Efektywność inwestycji jednostek samorządu terytorialnego

Efektywność w najprostszym rozumieniu kojarzy się z tzw. dobrym gospo-darowaniem. W teorii ekonomii gospodarowanie definiowane jest jako świado-me działanie podmiotów (publicznych/prywatnych) polegające na rozdzieleniu ograniczonych zasobów pomiędzy konkurencyjne przedsięwzięcia na podstawie racjonalnych przesłanek i przy użyciu tych zasobów osiągnięcie możliwie najlepszego (optymalnego) wyniku, tj. wytworzenia i podziału wartości (dóbr i usług) w sposób zapewniający zaspokojenie potrzeb społecznych, a jednocze-śnie oszczędne ich spożytkowanie bez szkody dla środowiska naturalnego i warunków życia społeczeństwa. W praktyce oznacza to konieczność poszuki-wania w określonych warunkach (prawnych, politycznych, ekonomicznych) optymalnego punktu, w którym poniesione nakłady skalkulują się z wynikami ekonomicznymi i społecznymi. Dobre gospodarowanie to przede wszystkim racjonalne gospodarowanie, które w odniesieniu do procesów gospodarczych wiąże się z podejmowaniem ekonomicznie uzasadnionych decyzji i ze skutecz-nym działaniem. W szerszym kontekście odnoszone jest do efektywności oznaczającej uzyskanie jak najlepszych rezultatów w zakresie produkcji oraz dostarczanie dóbr i usług po najniższych kosztach56. Pojęcie efektywności zazwyczaj kojarzone jest z działalnością przedsiębiorstwa. Słownik ekonomiczny

54 J. Rosińska, Źródła finansowania inwestycji komunalnych na przykładzie miast na pra-wach powiatu w województwie zachodniopomorskim, [w:] Samorząd terytorialny w zintegrowanej Europie, t. 2, red. B. Filipiak, A. Szewczuk, Uniwersytet Szczeciński, Zeszyty Naukowe nr 426, Ekonomiczne Problemy Usług nr 1, Szczecin 2006, s. 159 i n.

55 Zob. R. Waśkiewicz, Budżet zadaniowy jako narzędzie racjonalizacji wydatków inwesty-cyjnych w gminie, [w:] Budżet zadaniowy metodą racjonalizacji wydatków, red. B. Woźniak, M. Postuła, Oficyna Wydawnicza SGH, CeDeWu Sp. z o.o., Warszawa 2012, s. 287.

56 Por. J. Penc, Leksykon biznesu, Wydawnictwo Placet, Warszawa 1997, www.placet.pl (14.05.2012).

przedsiębiorcy określa efektywność ekonomiczną jako stosunek między

warto-ścią poniesionych nakładów a wartowarto-ścią efektów uzyskanych dzięki tym nakładom. Przedsiębiorstwa dążą do pełnego wykorzystania posiadanych zasobów57. Efektywność opiera się na zasadach racjonalnego działania, które polega na uzyskaniu maksymalnego efektu przy danych nakładach lub minima-lizacji nakładów przy danym efekcie. Nieefektywne gospodarowanie może prowadzić do stopniowego wyczerpania się zasobów podmiotu, a w konsekwen-cji nawet do jego upadku58.

W teorii ekonomii wyróżnia się dwa rodzaje efektywności – produkcyjną oraz alokacyjną. Pierwsza wyraża przeciętny koszt wytworzenia produktu lub usługi. Wskaźnikiem efektywności produkcji jest jednostkowy koszt produkcji. Wyrazić ją można także za pomocą wskaźnika rentowności w relacji do kosztów lub przychodów. Efektywność alokacyjna dotyczy zgodności struktury produkcji wytworzonej przez system ekonomiczny ze strukturą preferencji konsumpcyjnych ludności59. Jest praktycznie niemierzalna. Często określa się ją jako efektywność lub optimum Pareta (teorii leżącej u podstaw nowoczesnej teorii dobrobytu). Według Pareta optymalna sytuacja występuje wówczas, gdy nie ma sposobu poprawienia sytuacji niektórych grup ludzi bez pogorszenia sytuacji innych. Wielkość podaży na rynku dóbr i usług to taka wielkość, przy której krzywe podaży i popytu przecinają się, gdyż jest to jedyny punkt, gdzie cena jaką nabyw-cy są skłonni zapłacić za dodatkową jednostkę dobra równa się cenie, za jaką dostawcy są skłonni tę dodatkową jednostkę dostarczyć60. Gospodarka osiąga optymalną alokację w warunkach konkurencji doskonałej. W rzeczywistości rynki odbiegają od tego modelu. Przedsiębiorstwa dążą do maksymalizacji zysku poprzez konkurencję pomiędzy podmiotami nie tylko wewnątrz gałęzi, ale także między gałęziami. Międzygałęziowa konkurencja powoduje przepływ kapitału z gałęzi o niższej do gałęzi o wyższej stopie zysku. W wyniku przepływu kształtu-je się przeciętna stopa zysku w gospodarce. W efekcie następukształtu-je poprawa

