3. Finansowe uwarunkowania inwestycji jednostek samorządu terytorialnego
3.3. Potencjał inwestycyjny jednostek samorządu terytorialnego
Warunkiem realizacji zadań zarówno o charakterze bieżącym, jak i inwesty-cyjnym jest zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego odpowiednich dochodów, adekwatnych do zakresu zadań. Rzeczywista wielkość środków postawiona do dyspozycji gminy ma wpływ na kreowanie skłonności do inwestowania. Skłonność do inwestowania jednostek samorządu terytorialnego zależy od wielkości nadwyżki operacyjnej lub wolnych środków. Wzrost tych kategorii zwiększa możliwości inwestycyjne. Skłonność inwestycyjną kreują także bieżące wydatki związane z realizacją bieżących zadań. Im więcej środ-ków pochłaniają bieżące cele i utrzymanie infrastruktury, tym mniejsze są możliwości finansowe w zakresie nowych przedsięwzięć inwestycyjnych. Kolejnym czynnikiem, który wpływa na stopień skłonności do inwestowania, jest poziom zadłużenia. Stopień dostępności zewnętrznych źródeł finansowania wytycza w znacznej mierze granice możliwości inwestycyjnych w przyszłości. Nadwyżka operacyjna109 jest różnicą pomiędzy dochodami bieżącymi a
108 W. Bachor, B. Ekstowicz, Z. Grzymała, P. Jeżowski, G. Maśloch, M. Sadowy, A. Zalew-ski, Podstawy ekonomiki i zarządzania w gospodarce…, s. 314; U. Brochocka, R. Gajęcki, Metody oceny projektów inwestycyjnych, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 1997.
109 Nadwyżkę operacyjną przyjmuje się za jedną z najważniejszych miar obrazującą sytuację finansową jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie to, zdaniem P. Swianiewicza, w ostatnich latach znacznie zyskało na znaczeniu. Poszerzył się krąg osób rozumiejących jego znaczenie, do grona ekspertów, którzy posługiwali się kategorią nadwyżki operacyjnej, dołączyli politycy i urzędnicy samorządowi. Nadwyżka operacyjna precyzyjnie określa, ile środków pozostaje w kasie samorządu po dokonaniu niezbędnych wydatków. Nie bierze się pod uwagę środków pochodzących z jednorazowej sprzedaży gruntu komunalnego, a jedynie regularne wpływy, co do których jest pewność ich wystąpienia. Tak określoną nadwyżkę operacyjną można przeznaczyć na zadania znajdujące się w zasięgu starego rozwoju jednostki, ale przede wszystkim na nowe inwestycje lub spłatę zadłużenia. Nadwyżka operacyjna wytycza finansowe możliwości rozwoju w przyszłości. Sytuacja przeciwna – deficyt operacyjny – występuje wówczas, gdy wydatki bieżące przewyższają dochody bieżące. Oznacza to, że samorząd funkcjonuje „na kredyt” lub
kami bieżącymi. Pojęcie dochodów i wydatków JST w podziale na bieżące i majątkowe zostało zawarte w art. 165a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. i art. 235 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Do dochodów majątkowych zalicza się: • dotacje i środki otrzymane na inwestycje, • dochody ze sprzedaży majątku,
• dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w pra-wo własności.
Wydatki majątkowe obejmują: • inwestycje i zakupy inwestycyjne,
• zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlo-wego.
