Domniemanie przeciwko eksterytorialności amerykańskiego ustawodawstwa antytrustowego antytrustowego

Jak podaje (Ryngaert 2006 : 62-64, 73) prawo USA, począwszy od podpisania Deklaracji Niepodległości w 1776 r., opierało się na klasycznej zasadzie terytorializmu, zaczerpniętej z prawa międzynarodowego publicznego. Zasada ta była podkreślana wielokrotnie w wyrokach Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych wydawanych w XVIII i XIX wieku oraz uznawana przez amerykańskich akademików zajmujących się zagadnieniami „prawa narodów”. W późniejszym okresie odwołanie do norm prawa międzynarodowego zostało zastąpione przez doktrynę nakazującą określać terytorialny zasięg amerykańskiego ustawodawstwa poprzez odczytanie, jaki był zamiar amerykańskiego ustawodawcy (Kongresu) w tym względzie. Doktryna ta opierała się jednak na „domniemaniu przeciwko ekstraterytorialności”, zgodnie z którym amerykańskim sądom wolno było zastosować ustawę eksterytorialnie tylko wówczas, gdy taki był zamiar Kongresu278. Jeden z argumentów podnoszony na poparcie tego domniemania głosił, że „zdroworozsądkowo należy przyjąć, iż Kongres stanowiąc prawo ma generalnie na względzie sprawy krajowe” (Dodge 1998 b:90).

276 Decyzja Komisji z 3 lipca 2001 r., General Electric/Honeywell, sprawa COMP/M.2220, Dz. Urz. UE 2004 L 48/1, wyrok Sądu Pierwszej Instancji z 14 grudnia 2005 r., Honeywell International, Inc. przeciwko Komisji

Wspólnot Europejskich, sprawa T-209/01, Zb. Orz. 2005 II-5575. 277

Streszczenie decyzji Komisji z 14 lipca 2010 r., British Airways/American Airlines/Iberi sprawa

COMP/39.596, Dz. Urz. UE 2010 C 278/14.

278

„Wieloletnią zasadą amerykańskiego prawa jest, że ustawodawstwo Kongresu, o ile nie wynika z niego przeciwny zamiar, znajduje zastosowanie tylko w granicach terytorialnej jurysdykcji USA. (…). Jest to kanon konstrukcji ustawy, zgodnie z którym, możliwe jest ustalenie zamiaru Kongresu, który nie został wprost wyrażony.” - fragment uzasadnienia wyroku w sprawie EEOC v. Arabian American Oil Co. („Aramco”), 499 U.S. 244, 248 (1991), przytoczenie za: (Dodge 1998 b: 85).

166 Jeśli Kongres (ustawa) nie określa terytorialnego zakresu stosowania danych norm, sądy winny uznać, że zamiarem było stosowanie ich tylko w odniesieniu do obszaru USA. Tradycyjnie ujmowane domniemanie braku eksterytorialności jest zatem pokrewne klasycznemu podejściu do zasady terytorializmu (por. niżej sprawa American Banana)279

. W ciągu XX w. amerykańskie sądownictwo odeszło od rygorystycznego stosowania koncepcji nawiązujących do terytorializmu. Z nadejściem doktryny skutków wiele sądów zastąpiło je domniemaniem eksterytorialności, w szczególności w odniesieniu do prawa gospodarczego publicznego. Sądy stosowały ustawy eksterytorialnie nawet wówczas, gdy nie było podstaw, by ustalić, że taki był zamiar Kongresu. Obecnie nie można być pewnym, czy amerykańskie sądy będą wywodzić z zasady terytorializmu ograniczenia odnośnie do przestrzennego zakresu stosowania krajowych ustaw. Jednakże widoczne stało się w orzecznictwie (i tak jest do dziś) poszukiwanie koncepcji ograniczających geograficzny zasięg stosowania prawa krajowego, odwołujących się do norm prawa międzynarodowego publicznego. Ta tendencja wyraźna jest w szczególności w dziedzinie prawa antytrustowego (Parrish 2008: 1672).

