Strategię Lizbońską (SL) można uznać za pierwszy unijny kompleksowy makroekonomiczny program działań1. Kompleksowość nie oznacza wpływu na wszelkie sfery oddziaływania władz publicznych, gdyż znajduje tu zastosowanie zasada pomocniczości (subsydiarności), niepozwalająca na ingerowanie w dzie-dziny zarezerwowane do wyłącznej jurysdykcji władz krajowych. W odróżnie-niu od wcześniejszych cząstkowych programów, UE posiadała już uprawnienia do koordynacji polityk zatrudnienia krajów członkowskich2. Europejska
1 Szerzej na ten temat: Strategia lizbońska – droga do sukcesu zjednoczonej Europy. UKIE, Warszawa 2002; M.J. Radło: Wyzwanie konkurencyjności. Strategia lizbońska w poszerzonej Unii Europejskiej. ISP, Warszawa 2003.
2 Brak tych uprawnień i stosownych procedur pracy instytucji wspólnotowych stanowił, w opinii autora, najpoważniejszą barierę realizacji przyjętej na szczycie UE w grudniu 1993 roku ambitnej Białej Księgi Wzrost, konkurencyjność, zatrudnienie. Drogi i wyzwania w XXI wieku.
Fiasko tego programu zaważyło na wybitnie proceduralnych zapisach wprowadzonych 4 lata póź-niej w Traktacie Amsterdamskim. Por. Growth, Competitiveness, Employment. The Chalenges and Ways forward into the 21st Century. White Paper. European Commission, Luxembourg 1994.
gia Zatrudnienia (ESZ) stanowiła wynik zmian w prawie pierwotnym UE w po-staci dopisania w 1997 roku na szczycie w Amsterdamie do Traktatu ustanawia-jącego Wspólnotę Europejską (TWE) nowego Tytułu VIII Zatrudnienie. Traktat Amsterdamski powstawał w czasie najgłębszego w historii Wspólnot kryzysu zatrudnieniowego i dlatego realizacja wytycznych ESZ stanowiła największe wyzwanie dla UE. Nie tylko w okresie przygotowywania SL, ale również w chwili jej przyjmowania przez przywódców 15 państw członkowskich, sytu-acja na rynku pracy była postrzegana przez opinię publiczną jako najpoważniej-szy problem do rozwiązania. Dlatego określono jako zasadniczy cel strategii
„uczynienie z Unii Europejskiej do końca 2010 roku największej i najbardziej konkurencyjnej gospodarki na świecie, z większą liczbą lepszych miejsc pracy”.
Słabością strategii była niemożliwość przesunięć środków budżetowych i kon-centracji wsparcia na wyznaczonych celach wskaźnikowych, gdyż ramy finan-sowe na lata 2000-2006 przyjęto wcześniej, a pole manewru przy uchwalaniu kolejnych budżetów rocznych było bardzo ograniczone.
SL była postrzegana od początku jako mało realna, co wytykały komentarze analityków i publicystów3. Przewidywano jej przegląd i modyfikację w połowie realizacji. Skutkowało to jej ożywieniem (rewitalizacją) w 2005 roku, od kiedy występowała pod nazwą „Wzrost i zatrudnienie” i przestała akcentować cel przekształcenia się UE w najbardziej konkurencyjną gospodarkę na świecie4. Od czasu dodania do Strategii Lizbońskiej w Goeteborgu w 2001 roku komponentu ekologicznego stosowano określenie „trwały wzrost” (sustainable). Dopiero w pracach nad ramami finansowymi na lata 2007-2013 można było dokonać istotnych przesunięć środków oraz zmian terminologicznych5. Po raz pierwszy w historii budżetu UE nakłady na Wspólną Politykę Rolną (WPR) były mniejsze od wydatków na politykę strukturalną, która otrzymała nazwę „spójność na rzecz wzrostu i zatrudnienia”. Towarzyszyła jej pozycja „konkurencyjność na rzecz wzrostu i zatrudnienia”, a razem tworzyły one dział budżetowy „trwały wzrost”. Dopiero od 2007 roku Strategia Lizbońska (SL) została wsparta ade-kwatnym instrumentarium finansowym. Nie oznacza to jednak, że wystarczają-cym. Burzliwe wyniki szczytu UE z grudnia 2005 roku, na którym przyjmowano nowe ramy finansowe, doprowadziły do dużych cięć pierwotnego projektu.