57 Słownik ekonomiczny przedsiębiorcy, red. Z. Dowgiałło, Wydawnictwo Znicz, Warszawa 2004, s. 94 i n.

58 Por. G. Gołębiowski, A. Tłaczała, Analiza ekonomiczno-finansowa w ujęciu praktycznym, Difin, Warszawa 2005, s. 95; B. Granosik, Metody oceny efektywności inwestycji rzeczowych w zarządzaniu przedsiębiorstwem, Wydawnictwo Politechniki Koszalińskiej, Koszalin 2007, s. 34; szerzej problem efektywności inwestycji w podmiotach prywatnych i publicznych przedstawia Z. Grzymała, Inwestycje komunalne w miastach, [w:] Inwestycje w mieście. Uwarunkowania ekonomiczne, organizacyjne i przestrzenne, red. M. J. Nowak, T. Skotarczak, CeDeWu Sp. z o.o., Warszawa 2012; W. Bachor, Efektywność majątku trwałego w spółkach komunalnych. Wybrane zagadnienia i wyniki badań, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2009.

59 A. Zalewski, Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego, [w:] Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, red. A. Zalewski, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2005, s. 46.

60 H. Varian, Mikroekonomia, Kurs średni – ujęcie nowoczesne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 328.

tywności alokacyjnej całej gospodarki, ponieważ przesunięcie zasobów do produkcji dóbr o wyższej zyskowności prowadzi do zwiększenia ich produkcji i lepszego dostosowania struktury produkcji do preferencji konsumentów61.

Efektywność inwestycji może być szacowana ex ante i ex post. Efektywność

ex ante polega na zidentyfikowaniu i szacowaniu przewidywanych (przyszłych)

efektów, nakładów, czasu, obarczona jest zawsze ryzykiem niedokładności. Efektywność ex post dotyczy skutków określonych działań, a więc faktycznych rezultatów. Stopień dokładności efektów jest wyższy, obarczony niższym ryzy-kiem62. Ocena efektywności przedsięwzięć powinna opierać się na zasadach, które w większości mają charakter uniwersalny (tzn. mają zastosowanie zarówno w analizie ekonomicznej, jak i finansowej) i dzielą się na dwie zasadnicze grupy:

• dotyczące procesu oceny efektywności, oraz • dotyczące metod oceny efektywności.

Tabela 3.2

Zasady oceny efektywności przedsięwzięć inwestycyjnych

Zasada efektywności Interpretacja

1 2 Zasady dotyczące procesu oceny efektywności przedsięwzięć inwestycyjnych

Zasada dodatkowości (addytyw-ności)

Postuluje, aby podstawą oceny efektywności projektu były jedynie te strumienie pieniężne, które bezpośrednio wpływa-ją na przedsięwzięcie

Zasada porównywalności Postuluje, aby ocena dokonana została przy uwzględnieniu zależności przyczynowo-skutkowej pomiędzy nakładami a efektami przedsięwzięcia inwestycyjnego

Zasada ignorowania kosztów utopionych

Postuluje wyeliminowanie kosztów poniesionych przed podjęciem decyzji inwestycyjnej, w sytuacji gdy nie istnieje szansa ich odzyskania w momencie zaniechania realizacji przedsięwzięcia

Zasada określenia okresu życia przedsięwzięcia

Postuluje określenie realnego okresu życia przedsięwzięcia uwzględniającego czynniki techniczne, rynkowe, społeczne Zasada wartości końcowej

(rezydualnej)

Postuluje uwzględnienie wartości rezydualnej jeśli technicz-na/społeczna/rynkowa wartość przedsięwzięcia przekracza przewidywany okres eksploatacji bądź gdy po zakończeniu inwestycji pozostaną składniki o dodanej wartości Zasada spójności Postuluje przyjęcie do oceny efektywności jednolitych

para-metrów np. stopa dyskontowa, inflacja, waluta, dla wszyst-kich ocenianych projektów