W roku 1890 uchwalono w USA (federalną) ustawę „o ochronie handlu i wymiany towarowej przed monopolami”, zwaną Ustawą Shermana (Sherman Act280

) - podstawowy akt regulujący prawo antymonopolowe (antytrustowe281

) tego kraju. W ślad za nim, w roku 1914 przyjęto Federal Trade Commission Act282

- ustawę, która organami administracji ds. ochrony konkurencji ustanawiała Wydział Antytrustowy Departamentu Sprawiedliwości oraz Biuro ds. Konkurencji Federalnej Komisji Handlu (dalej jako FTC). Regulację tę uzupełniała

Clayton Act,²⁸³ również uchwalona w 1914, która rozwijała normy prawa materialnego ustanowione w Sherman Act, regulowała zagadnienia proceduralne, a także określała środki zaradcze skierowane przeciwko antykonkurencyjnym praktykom oraz sankcje. Charakterystyczną cechą amerykańskiego systemu wdrażania norm prawa

279 Nie wszyscy wszakże współcześni akademicy uznają słuszność tego ujęcia. (Dodge 1998b:90) uważa, że z okoliczności, iż Kongres zajmuje się sprawami krajowymi nie wynika wcale, by amerykańska legislacja znajdowała zastosowanie jedynie w odniesieniu do zachowań mających miejsce na obszarze USA. Jego zdaniem oznacza to raczej, że powinna być stosowana do zachowań, które oddziałują na stan rzeczy na tym terytorium, niezależnie od tego, gdzie owe zachowania mają miejsce. Proponowane przez niego ujęcie tego domniemania nie stoi zatem w opozycji do doktryny skutków. Jak sam przyznaje, jest to odwrócenie tradycyjnego rozumienia domniemania braku eksterytorialności.

280

Pełna nazwa tej ustawy brzmiała An act to protect trade and commerce against unlawful restraints and

monopolies, czyli “Ustawa o ochronie handlu i wymiany towarowej przed bezprawnymi ograniczeniami i

monopolami”, U.S.C. 15 §§1-7.

281 W amerykańskiej kulturze prawnej prawo ochrony konkurencji, zwane w polskiej doktrynie również „antymonopolowym”, tradycyjnie określa się jako „antytrustowe”.

282 15 U.S.C. §§ 41-58.

283 15 U.S.C., §§12- 27; 29 U.S.C. §§52 – 52. W polskiej literaturze na temat Federal Trade Comission Act oraz Clayton Act zob. (Skoczny 1990:15 i nast.).

167 antymonopolowego jest to, że – niezależnie od uprawnień organów administracji – podmioty, które poniosły szkodę na skutek antykonkurencyjnych działań przedsiębiorców mogą domagać się przyznania im przez sąd odszkodowania (równego trzykrotności poniesionej szkody). Od początku obowiązywania Sherman Act występowanie z powództwami cywilnymi (przez prywatnych powodów, tzw. private enforcement) było powszechną metodą walki z zakazanymi prawem działaniami zniekształcającymi konkurencję. Również współcześnie prywatnoprawna metoda egzekwowania prawa antytrustowego ma w USA niezwykle istotne znaczenie (Molski 2005: 765). Dlatego też to sądy odegrały niezwykle istotną rolę w procesie interpretacji i wdrażania amerykańskich ustaw antytrustowych. W szczególności orzecznictwo zajmowało się kwestią geograficznego zasięgu obowiązywania norm prawa materialnego.

Sherman Act milczy nt. terytorialnego zakresu swojego zastosowania. Zawiera

wprawdzie sformułowanie odnoszące się do „handlu z obcymi narodami”, ale nie zajmuje się kwestią, czy zachowanie mające miejsce za granicą, które powoduje zakłócenie konkurencji na obszarze USA jest objęte zakresem tego pojęcia. Użyte w tej ustawie sformułowania mają charakter dość generalny. Paragraf 1 Sherman Act stanowi, że „Każdą umowę, związek w postaci trustu bądź innej, albo zmowę, służące ograniczeniu handlu lub wymiany towarowej pomiędzy kilkoma stanami lub z obcymi narodami, uznaje się za nielegalną”284

. O ile sformułowanie „pomiędzy kilkoma stanami” odnosi się do terytorium USA, o tyle sformułowanie odnoszące się do handlu z „obcymi narodami” nie jest jasne. Jak wskazuje (Ryngaert 2006: 188), amerykańskie organy administracji powołane do ochrony konkurencji zawsze bardzo ostrożnie podchodziły do problemu terytorialnego zasięgu swojej jurysdykcji. Wyraźna tendencja do poszerzania orbity przestrzennego oddziaływania prawa USA pojawiła się natomiast w postępowaniach sądowych.