3 Znamienne były tytuły prasowe w głównych polskich dziennikach z 24-26 marca 2000 ro-ku: Szczyt optymizmu, Jak dogonić Amerykę, Leczenie kompleksu Ameryki.
4 Nie zrezygnowano z działań na rzecz wzmacniania konkurencyjności.
5 Zob. m.in. tabelę 2 w: L. Cybulski: Zatrudnienie w zreformowanej polityce spójności w świetle doświadczeń Strategii lizbońskiej. W: Spójność w rozwoju regionalnym w Polsce obecnie i w przyszłości. Red. M. Klamut, E. Szostak. Prace Naukowe UE nr 143. UE, Wrocław 2010, s. 91.
Rynek pracy w nowej strategii gospodarczej UE „Europa 2020” 81
bardziej zredukowano wydatki planowane na pozycję „Konkurencyjność na rzecz wzrostu i zatrudnienia” – aż o 45% wobec cięć WPR na poziomie 2,6%6. Po przyjęciu ram realizacja SL stała się skuteczniejsza, a działania państw zwią-zane z zatrudnieniem uzyskały większe wsparcie budżetowe (zgodnie ze sformu-łowaną w art. 127 TWE zasadą ich uzupełniania przez Wspólnotę), lecz nie wpłynęło to na społeczny odbiór SL. Liczba publikacji na jej temat zmalała, utrwalając ukształtowany w latach 2004-2005 negatywny obraz jej efektywno-ści. Czekano na jej następczynię, którą nazwano „Europa 2020”.
Powyższy krótki przegląd pozwala na wypunktowanie głównych uwarun-kowań wpływających na tworzenie strategii w 2000 roku:
1. Realne – związane z percepcją głównych problemów i barier rozwojowych.
Pomimo zdecydowanej poprawy, która nastąpiła w latach 1998-2000, jako barierę nadal traktowano sytuację na rynku pracy i stąd centralne miejsce uzyskała polityka tworzenia miejsc pracy i podnoszenia stopy zatrudnienia (działania stosunkowo kosztowne). Innym celem stała się polityka dalszej de-regulacji w kilku sektorach z powszechnie występującymi monopolami natu-ralnymi (telekomunikacja, energetyka, transport, bankowość), co miało pod-nieść konkurencję wewnętrzną i efektywność całej gospodarki (prymat regulacji prawnych przy małym wsparciu finansowym). Trzecim kierunkiem strategicznym było zwiększenie zewnętrznej konkurencyjności w wyniku wzrostu nakładów na B&R, informatyzację, kształcenie (ambitne zadania zredukowano w wyniku zmniejszonego wsparcia z budżetu).
2. Regulacyjne – wejście w życie Traktatu Amsterdamskiego, usuwanie pozo-stałych barier funkcjonowania rynku europejskiego (efekt Jednolitego Aktu Europejskiego z 1986 roku, Traktatu z Maastricht z 1992 roku oraz dyrektyw liberalizujących kolejne rynki).
3. Programowe – realizacja od 1998 roku ESZ, polityki strukturalnej (w tym re-gionalnej) zreformowanej w 1988 roku i programu ekonomicznego Agenda 2000, stanowiącego podstawę synchronizacji działań budżetowych (1998).
4. Finansowe – zastane ramy finansowe 2000-2006 (przyjęte w 1998 roku) utrudniały wkomponowanie celów SL. Chociaż ramy zmodyfikowano w 2003 roku w związku z rozszerzeniem Unii na Wschód, przywódcy UE15 nie zdecydowali się na dyskusję burzącą z trudem wypracowany w 1998 roku konsens. Cele uzyskały większe wsparcie w nowych ramach finansowych 2007-2013. Obrazuje to wady mechanizmu decyzyjnego w UE, lecz niemoż-liwe jest w gronie 15-27 państw jednoczesne dochodzenie do porozumienia
6 Polityka gospodarcza. Red. B. Winiarski. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 514.
w sprawie priorytetów działań i wielkości środków. Należy najpierw ustalić, co należy robić, a potem jakimi nakładami. Jednak w przypadku SL przesu-nięcie czasowe było zbyt długie.