Zdaniem P. Swianiewicza, o ile nie ma wątpliwości co do zakresu interpre-tacyjnego wydatków bieżących, to takie wątpliwości pojawiają się przy ozna-czeniu dochodów bieżących. Kreatywna rachunkowość w tym zakresie może prowadzić do zwiększenia lub zaniżenia wielkości nadwyżki, co w konsekwen-cji rzutuje na zakres zadań przeznaczonych do realizakonsekwen-cji. Do dochodów bieżą-cych nie zalicza się wielkości otrzymanych dotacji inwestycyjnych, dochodów pochodzących z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, środków ze sprzedaży składników majątkowych, dywidend i kwot uzyskanych ze zbycia praw majątkowych. Kreatywność może występować w przypadku zaliczenia wpływów z dzierżawy czy wynajmu majątku komunal-nego do dochodów bieżących. Gdyby zaliczyć te wpływy do dochodów kapita-łowych, nadwyżka operacyjna byłaby oczywiście odpowiednio mniejsza. Tymczasem sposób takiego zaliczenia nie jest oczywisty. Jako dochód kapitało-wy powinniśmy bowiem potraktować przynajmniej odpis związany z amortyza-cją dzierżawionego majątku, ale praktyka, zdaniem wspomnianego autora, pokazuje, że sprawozdania budżetowe nie pokazują tak szczegółowego rozróż-nienia.
W literaturze dla zobrazowania możliwości inwestycyjnych samorządu tery-torialnego stosuje się określenie potencjału inwestycyjnego110. Potencjał to zasób możliwości, mocy bądź zdolności wytwórczych tkwiących w jakiejś dziedzinie, np. gospodarczej111, potencjał inwestycyjny będzie zaś wyznaczony poprzez środki budżetowe, które wykorzystuje się do finansowania
„przejada majątek”. W dłuższej perspektywie taka sytuacja rodzi poważne kłopoty finansowe i znacznie ogranicza rozwój w przyszłości. Wielkość nadwyżki operacyjnej stanowi jeden z najważniejszych parametrów wykorzystywanych przy opracowywaniu wieloletnich programów inwestycyjnych. P. Swianiewicz, Kondycja finansowa samorządów? Nadwyżka operacyjna w 2007, www.wspólnota.org.pl (dostęp z 30.11.2010).
110 T. Kaczor, M. Tomalak, Potencjał inwestycyjny jednostek samorządu terytorialnego, In-stytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa 2000, s. 9.
wzięć inwestycyjnych. Potencjał inwestycyjny uzależniony jest od czynników składowych mających na niego wpływ.
Poziom dochodów budżetowych, jakim w danym momencie dysponuje jed-nostka samorządu terytorialnego wyznacza jej własny potencjał. T. Lubińska stosuje określenie własny potencjał dochodowy, który wyznaczony jest przez sumę wpływu z udziałów w podatkach dochodowych od osób fizycznych i od osób prawnych, podatku od nieruchomości, środków transportowych, czynności cywilnoprawnych, a w gminach wiejskich także w podatku rolnym i podatku leśnym. Własny potencjał dochodowy jest jednym z elementów dochodów bieżących stabilnych, które obejmują także subwencję ogólną, dotacje celowe, dochody bieżące stabilne z majątku oraz pozostałe dochody bieżące stabilne112.
Można więc przyjąć, że potencjałem własnym są dochody ogółem (własny potencjał dochodowy) pomniejszone o wydatki bieżące oraz o wydatki związane z obsługą długu (raty kapitałowe i odsetki), które wyznaczają poziom wolnych środków brutto.
Jak już wspomniano, różnica pomiędzy dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi stanowi wynik bieżący, który w przypadku wielkości dodatniej określany jest mianem nadwyżki operacyjnej, a w przypadku wielkości ujemnej deficytem operacyjnym. Wynik budżetu operacyjnego określa, czy jednostka samorządu terytorialnego jest w stanie pokryć własne wydatki bieżące uzyska-nymi dochodami bieżącymi. Im wyższa jest wartość nadwyżki operacyjnej, tym większe możliwości samorządu w odniesieniu do realizacji nowych przedsię-wzięć inwestycyjnych w sposób bezpośredni po przeznaczeniu odpowiednich kwot na zadania inwestycyjne lub w sposób pośredni poprzez redukowanie wcześniej zaciągniętych zobowiązań na cele inwestycyjne113. Poziom zobowią-zań zdeterminowany jest ustawowymi limitami, zdolnością kredytową oraz skłonnością jednostki do zaciągania zobowiązań.
