych lub korygujących do powstałych niezgodności.

Wcześniej w niniejszym rozdziale zostały omówione definicje zarządzania. W literaturze z zakresu nauk o teorii i organizacji zarządzania poczytne miejsce zajmuje tematyka zarządzania procesowego i procesów zarządzania.

Proces w naukach teorii i organizacji zarządzania najczęściej określany jest jako zbiór czynności, obopólnie ze sobą powiązanych. Realizacja tychże czynności jest konieczna dla uzyskania określonego efektu [Encyklopedia Zarządzania 2017].

Przez proces zarządzania rozumie się ciąg, łańcuch, pasmo zmian zachodzących w bezpośrednio następujących po sobie lub zachodzących na siebie chwilach intencjonalnie wyróżnionych pod pewnym względem jako pewna całość. Lech Krzyżanowski przyjmuje zarządzanie jako wielce złożony proces polegający na podejmowaniu przez aparat zarządzający wielu różnych wzajemnie powiązanych zadań, czynności, decyzji. Działania te zmierzają do zapewnienia takiego funkcjonowania organizacji, aby w sposób sprawny były osiągane jej cele [abc-ekonomii 2016].

Proces zarządzania składa się kilku podstawowych elementów. Są to: proces planowania, organizowania, przewodzenia i kontrolowania działalności wszystkich członków organizacji, przy jednoczesnym wykorzystaniu wszelkich dostępnych zasobów.

Cechą immanentną procesów zarządzania jest to, że oddziałują jednokierunkowo i sterują procesami podstawowymi i pomocniczymi w zakresie pomiaru ich optymalizacji, ustalenia zgodności z wymogami i celami, jak również weryfikacji statusu realizacji działań zapobiegawczych lub korygujących do powstałych niezgodności [Aniba 2016].

Zarządzanie procesowe jest podejściem dynamicznym. Jego źródła można upatrywać w klasycznej szkole zarządzania. Ponadto przyczyny takiego podejśia poajwily się także w organizacji procesów produkcyjnych i badaniach ergonomicznych. Rozwój podejścia zaobserwowany został w analizie systemowej. Nastepnie odniesiono go do dynamiki Forestera, po czym poddano analizie i projektowaniu procesów zarządzania. Podejście to była badane również przez Prof. Bieńkowskiego, Maire'a, Trzcienieckiego, Stabryłę i Martyniaka. To intensywne podejście jest rozwijane przez wyróżnioną przez Koontza szkołę procesu zarządzania, będącą elementem nurtu uniwersalistycznego. Należy przy tym

123

Podejścia te współgrają ze sobą, pozwalając na pełniejszy opis organizacji [Encyklopedia Zarządzania 2017].

Natomiast na stronie internetowej portalu wiedzy o polskich JST czytamy, że zarządzanie procesowe jest zestawieniem ciągłych i usystematyzowanych działań mających na celu planowanie i kontrolę wykonania danego procesu, tak aby w pełni zrealizować jego cel. Polega to na ukierunkowaniu organizacji na procesy w niej zachodzące. Zarządzanie procesowe charakteryzuje się zastosowaniem odpowiedniej wiedzy, technik, koncepcji oraz narzędzi pomocnych w definiowaniu, oraz wizualizacji udoskonaleń mających na celu spełnienie wymagań klienta. Zarządzanie procesowe charakteryzuje się ciągłą weryfikacją i usprawnianiem procesów poprzez zastosowanie uaktualnień i poprawek w sytuacjach, gdy osiągnięte rezultaty różnią się w stosunku do wcześniej określonych [Olesiński 2015].

Wśród procesów zarządzania istotnych z punktu widzenia zarządzaniaurzędem samorządowym można wymienić następujące:

 stworzenie wizji urzędu, która wyznaczy kierunek rozwoju,

 określenie planu strategicznego, uwzględniającego wcześniej założone cele w dłuższym okresie np. 2 lata,

 określenie planów krótkoterminowych, uwzględniających wcześniej założone cele założonych w krótkim okresie np. 1 rok,

 diagnoza i weryfikacja celów,

 alokacja zasobów materialnych i niematerialnych,  zarządzanie kapitałem ludzkim,

 kontrolowanie efektów.

Jak każda organizacja, JST działa w niepewnym otoczeniu. Umiejętność współistnienia i współpracy z otoczeniem wpływa na skuteczność działań tychże podmiotów. Otoczenie urzędów stanowią jego interesariusze, do których zaliczamy klientów, dostawców, konkurentów, instytucje państwowe i samorządowe, stowarzyszenia oraz sojusznicy strategiczni [Kożuch 2011, s. 76].

W praktyce myślenie o zarządzaniu i stosowaniu jego instrumentów wciąż nie należą do silnych stron działania jednostek administracji samorządowej w Polsce. Podstawowa trudność budowania „klimatu” dla działań związanych z zarządzaniem wynika z podejścia i nawyków władz lokalnych oraz pracowników będących zatrudnionych w urzędach. We wyobrażeniu wójta pojawiają się symptomy, zgodnie z którymi wszystkie te osoby powinny być „dobrymi gospodarzami” w właściwych dla nich obszarach działania. Jednak

wyobrażenia te nie zawsze odnoszą się do zadań wynikających z pełnionych obowiązków i związanych z nimi specyficznych umiejętnościach zarządzania.