Strona realizacyjna strategii jest ściśle związana z koordynacyjnym charak-terem działań UE w zakresie celów ogólnoekonomicznych i zatrudnieniowych7. Transmisja tych zadań dokonuje się przede wszystkim w układach terytorial-nych, gdyż nakłady finansowe z funduszy strukturalterytorial-nych, głównie Europejskie-go Funduszu SpołeczneEuropejskie-go (EFS), są realizowane w ramach unijnej polityki spójności. Po pierwsze następuje wzajemna interakcja celów strategii i ESZ.
W pierwszym okresie wytyczne ekonomiczne i wytyczne zatrudnieniowe opra-cowywano oddzielnie, a od 2005 roku były to już „Zintegrowane wytyczne na rzecz wzrostu i zatrudnienia”. Formułowano je według odmiennych procedur, ale łączne uchwalanie pozwalało uniknąć sprzeczności, chociaż część wytycz-nych z oczywistych względów musiała się przenikać i uzupełniać. W celu za-pewnienia ciągłości działań i przewidywalności zaprzestano corocznych zmian, a wytyczne zostały ustabilizowane na okresy kilkuletnie. W dodatku zmiany wy-tycznych ekonomicznych (od nr 1 do 16) oraz zatrudnieniowych (od nr 17 do 24) na lata 2005-2008 oraz wytycznych na lata 2008-20108 miały charakter ko-smetyczny. Po drugie wytyczne te zostały wpisane w warunki realizacji polityki spójności. Oznacza to, że krajowe dokumenty programowe muszą być z nimi zgodne i podlegają zatwierdzeniu przez Komisję Europejską, która prowadzi kontrolę ex ante i ex post wykorzystania środków unijnych. Tym samym każdy potencjalny beneficjent środków unijnych jest zobowiązany do uwzględniania tzw. celów lizbońskich (projekty nietworzące miejsc pracy, niepodnoszące jako-ści kapitału ludzkiego czy niemające charakteru innowacyjnego mają znikome szanse na realizację). Zgodnie z zasadą n+3, cele lizbońskie będą dominować we wsparciu budżetowym jeszcze w 2016 roku. Mechanizm uzgodnień programo-wych przedstawia rysunek 1.
7 Prawo traktatowe czyni to rozróżnienie, chociaż dla polityków gospodarczych polityka za-trudnienia jest częścią całościowej polityki ekonomicznej, a uwzględniając szczególnie silny aspekt społeczny – polityki społeczno-gospodarczej.
8 Por. Decyzja Rady z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie wytycznych dla polityk zatrudnienia Państw Członkowskich. Dziennik Urzędowy UE 2005, nr L 205; Decyzja Rady z dnia 15 lipca 2005 r. dotycząca wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia Państw Członkowskich. Dziennik Urzędowy UE 2008, nr L 198.
Rynek pracy w nowej strategii gospodarczej UE „Europa 2020” 83
Rys. 1. Zależności realizacyjne Strategii Lizbońskiej i polityki spójności
Szczególnie ważna dla nowych państw członkowskich oraz państw śród-ziemnomorskich rozbudowa infrastruktury bazowej nie stanowi celu Strategii Lizbońskiej. Dlatego poziom „lizbonizacji” polityki spójności w regionach bied-nych jest zdecydowanie niższy niż w regionach bogatych. Jest to w pełni uza-sadnione i akceptowane przez Komisję Europejską zatwierdzającą Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (Narodową Strategię Spójności; NSRO) każdego kraju. Zróżnicowania są liczone na poziomie regionów (NUTS2), a nie państw, gdyż środki dla poszczególnych krajów są przydzielane na podstawie danych o regionalnym produkcie.
Chociaż we wszystkich krajach w ramach polityki spójności są realizowane podobne projekty, to proporcje określonych priorytetów są odmienne. W 8 kra-jach objętych jedynie celem „Konwergencja” (m.in. Polska z udziałem celów li-zbońskich na poziomie 64,9% i Malta z udziałem 43,8%) są notowane znacznie niższe wskaźniki niż w 7 krajach objętych wyłącznie celem „Regionalna konku-rencyjność i zatrudnienie” (RCE; m.in. wszystkie 3 kraje skandynawskie i Luk-semburg z udziałami celów lizbońskich sięgającymi od 86,2 do 89,8%)9. Pozo-stałe 12 państw posiada zarówno regiony celu „Konwergencja”, jak i „RCE”.