Potencjał własny powiększony o nadwyżkę budżetową z lat poprzednich, przychody z prywatyzacji oraz możliwości pozyskania środków obcych w tym
112 Dochody bieżące stabilne, to taka kategoria dochodów, których charakterystyczną cechą jest regularność wpływów do budżetu i które nie wygasają wraz z upływem określonego czasu. Do stabilnych dochodów bieżących z majątku zalicza się dochody z czynszu, najmu, dzierżawy, opłaty za wieczyste użytkowanie. Pozostałe dochody bieżące stabilne obejmują wpływy z opłat, z pozostałych podatków nie ujętych we własnym potencjale dochodowym oraz inne wpływy, które wynikają z organizacji usług publicznych (np. wpływy ze sprzedaży biletów komunikacji miejskiej), szerzej: T. Lubińska, M. Będzieszak, Własny potencjał inwestycyjny jako miara pozycji wydatkowej gmin w latach 2004 i 2005, [w:] Budżet państwa i samorządów, decentralizacja – oświata. Studium porównawcze, red. T. Lubińska, Difin, Warszawa 2005, s. 67–70.
113 Nadwyżka operacyjna w jednostkach samorządu terytorialnego w latach 2004–2006, Mi-nisterstwo Finansów, sierpień 2007, s. 3–4; szerzej na temat nadwyżki operacyjnej E. Markowska-Bzducha, Potencjał inwestycyjny jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, [w:] Współczesne problemy finansów i gospodarki jednostek samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2008, s. 257–260.
samym czasie stanowią potencjał inwestycyjny. T. Lubińska wraz z zespołem określa własny potencjał inwestycyjny, przyjmując, że
jest pojęciem pochodnym od nadwyżki bieżącej, gdyż oznacza środki dostępne do dyspozy-cji władz po sfinansowaniu wszystkich wydatków bieżących oraz po spłacie rat kredytów, pożyczek i wykupie papierów wartościowych. Własny potencjał inwestycyjny oznacza środ-ki, które powinny zostać przeznaczone na finansowanie inwestycji114.
Autorzy wyróżniają trzy stopnie potencjału inwestycyjnego, którego inter-pretacja jest następująca115:
1) potencjał inwestycyjny pierwszego stopnia – oznacza część dochodów bieżących jaka pozostaje po uregulowaniu bieżących wydatków i po spłacie zadłużenia,
2) potencjał inwestycyjny drugiego stopnia – określony jest przez część dochodów budżetowych pozostających do dyspozycji po dokonaniu bieżących wydatków i spłacie zadłużenia,
3) potencjał inwestycyjny trzeciego stopnia – uwzględnia także dochody pozabudżetowe pochodzące na przykład ze środków Unii Europejskiej, finansu-jące daną inwestycję.
Wyznaczenie wielkości potencjału inwestycyjnego przedstawia schemat 3.3. Autorka przez potencjał inwestycyjny rozumie zasoby finansowe znajdujące się w dyspozycji jednostki samorządu terytorialnego do realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych po zrealizowaniu wydatków bieżących oraz uregulowaniu zobowiązań wynikających z obsługi zadłużenia powiększone o środki uzyskane ze sprzedaży majątku. W literaturze zdolność jednostek samorządu terytorialne-go do finansowania działalności inwestycyjnej można przedstawić poprzez określenie poziomu nadwyżki operacyjnej. Jak już wcześniej wspomniano, nadwyżka operacyjna to różnica pomiędzy dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi. Powstaje w wyniku pokrycia wydatków bieżących dochodami bieżącymi w danym roku budżetowym i obliczana jest jako strumień przepły-wów finansowych. Poziom nadwyżki operacyjnej można ustalić za pomocą jednej z dwóch metod.
