3. Finansowe uwarunkowania inwestycji jednostek samorządu terytorialnego
3.1. Specyfika inwestycji jednostek samorządu terytorialnego
Inwestycje samorządowe stanowią specyficzny rodzaj przedsięwzięć reali-zowanych z reguły przez jednostki samorządu terytorialnego. Złożoność problematyki związanej z przygotowaniem inwestycji, finansowaniem, wykona-niem oraz eksploatacją urządzeń i obiektów narzuca odrębne zindywidualizowa-ne podejście do tej kategorii inwestycji. Zagadnienie to wymaga opracowania adekwatnej metodyki działania, stanowiącej element systemu ukierunkowanego na rozwiązanie problemów społecznych i gospodarczych o charakterze bieżą-cym oraz rozwojowym w ramach wspólnoty samorządowej. Inwestycje samo-rządowe w przeważającej mierze realizowane są na szczeblu gminnym. Wynika to z charakteru potrzeb lokalnych społeczności oraz zakresu zadań własnych przypisanych gminom1.
Literatura przedmiotu zawiera bogaty zasób pojęciowy ujmujący zagadnie-nia związane z inwestowaniem oraz szerzej z problematyką finansowazagadnie-nia inwestycji. W rzeczywistości niezmiernie trudno jest podać jedną definicję, która w sposób uniwersalny oddawałaby istotę podejmowanych przedsięwzięć inwestycyjnych w różnych uwarunkowaniach makroekonomicznych, lokalnych, w odniesieniu do strategii działania oraz celów, a także w kontekście subiektyw-nych decyzji inwestorów2.
Na współczesne znaczenie pojęcia „inwestycje” wpływ wywarło łacińskie słowo investiura, które w średniowiecznym ustroju feudalnym oznaczało3:
• uroczyste wprowadzenie wasala przez seniora w posiadanie lenna (ziemi lub urzędu) po złożeniu hołdu przez wasala, przy jednoczesnym przekazaniu mu przedmiotu symbolizującego to lenno (np. chorągiew, pastorał lub włócznia),
1 K. Jarosiński, Finansowanie inwestycji komunalnych w Polsce w warunkach samorządności lokalnej, Monografie i Opracowania nr 523, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2003, s. 114.
2 Ibidem.
3 M. Noga, Państwo a inwestycje w gospodarce rynkowej z uwzględnieniem procesu trans-formacji, Dolnośląska Oficyna Wydawnicza, Wrocław 1994, s. 5.
• nadanie lenna biskupom albo opatom przez monarchę (inwestytura świec-ka duchowieństwa).
Słowo „inwestycje” pochodzi od łacińskiego investire i oznacza „przykry-wać, otaczać, odziewać”4. Słownik języka polskiego odróżnia pojęcia „inwesto-wać” i „inwestycja”. Inwestowanie rozumiane jest jako
czynienie nakładów gospodarczych w taki sposób, aby przynosiły dochód. Inwestycja to przeznaczenie środków finansowych na stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego5.
Encyklopedia Popularna PWN przez inwestycje rozumie „nakłady
gospo-darcze na stworzenie lub powiększenie majątku trwałego”6. Leksykon PWN rozszerza zaś pojęcie inwestycji określając je jako
nakłady dokonywane w celu stworzenia lub zwiększenia środków trwałych, które przyczy-niają się do wytworzenia dla przyszłego spożycia dopływu dóbr i usług7.
Ustawa o rachunkowości8 inwestycje określa jako aktywa nabyte w celu
osiągnięcia korzyści ekonomicznych wynikających z przyrostu wartości tych aktywów, uzyskania z nich przychodów w formie odsetek, dywidend (udziałów w zyskach) lub innych pożytków, w tym również transakcji handlowej, a w szczególności aktywa finansowe oraz te nieruchomości i wartości niemate-rialne i prawne, które nie są użytkowane przez jednostkę lecz zostały nabyte w celu osiągnięcia tych korzyści. Inwestycje w ujęciu ustawy odnoszą się do aktywów znajdujących się w dyspozycji danej jednostki, o charakterze inwesty-cji rzeczowych, finansowych i niematerialnych.
Inwestycja jest kategorią ekonomiczną, stąd w opracowaniach makroeko-nomicznych inwestycje definiuje się jako „powiększenie lub utrzymanie na dotychczasowym poziomie zasobu kapitału w postaci maszyn, urządzeń, budynków i infrastruktury technicznej”9, „przyrost lub odnowienie zużytego majątku produkcyjnego”10 bądź jako „zakupy nowych dóbr kapitałowych przez przedsiębiorstwa”11. Ponieważ inwestycje obejmują szeroki zakres form
4 W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Wiedza Powszechna, Warszawa 1989, s. 236.
5 Nowy słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 280. 6 Encyklopedia Popularna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1993, s. 323. 7 Leksykon PWN, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 466.