Powodem odmienności krajowych NSRO są różne proporcje dla tych celów, co z kolei jest wynikiem zróżnicowań dla trzech wytycznych polityki spójności:
9 L. Cybulski: Op. cit., s. 97.
Strategia Lizbońska na rzecz zatrudnienia na lata 2000-2010
Zintegrowane wytyczne polityki gospodarczej UE
Krajowe programy reform
Polityka spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej na lata
2007-2013
Strategiczne wytyczne Wspólnoty dla spójności
Narodowe strategiczne ramy odniesienia (NSRO, NSS)
1. Atrakcyjne miejsce dla inwestowania i pracy (mieści się tu infrastruktura transportowa, energetyczna, środowisko, a także infrastruktura kulturalna i socjalna oraz szerokopasmowy Internet). Wytyczna skupia połowę środków przeznaczonych dla regionów celu „Konwergencja” i tylko szóstą część środków dla regionów lepiej rozwiniętych. Udział celów lizbońskich dla tej wytycznej wynosi 44,5%.
2. Wiedza i innowacyjność na rzecz wzrostu (obejmuje nakłady na innowacje oraz B&R, przedsiębiorczość i inwestycje w przedsiębiorstwach, technologie informacyjne). Udział nakładów na tę wytyczną wynosi w regionach celu
„Konwergencja” 23%, a w regionach celu „RCE” jedną trzecią, natomiast udział celów lizbońskich w tej wytycznej jest pełny (100%).
3. Więcej lepszych miejsc pracy (inwestycje w rynek pracy, budowanie zdol-ności adaptacyjnych, kapitał ludzki, włączenie społeczne). W biedniejszych regionach UE środki te stanowią 1/6 otrzymanych, natomiast w bogatszych 40%10. Występuje tu niemal pełna „lizbonizacja” – 93,1%.
Ilustracją powyższych zależności byłby sześcian, którego jednym bokiem (osią) byłyby 3 cele polityki spójności, drugim – wytyczne polityki spójności, a trzecim – cele lizbońskie i nielizbońskie. W bryle nieeuklidesowej znalazłby się czwarty wymiar – państwa członkowskie UE. Podstawowe wnioski płynące z przedstawionych rozważań można sformułować następująco:
− Strategia Lizbońska kładła nacisk na poprawę sytuacji na rynku pracy (głównie przez promowanie inwestycji w kapitał ludzki) oraz na wzrost międzynarodo-wej konkurencyjności UE poprzez wsparcie dla innowacji, badań naukowych11 i postępu technologicznego, inwestycji przedsiębiorstw i przedsiębiorczości,
− SL nie propaguje celów o charakterze wyrównawczym, zmniejszających za-późnienie biedniejszych państw i regionów, jednak zgodnie z obligacją trak-tatową (art. 2-3 oraz 158-162 dawnego TWE) stanowi to cel polityki spójno-ści, a środki płynące z tego tytułu do Polski są dwukrotnie większe niż do Hiszpanii (drugiej w UE),
10 Obliczenia własne na podstawie Cohesion Policy: Strategic Report 2010 on the Implemen-tation of the Programmes 2007-2013. Commission Staff Working Document. SEC(2010)360 final, Brussels 31.03.2010, Annex IV. Suma udziałów dla trzech wytycznych jest mniejsza od 100%, gdyż dochodzą m.in. priorytety krajowe (100% lizbonizacji) i pomoc techniczna (cel nielizboński).
11 Zasadnicza część badań naukowych jest finansowana w ramach 7. Programu ramowego i projektów wiodących (Galileo, ITER), które są realizowane poza polityką spójności. Nie ma tu krajowego klucza podziału środków – zwyciężają najlepiej przygotowane projekty, niemal w cało-ści pochodzące z wiodących ośrodków naukowych Europy Zachodniej.
Rynek pracy w nowej strategii gospodarczej UE „Europa 2020” 85
− wydatki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), m.in. na kosztowne projekty infrastrukturalne i inne działania inwestycyjne (tzw. pro-jekty twarde), są znacznie większe niż wydatki z EFS (m.in. szkolenia i włą-czenie społeczne – projekty bezinwestycyjne, miękkie),
− ustalenia SL ważyły na działaniach UE do 2006 roku i w decydującym stop-niu na polityce UE od 2007 do 2013 roku, a nawet 2016 roku – znacznie wy-kraczając poza nominalny horyzont SL.