Pierwsza metoda bazuje na klasycznym ujęciu budżetowym przepływów finansowych i ujęciu ich w postaci cash flow. W tym celu wymagana jest identyfikacja następujących zmiennych116 :
114 T. Lubińska, M. Będzieszak, Własny potencjał inwestycyjny jako miara pozycji…, s. 71. 115 Ibidem.
116 M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Metody analityczne w działalno-ści jednostek…, s. 137.
Schemat 3.3. Potencjał inwestycyjny jednostki samorządu terytorialnego
Źródło: T. Lubińska, M. Będziaszek, Własny potencjał inwestycyjny jako miara pozycji wy-datkowej gmin w latach 2004 i 2005, [w:] Budżet państwa i samorządów, decentralizacja –
oświata. Studium porównawcze, red. T. Lubińska, Difin, Warszawa 2005, s. 68
• określenie trendów w zakresie kształtowania się wpływów (dochodów i przychodów) budżetowych, jest to niezwykle istotne, zwłaszcza w warunkach kryzysu finansowego, gdzie następują wahania w poziomie dochodów oraz mogą wystąpić trudności w pozyskaniu przy-chodów (finansowanie długiem, związane z pokryciem bieżących niedoborów),
• kosztów realizacji zadań bieżących oraz rozchodów (środków budżetowych związanych z obsługą długu). Roczna spłata zadłużenia Pozostałe dochody bieżące stabilne Wydatki bieżące ogółem Dochody majątkowe nieregularne Dochody bieżące stabilne z majątku Subwencja ogólna Dotacje celowe Własny potencjał dochodowy Dochody pozabudże-towe
+
+
+
+
–
–
+
+
Dochody bieżące stabilne Nadwyżka bieżąca Własny potencjał inwestycyjny I0 Własny potencjał inwestycyjny II0 Własny potencjał inwestycyjny III0=
=
=
=
=
Dochody osiągane przez jednostki samorządu terytorialnego powinny kształtować się na poziomie gwarantującym realizację bieżących zadań. Docho-dy bieżące winny odzwierciedlać relację:
= b D ( ) 1 po i c m n t pc D S D D D D + + + + +
= gdzie: Db – dochody bieżące,Dpc – dochody z udziałów w podatkach centralnych (PIT, CIT),
Dpo – dochody z podatków i opłat lokalnych,
Di – dochody z darowizn i spadków, Dc – dotacje celowe na zadania bieżące,
S – subwencja ogólna,
Dm – dochody z mienia, które mogą mieć charakter cykliczny
Wydatki bieżące związane są z realizacją zadań bieżących i obejmują koszty wynagrodzeń i pochodnych, zakupu materiałów i usług, dotacje na realizację zadań bieżących wykonywanych przez jednostki organizacyjne oraz koszty związane z realizacją zadań bieżących wynikające z zawartych umów i porozu-mień. Koszty te nie obejmują zadań związanych z inwestycjami. Sposób liczenia
cash flow bieżącego opartego na nadwyżce operacyjnej przedstawiono w tab. 3.3.
Tabela 3.3
Nadwyżka operacyjna w ujęciu cash flow bieżącego – metoda pierwsza
Lp. CASH FLOW
A Dochody bieżące
B Wydatki bieżące
C Nadwyżka operacyjna/deficyt brutto (A–B)
D Finansowanie bieżące (D1–D2) D.1 Przychody
D.2 Rozchody ogółem
E Cash flow danego roku (C+D) F Wydatki inwestycyjne
G Nadwyżka operacyjna netto/deficyt (E–F) – cash flow
H Finansowanie inwestycyjne (H1–H2) H.1 Przychody
H.2 Rozchody ogółem
I Cash flow danego roku z inwestycji (G+H)
J Środki na początek roku
K Cash flow na koniec roku (I+J)
Źródło: M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Metody analityczne w działalności jednostek podsektora samorządowego, Difin, Warszawa 2010, s. 138.