Zasada nieuwzględnienia kosztów niepieniężnych (księgowych)

Postuluje oparcie analizy na wielkościach mających charakter realny przepływów wartości

61 T. P. Tkaczyk, Wybrane problemy konkurencji, WESI, Warszawa 2000, s. 15. 62 Por. J. Penc, Leksykon biznesu…

1 2

Zasady dotyczące metod oceny efektywności projektów inwestycyjnych Zasada jednoznaczności Postuluje opracowanie procedury oceny efektywności

inwestycji, która pozwoli na porównywalność rezultatów bez względu na osobę dokonującą oceny

Zasada uniwersalności Postuluje zastosowanie takich metod (algorytmów) oceny efektywności przedsięwzięć, które zagwarantują porówny-walność wyników

Zasada spójności Interpretacja zasady jednoznaczna jak przy zasadach dotyczą-cych procesu oceny efektywności przedsięwzięć inwesty-cyjnych

Źródło: oprac. własne na podstawie M. Molo, Zasady oceny efektywności ekonomicznej realizowanych przedsięwzięć, s. 14, www.malopolskie.pl/pliki/2008/ekspertyza_efektywnosc _ekonomiczna.pdf (14.05.2012).

Odnosząc efektywność ekonomiczną do problematyki inwestycji samorzą-dowych analogicznie można zauważyć, że jest to stosunek między środkami wydatkowanymi na realizację inwestycji a uzyskanymi dzięki nim efektami. Dążenie do efektywności inwestycji jest naturalnym działaniem samorządów i wynika z dwóch przesłanek, po pierwsze z ograniczonych zasobów, po drugie z nieograniczonych potrzeb. Problem ten dotyczy zwłaszcza gmin, które z uwagi na ograniczone możliwości finansowe i ogromne potrzeby inwestycyjne, w tym także w obszarze infrastruktury, powinny poszukiwać wszelkich dostępnych sposobów na podniesienie efektywności wydatków na cele inwestycyjne. Punktem wyjścia tych poszukiwań winna być zmiana w sposobie zarządzania wpisująca się obecnie w nurt nowego zarządzania publicznego powszechnie zwanego jako New Public Management (NPM). Samorządy gminne poświęcają około 80–90% swoich zasobów finansowych na dostarczanie dóbr i usług publicznych, co pozwala spojrzeć na nie jak na przedsiębiorstwa⁶³. Jednocześnie należy wyraźnie wskazać, że w swojej działalności są monopolistami na danym terenie, a więc znajdują się w uprzywilejowanej pozycji. Nie determinuje to możliwości wprowadzania procedur i narzędzi wykorzystywanych w zarządza-niu komercyjnym, pamiętać musimy bowiem o tym, że nie wszystkie rozwiąza-nia stosowane w sektorze prywatnym nadają się do adaptacji w sektorze samorządowym. Samorządy w celu podniesienia efektywności inwestycji muszą w pełni wykorzystać także możliwości, jakie daje prawo i rozwiązania ekono-miczne dla sektora samorządowego. Chodzi przede wszystkim o zamówienia publiczne oraz zarządzanie strategiczne i budżetowanie.

Podstawą racjonalizacji wydatków samorządowych jest badanie ich efek-tywności, które w ujęciu sformalizowanym wymaga porównania uzyskanych

63 Por. A. Zimny, Uwarunkowania efektywności inwestycji gminnych w sferze infrastruktury technicznej, Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Koninie, Konin 2008, s. 24 i n.

efektów z poniesionymi nakładami. W ujęciu bardziej ogólnym władza samo-rządowa powinna kierować się zasadą maksymalizacji efektu przy minimalizacji nakładów lub minimalizacji nakładów przy danych efektach64. Porównanie nakładów z efektami może dać wynik dodatni (nadwyżkę finansową) lub ujemny (deficyt).

Analizując efektywność inwestycji samorządowych należy mieć na uwadze przede wszystkim efekt, jaki zostaje osiągnięty dzięki wydatkowaniu środków publicznych. Zostaje on poddany ocenie, której celem jest

weryfikacja racjonalności społeczno-ekonomicznej wydatkowanych środków. Kwestia bez-pośrednich korzyści finansowych dla inwestora (który nie działa w celu osiągnięcia zysku) jest drugorzędna, a zatem ocena efektywności finansowej przedsięwzięcia powinna służyć przede wszystkim ocenie płynności finansowej (która wpływa na trwałość) i finansowej wy-konalności przedsięwzięcia65.