Pierwszą sprawą, w której Sąd Najwyższy USA zajmował się kwestią przestrzennego zasięgu Sherman Act była American Banana v. United Fruit Co. (1909)285

. Był to spór pomiędzy dwiema spółkami amerykańskimi zajmującymi się handlem bananami, z których jedna (pozwany) spiskowała z rządem Kostaryki, aby wypchnąć konkurenta (powoda) z rynku. W tym celu, między innymi, z pomocą kostarykańskiego rządu dokonała nielegalnego przejęcia plantacji należącej uprzednio do powoda. W postępowaniu tym Sąd

284 W oryginale: “Every contract, combination in the form of trust or otherwise, or conspiracy, in restraint of trade or commerce among the several States, or with foreign nations, is declared to be illegal.”, tłum. własne.

285

American Banana Co. v. United Fruit, Co. 213 U.S. 347 (1909), dostęp na:

168 Najwyższy USA uznał, że nie przysługuje mu jurysdykcja wobec podjętego za granicą zachowania, które wywołało skutki na obszarze USA. Odrzucił tym samym tę odmianę zasady terytorialnej obiektywnej, w której za łącznik z terytorium uważa się skutek zachowania. Przyjął tradycyjne podejście do terytorializmu, oparte na teorii suwerenności państwowej, zgodnie z którym państwu nie przysługuje jurysdykcja do tego, by regulować zachowanie mające miejsce poza jego granicami. Sąd, w osobie sędziego Wenedella Holmesa, stwierdził, iż: „Generalną i w zasadzie uniwersalną zasadą jest, że charakter zachowania jako zgodnego bądź niezgodnego z prawem musi być określony w pełni poprzez prawo tego państwa, gdzie zachowanie to miało miejsce. Gdyby podmiot tego zachowania miał być objęty inną jurysdykcją, która miałaby zastosować do niego swoje własne reguły, nie zaś reguły miejsca, gdzie zachowanie nastąpiło, byłoby to nie tylko niesprawiedliwe, ale stanowiłoby również ingerencję we władzę innego suwerena, wbrew zasadzie kurtuazji międzynarodowej (comity) (…)”. Wywodził dalej iż: „Zakazy ujęte w Sherman Act nie obejmują zatem zachowań, które miały miejsce w państwach trzecich, nawet jeśli dopuścili się ich obywatele USA, wyrządzając na skutek tego szkodę innemu obywatelowi USA (…). Suwerenność oznacza, że prawem jest dekret suwerena, a sądom obcego państwa nie wolno wywierać na niego wpływu, by skłonić go do wydania dekretu”. Skoro więc antykonkurencyjnej zmowy dopuszczono się poza obszarem USA, w miejscu, gdzie nie była ona nielegalna, Stanom Zjednoczonym nie przysługiwała jurysdykcja wobec zachowania pozwanego. Stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w omawianej sprawie stworzyło podstawę dla generalnego domniemania braku eksterytorialnego zasięgu amerykańskiego ustawodawstwa antytrustowego. W wyroku wskazano w szczególności iż: „[rozważania nt. zasięgu jurysdykcji] prowadzą do wniosku, że każdą ustawę, w razie wątpliwości, należy odczytywać w ten sposób, że prawodawca miał w zamiarze ograniczenie jej oddziaływania i skutków wyłącznie do terytorium, nad którym ustawodawca ma prawowitą władzę. Cała legislacja ma prima facie zasięg terytorialny. Sformułowania mające uniwersalny zakres znaczeniowy takie jak >>każda umowa ograniczająca handel<<, >>każda osoba, która będzie monopolizować<< itd. będą w konsekwencji rozumiane w ten sposób, że odnoszą się tylko do podmiotów podlegających tej legislacji”286

.

Warto podkreślić, że sąd przyjął pryncypialne stanowisko mimo to, że sprawa

American Banana nie była postępowaniem przeciwko zagranicznemu przedsiębiorcy.

286 Tamże, tłum. własne.

169 Z drugiej strony należy jednak zwrócić uwagę, że Sąd Najwyższy powołał się w orzeczeniu nie na konkretną normę prawa międzynarodowego (mimo iż odniósł się do naczelnej zasady stosunków międzynarodowych, jaką jest suwerenność państw), ale na zasadę comity, której rola i normatywny charakter w prawie międzynarodowym publicznym nie jest jasna.