Metoda druga, służąca do pomiaru potencjału inwestycyjnego, oparta jest na ustaleniu nadwyżki operacyjnej będącej różnicą pomiędzy dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi. Dochody bieżące to dochody budżetowe niebędące dochodami majątkowymi (dotacjami i środkami otrzymanymi na inwestycje, dochodami ze sprzedaży majątku, przekształcenia prawa użytkowania wieczy-stego w prawo własności). Wydatkami bieżącymi są wydatki, które nie stanowią wydatków majątkowych (wydatki na zakupy inwestycyjne i inwestycje, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego).
Tabela 3.4
Nadwyżka operacyjna w ujęciu cash flow bieżącego – metoda druga
Lp. CASH FLOW
A Dochody bieżące
B Wydatki bieżące
C Nadwyżka operacyjna/deficyt brutto (A–B)
D Finansowanie bieżące (D1–D2) D.1 Przychody
D.2 Rozchody ogółem
E Cash flow danego roku (C+D) – nadwyżka operacyjna netto
F Środki na początek roku
G Cash flow na koniec roku (E+F)
Źródło: M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Metody analityczne w działalności jednostek podsektora samorządowego, Difin, Warszawa 2010, s. 139.
Metody różnią się ujęciem dochodów bieżących. W pierwszej metodzie włączono dochody cyklicznie otrzymywane z mienia do dochodów bieżących i wyeliminowano wydatki, które mają charakter inwestycyjny. Sposób liczenia
cash flow bieżącego na podstawie nadwyżki operacyjnej drugą metodą,
opraco-waną przez Ministerstwo Finansów, przedstawiony został w tab. 3.4.
Wybór jednego ze sposobów obliczenia potencjału inwestycyjnego pozwala określić jakimi możliwościami inwestycyjnymi dysponuje jednostka w danym okresie. Jednostki prowadzące ostrożną politykę kredytową będą dysponowały niższym poziomem potencjału inwestycyjnego, ale też w każdej chwili mogą zwiększyć swe zadłużenie i w ten sposób finansować swoje inwestycje. Prowa-dzi to do wzrostu potencjału inwestycyjnego. Na przeciwnym biegunie znajdują się samorządy, w których wysoki poziom zadłużenia ogranicza możliwości inwestycyjne poprzez kapitał pożyczkowy. Wówczas jedynym rozwiązaniem jest dążenie do wzrostu potencjału własnego. Praktyka wykazuje, że samorządy zadłużają się poniżej ustawowych limitów, co świadczy o utrzymywaniu bezpiecznego poziomu zadłużenia.
Po zrealizowaniu wydatków bieżących niezbędnych do zapewnienia prawi-dłowego funkcjonowania samorządu pozostała kwota może być przeznaczona na trzy kategorie wydatków117:
• zakupy inwestycyjne – obejmują nakłady finansowe przeznaczone na funkcjonowanie już istniejących instytucji, które mają na celu zapewnienie sprawnego działania samorządu i podległych mu jednostek. Nakłady te nie są zaliczane do potencjału inwestycyjnego, gdyż wstrzymanie ponoszenia ich w bieżącym okresie wpływa oczywiście na wzrost wielkości potencjału inwesty-cyjnego, ale w przyszłości znacznie go ogranicza;
• finansowanie inwestycji kontynuowanych – obejmują wydatki ponoszone na rozpoczęte w latach poprzednich przedsięwzięcia inwestycyjne objęte wieloletnim planem inwestycyjnym. Podobnie jak w przypadku zakupów inwestycyjnych można ograniczyć wydatki kontynuowane zwiększając potencjał inwestycyjny, ale w dłuższej perspektywie następuje odroczenie inwestycji, co przekłada się najczęściej na spadek efektywności wydatkowania pieniędzy;
• nowe inwestycje – obejmują nakłady uruchomione na realizację nowego przedsięwzięcia inwestycyjnego, które znalazło akceptację władz lokalnych, wpisane zostało do planu inwestycyjnego wraz ze wskazaniem źródeł finanso-wania. Podstawą rozpoczęcia nowej inwestycji jest posiadanie odpowiedniego poziomu potencjału inwestycyjnego, który w przypadku pojawienia się nieprze-widzianych trudności będzie gwarantował realizację dalszych etapów inwestycji.