We wcześniejszej części pracy pojawiła się tematyka zarządzania w ujęciu nauk o teorii i organizacji zarządzania. Samo pojęcie „zarządzanie” z trudem toruje sobie drogę w urzędach samorządowych. Jest kojarzone głównie ze sferą gospodarki i przedsiębiorstwami. Istnieje prawdopodobieństwo, że zarządzanie zostanie uznane za konieczność wynikającą z przejściowych trendów, za formalny wymóg, nieprzyczynijący się do istotnych zmian w praktyce funkcjonowania tychże instytucji. Kolejny dylemat wiąże się z umiejętnościami związanymi z zarządzaniem. W szczególności dotyczy to zdolności do przekładania celów na zadania. W dalszej kolejności realizacji tych zadań, monitorowania ich wykonania oraz oceny zrealizowanych zadań pod kątem osiągania celów. To złożone zagadnienie dotyczy wielu jednostek administracji samorządowej, również tych, które dysponują formalnie przyjętymi strategiami rozwoju. Inny problem ma związek z poziomem aktywności obywateli, ich wiedzy o samorządziei jego zadaniach oraz z ich oczekiwaniami wobec niego. Zarządzanie w warunkach polskich JST wciąż pozostaje dziedziną w zbyt małym stopniu wykorzystującą potencjał lokalnych i regionalnych społeczności. Sytuacja w zakresie zarządzania w polskich samorządach jest zatem bardzo zróżnicowana. Istnieje szereg urzędów zaawansowanych w udoskonalaniu technik i narzędzi zarządzania. Wiele z nich powiela niestety stare przyzwyczajenia, co stanowi istotną barierę w realizacji strategii, nawet jeśli została ona poprawnie przygotowana. w wielu samorządach budżet konstruowany jest na podstawie planu wydatków i przewidywanego wykonania w roku bieżącym, powielając udziały procentowe w poszczególnych działach i rozdziałach klasyfikacji budżetowej. Korekty na rzecz poszczególnych dysponentów dokonywane są głównie na podstawie ocen intuicyjnychi w wyniku nacisków politycznych. Otrzymanie dodatkowych środków nie obliguje do uzyskania określonych efektów, a jedynie do wydania przydzielonych środków na określony cel.W jednostkach tych brak zwykle długoterminowych planów inwestycyjnych. Czasem przyjętym dokumentem jest tylko jednostronicowa prezentacja dochodów, wydatkówi zadłużenia w prognozie kilkuletniej. Pomimo ogólnie niskiego stopnia innowacyjności w zakresie zarządzania wzrasta jednak liczba jednostek, które pomyślnie wdrożyły nowoczesne narzędzia zarządzania i skutecznie je stosują. w około 60-70 samorządach istnieją procedury przygotowania budżetu zadaniowego. w wielu z nich trwają prace nad przygotowaniem wieloletnich planów

125

Współczesne podejście zarówno teoretyków, jak i praktyków zajmujących się problematyką związaną z zarządzaniem samorządowym przyczynia się do eksponowania coraz większej liczby czynników, które determinują jej rozwój i sprzyjają realizacji dążeń

w uzyskiwaniu przewagi nad konkurencją w danym geograficznie terytorium [Barańska -Fischer 2012, s.243]. Aby się rozwijać i sprawnie funkcjonować, władze gmin powinny

mieć wszelkie kompetencje, zdolności do wyszukiwania nowych sposobów pozyskiwania kapitału, wykorzystując w tym celu kapitał wiedzy [Rutkowski 2011].

Dokonując przeglądu badań z zakresu zarządzania w polskich JST, okazuje się, żeproblematyka zarządzania w administracji samorządowej nabieraj coraz większego znaczenia. Profesjonalne zarządzanie jednostkami administracji samorządowej przez władze lokalne musi zapewnić gospodarność, efektywność i skuteczność organizacji sektora publicznego, poprawę jakości świadczonych przez nie usług oraz lepsze ich dopasowanie do zmieniających się potrzeb społecznych i złożonych uwarunkowań zewnętrznych [Zalewski 2005, s. 7]. Ich procesy muszą być złożone, co wynika zarazem ze specyfiki struktur samorządowych, jak i z ustawowych obowiązków, które nakładają na gminę zadania w dziedzinie zaspokojenia potrzeb zbiorowych mieszkańców oraz rozwiązywania aktualnych problemów w lokalnym otoczeniu. Sukces każdej JST jest zatem uzależniony m.in. od sprawnychprocesów zarządzania, umożliwiających skuteczne realizowanie zamierzonych celów. Zarządzanie JST powinno zatem korzystać z różnych nurtów teorii organizacji zarządzania, adaptując je do specyfiki swoich gmin i potrzeb z nią związanych. Najistotniejszy staje się wybór odpowiedniej kombinacji różnych teorii, czy koncepcji stosownie do konkretnych potrzeb i warunków lokalnych [Zalewski 2006, s. 19].

Podsumowując proces zarządzania nawet ten najmniejszy powinien być efektywny i skuteczny, aby sprostać rosnącym oczekiwaniom społecznym. Jednostki samorządowe jak dowolna organizacja, mają do dyspozycji swoją odrębną charakterystyczną naturę organizacyjną. Specyfika wymaga dostosowywania form działania organizacji do zmieniającego się otoczenia zewnętrznego, szczególnie w ujęciu makro. Wszelkie zmiany w otoczeniu politycznym, prawnym, społecznym, technologicznym, narzucają samorządom trendy rozwojowe. Społeczeństwo oczekuje, aby lokalny urząd, czy jednostka samorządowa były tak samo dostępne i nowoczesne jak pozostałe organizacje.

3.4. Dojrzałość zarządzania kapitałem intelektualnym w jednostkach samorządu