W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ocena efektywności inwestycji komunalnych powinna być dokonywana z punktu widzenia korzysta-jących z usług (mieszkańca) i samej jednostki samorządowej. Usługi świadczone przez samorząd zaspokajają podstawowe potrzeby społeczne i należą do tych kategorii, w których rynek jako mechanizm alokacji zasobów zawodzi. W związku z tym decyzje o zakresie i charakterze usług podejmują władze i nie podlegają one weryfikacji rynkowej tylko społecznej poprzez określenie sprawiedliwości w dostępie do świadczeń oraz stopnia ich dostosowania do potrzeb i preferencji ludności66. W celu dokonania oceny efektywności wydat-ków dokonywanych przez władze samorządowe niezbędne jest zastosowanie procedur zmierzających do67:

• zidentyfikowania alternatywnych rozwiązań, do których należy także utrzymanie status quo,

• zidentyfikowania konsekwencji każdego postępowania w kategoriach rze-czowych (wielkości nakładów, efektów jakie pociąga za sobą każdy projekt) w całym okresie trwania przedsięwzięcia,

• oszacowania, na podstawie liczby i cen rynkowych czynników wytwór-czych, kosztów i przychodów w całym okresie trwania przedsięwzięcia,

64 Budżet władz lokalnych. Narzędzie zarządzania, red. S. Owsiak, PWE, Warszawa 2002, s. 50. Problem efektywności i jej pomiaru w sektorze publicznym szczegółowo analizie poddany został przez T. Strąka, Modele dokonań jednostek sektora finansów publicznych, Difin, Warszawa 2012.

65 M. Molo, Zasady oceny efektywności ekonomicznej realizowanych przedsięwzięć, s. 14, www.malopolskie.pl/pliki/2008/ekspertyza_efektywnosc_ekonomiczna.pdf (14.05.2012).

66 A. Zalewski, Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania…, s. 48. 67 Por. K. Gałuszka, Ocena efektywności finansowania rozwoju lokalnego, [w:] Finanse sa-morządu terytorialnego. Zagadnienia wybrane, red. L. Patrzałek, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań–Wrocław 2005, s. 142.

• zdyskontowania kosztów i przychodów,

• zsumowania zdyskontowanych kosztów i przychodów oraz skalkulowania oczekiwanej stopy zwrotu dla każdego wariantu przedsięwzięcia, tak aby wybrać najbardziej optymalne (zyskowne) rozwiązanie.

Pomiar efektywności w sektorze publicznym nie jest zjawiskiem łatwym. O ile w przypadku inwestycji realizowanych przez sektor prywatny określenie ich efektywności nie stwarza problemów, ponieważ zarówno nakłady, jak i efekty mają na ogół charakter wymierny wyrażony w pieniądzu, a decydującą rolę odgrywają kryteria ekonomiczno-finansowe, to w przypadku inwestycji sektora samorządowego jest to zadaniem bardzo złożonym i możliwym do realizacji jedynie w ograniczonym zakresie. Określenie wysokości nakładów nie stwarza większych problemów, natomiast określenie efektów bywa kłopotliwe, mają one bowiem wymiar nie tylko ekonomiczno-finansowy, ale także społeczny, a nawet ekologiczny i ujawnić się mogą ze znacznym opóźnieniem68. Ustalenie korzyści społecznych następuje w sposób arbitralny, według oceny każdego zainteresowa-nego. Ocena ma charakter jakościowy, a nie ilościowy. Dodatkową komplikacją przy takiej ocenie może być fakt, że część obywateli nie odniesie żadnych korzyści, może zaś ponieść koszty (podwyższonych opłat)69.

Kolejnym podstawowym pytaniem, jakie się tu pojawia, jest problem wyce-ny efektów. Jakie cewyce-ny przyjąć? Nie zawsze możliwe jest przyjęcie cen rynko-wych za dostarczane dobra i świadczone usługi, a zastosowanie innych cen (niższych) uniemożliwia pomiar, ponieważ nie będą one w pełni odzwierciedlać rzeczywistych kosztów poniesionych na wytworzenie dobra lub świadczenie usługi70.

3.2.2. Metody oceny efektywności inwestycji jednostek samorządu