Tabela 3.5
Potencjał inwestycyjny jednostek samorządu terytorialnego ogółem w latach 2005–2011 (w mln zł) Lp. Wyszczególnienie 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Wykonanie za rok
1 Dochody ogółem 102 911 117 040 131 380 142 569 154 842 162 815 171 309 2 Wydatki bieżące 85 376 95 081 102 047 113 260 124 702 133 517 139 160
3 Wolne środki brutto
(1–2) 17 535 21 959 29 333 29 309 30 140 29 298 32 149 4 Obsługa zadłużenia 997 839 994 1 315 1 400 1 852 2 711 5 Potencjał własny (3– 4) 16 538 21 120 28 339 27 994 28 740 27 446 29 338 6 Nadwyżka budżetowa z lat poprzednich 2 302 2 516 2 326 3 655 3 865 2 686 1 697 7 Przychody z pry-watyzacji majątku 83 17 19 123 80 197 1 463 8 Potencjał inwesty-cyjny (5+6+7) 18 923 23 653 30 684 31 772 32 685 30 329 32 598
Źródło: oprac. własne na podstawie Informacji z wykonania budżetów jednostek samorządu tery-torialnego za lata 2005–2011, Warszawa 2006–2011, strony internetowe Ministerstwa Finansów.
Zdaniem M. Dylewskiego potencjał inwestycyjny stanowi miarę ilościową, jaką można przedstawić w ujęciu statystycznym oraz dynamicznym118, które w sposób syntetyczny i ogólnikowy określają potencjał i atrakcyjność jednostki samorządu terytorialnego. Wielkość potencjału inwestycyjnego jednostek samorządu terytorialnego w latach 2006–2010 ujęto w tab. 3.5.
Z danych przedstawionych w tab. 3.5 wynika, iż ujęcie nominalne pokazuje systematycznie rosnący potencjał inwestycyjny jednostek samorządu terytorial-nego. Rok 2005 jest pierwszym pełnym rokiem przynależności Polski do struktur UE. Od tego czasu obserwujemy systematyczny wzrost potencjału inwestycyjnego jednostek samorządu terytorialnego (związany z zaangażowa-niem dotacji unijnych na zadania inwestycyjne). Jest on wynikiem wzrastającej wielkości wolnych środków brutto oraz nadwyżek osiągniętych w latach poprzednich, za wyjątkiem roku 2011, gdy odnotowano spadek wielkości nominalnej nadwyżki z roku poprzedniego. Na poziom potencjału inwestycyjne-go wpływa także wielkość środków pozyskiwanych z prywatyzacji majątku. Należy wskazać na dwa okresy, w których jednostki samorządu aktywnie prywatyzowały majątek. To rok 2005, w którym sprywatyzowano majątek za łączną kwotę 83 mln zł, oraz lata 2007–2011, w których systematycznie rosła wartość nominalna przychodów z prywatyzacji. W roku 2009 nastąpił spadek przychodów podyktowany zastojem na rynku nieruchomości wywołanym globalnym kryzysem finansowym. W roku 2010 zauważalny stał się spadek wolnych środków finansowych samorządów, potencjału własnego i inwestycyj-nego, co świadczy, że kryzys gospodarczy dopiero wywiera piętno na sytuacji finansowej samorządów. Odbija się to na spadku dochodów ogółem o 5,1%, wydatków bieżących o 7,0%, co w konsekwencji przekłada się na spadek w dwóch ostatnich latach potencjału własnego i inwestycyjnego odpowiednio o 4,5 i 7,2%. Ogólna tendencja w latach 2005–2011 jest wzrostowa. I tak średniorocznie dochody ogółem wzrosły o 39,1%, wydatki bieżące zaś o 40,4%. Taka sytuacja odbiła się na poziomie potencjału własnego oraz inwestycyjnego, którego średnioroczny wzrost w tym okresie wyniósł odpowiednio 30,0 i 28,2%.
Największym potencjałem inwestycyjnym dysponują gminy i miasta na prawach powiatu, co pokazuje, że jednostki te w obecnych uwarunkowaniach funkcjonowania samorządu stają się podstawowymi inwestorami. W tab. 3.6 zaprezentowano syntetyczne dane w ujęciu nominalnym dotyczące poziomu potencjału inwestycyjnego przypadające na poszczególne jednostki JST. Wyraźnie zaznacza się znaczący udział gmin, które koncentrują 44,2%
118 Potencjał inwestycyjny można oceniać w ujęciu rocznym lub wieloletnim, uwzględniając okresy przyszłe lub prognozy wieloletnie w zakresie inwestycji i planowanych źródeł finansowa-nia tych inwestycji. Długookresowe podejście wydaje się praktyczniejsze gdyż uwzględfinansowa-nia strategiczne podejście do problematyki rozwoju jednostki samorządu terytorialnego. Więcej na ten temat M. Dylewski, Wpływ spowolnienia gospodarczego na zdolność inwestycyjną JST, [w:] Finanse publiczne, red. J. Sokołowski, M. Sosnowski, A. Żabiński…, s. 115–116.
łu inwestycyjnego całego sektora. Niepokojącym zjawiskiem jest małe znacze-nie powiatów jako szczebla samorządu o zasięgu ponadlokalnym w roli inwesto-rów. Poziom potencjału inwestycyjnego powiatów wynosi ok. 12,5%, co stawia je na ostatnim miejscu pośród wszystkich jednostek.
Zbiorcze zestawienie (tab. 3.6) potencjału inwestycyjnego w latach 2005– 2011 pokazuje poziom potencjału podsektora samorządowego.
Tabela 3.6
Potencjał inwestycyjny poszczególnych szczebli jednostek samorządu terytorialnego ogółem w latach 2005–2011 (w mln zł) Jednostka JST 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Ogółem 18 923 23 650 30 684 31 772 32 685 30 329 32 599 Gminy 9 182 10 450 12 383 13 777 12 612 13 423 14 412 Powiaty 1 378 1 650 2 181 2 671 3 090 3 829 3 798 MPP* 5 482 7 870 11 297 10 059 7 178 7 828 8 973 Województwa 2 881 3 680 4 823 5 265 9 805 5 249 5 416 * MPP – miasta na prawach powiatu
Źródło: oprac. własne na podstawie Informacji z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za lata 2005–2011, Warszawa 2006–2011, strony internetowe Ministerstwa Finansów.
W kontekście analizy potencjału inwestycyjnego samorządu warto zwrócić uwagę na poziom wydatków inwestycyjnych realizowanych przez poszczególne szczeble (tab. 3.7) podkreślając, że ich dynamika wyraźnie nabrała tempa (w części jest to zasługa środków UE).
W ujęciu nominalnym łączny potencjał inwestycyjny jednostek samorządu terytorialnego w latach 2005–2011 wyniósł 200 644 mln zł. W tym czasie łączne wydatki inwestycyjne wyniosły 225 275 mln zł. Jeśli weźmie się pod uwagę zakres realizowanych inwestycji, to ujawniają się duże różnice pomiędzy poszczególnymi szczeblami samorządu. Gminy i miasta na prawach powiatu wydają blisko 74,0% ogółu środków przeznaczonych na inwestycje samorządo-we w Polsce (gminy 41,9%, MPP 31,8%), na województwa i powiaty przypada łącznie 26,3% wydatków inwestycyjnych (powiaty 10,0%, województwa 16,3%). W latach 2005–2009 wyraźnie obserwuje się wzrost udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem JST. Natomiast od 2010 r. następuje spadek udziału wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem. W poszczegól-nych typach jednostek zjawisko to przebiega nierównomiernie. W okresie do 2010 r. obserwuje się okres wzrostu wydatków inwestycyjnych w strukturze