8 Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, DzU, 2002, nr 76, poz. 694 ze zm. 9 R. Milewski, Elementarne zagadnienia ekonomii, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warsza-wa 2002, s. 263.
10 Ekonomia, red. W. Caban, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Finansów i Informatyki, Łódź 2006, s. 225.
działalności gospodarczej, w literaturze12 spotykamy wiele definicji inwestycji i sposobów ich klasyfikacji. Pozwala to na wyróżnienie dwóch podstawowych nurtów definiowania pojęcia inwestycji:
• nurt monetarny (finansowy) – postrzegający inwestycje z pozycji ruchu pieniądza (w podejściu tym nie jest akcentowany materialny wymiar inwestycji),
• nurt rzeczowy – inwestycja widziana jest jako ruch dóbr (w podejściu tym szczególną uwagę zwraca się na wymierny, materialny efekt inwestycji).
Coraz częściej w celu zdefiniowania pojęcia „inwestycja” wykorzystuje się cechy, które ją charakteryzują. Są to: kapitał – jako źródło finansowania, korzyść – postrzegana jako efekt zaangażowania kapitału, czas – związany z realizacją, wykorzystaniem, a następnie likwidacją inwestycji oraz ryzyko – związane z możliwością pojawienia się odchyleń od wartości oczekiwanych.
Różnorodność podejść do inwestycji pozwala na wyodrębnienie trzech głównych ich grup:
1) inwestycje rzeczowe – które definiowane są jako procesy gospodarcze, polegające na przyroście, odtworzeniu, modernizacji majątku a służą tworzeniu trwałych obiektów i zdolności technicznych dla produkcji dóbr i usług,
2) inwestycje kapitałowe – rozumiane jako zakup papierów wartościowych oraz udziałów w przedsiębiorstwach w celu osiągnięcia zysku w postaci docho-dów, dywidend, odsetek itp.,
3) inwestycje w kapitał ludzki (niematerialne) – polegające na podnoszeniu wykształcenia i kwalifikacji człowieka lub całego społeczeństwa.
Dwie pierwsze kategorie dotyczą inwestycji w aktywa materialne firmy (rzeczowe lub kapitałowe). Obecnie coraz większego znaczenia nabierają inwestycje w aktywa niematerialne. Do lat 90. minionego stulecia proces inwestycyjny łączono głównie z działaniami zmierzającymi do powiększenia
12 P. Epingrad, Proces inwestowania wobec wyzwań technologicznych i informatycznych, przekł. K. Malaga, Wydawnictwo EFP – Francusko-Polskiej Wyższej Szkoły Nowych Technik Informatyczno-Komunikacyjnych, Poznań 1995, s.7; Finanse przedsiębiorstwa z elementami zarządzania i analizy, red. M. Wypych, Wydawnictwo Absolwent, Łódź 1998. s. 357; J. Śliwa, Zarządzanie finansami przedsiębiorstwa, od diagnozy do projekcji, Fundacja Rozwoju Rachun-kowości w Polsce, Warszawa 1998, s. 273; W. Bień, Zarządzanie finansami przedsiębiorstwa, Difin, Warszawa 1999, s. 233; W. Rogowski, Rachunek efektywności inwestycji, Oficyna Wolters Kluwer business, Kraków 2008, s. 20–23; J. Różański, Inwestycje rzeczowe w procesach rozwojowych przedsiębiorstw, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź, 1998, s. 40; J. Różański, M. Czerwiński, Inwestycje rzeczowe i kapitałowe, Przedsiębiorstwo Specjalistyczne Absolwent, Łódź 1999, s. 91; K. Dziworska, Pojęcie i rodzaje inwestycji, [w:] Projekty inwesty-cyjne. Finansowanie, metody i procedury oceny, red. T. Gostkowska-Drzewicka, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, Gdańsk 1996, s. 11; eadem, Inwestycje przedsiębiorstw, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 1993, s. 12; K. Marcinek, H. Walica, Zarys ekonomiki i organizacji procesu inwestycyjnego i polityki inwestycyjnej, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Katowice 1998, s. 19–35.
aktywów bilansowych o charakterze rzeczowym lub finansowym. Przełom nastąpił w wyniku zmian w rozumieniu procesów inwestycyjnych, rozszerzeniu ich o aktywa niematerialne, tzw. kapitał intelektualny13.
Inwestycje są oznaką rozwoju. Wymagają znacznych nakładów finanso-wych ponoszonych w długim okresie w wyniku czego powstają nowe substancje lub następuje poprawa stanu dotychczasowych. W praktyce inwestycje mogą być różnorodne, co umożliwia ich klasyfikowanie. Kryterium podziału może być: cel inwestycji, czas, charakter, źródło finansowania, podmiot podejmujący decyzję inwestycyjną14 (wykres 3.1).
Wykres 3.1. Kryteria klasyfikacji inwestycji
Źródło: oprac. własne
13 Analizę znaczenia inwestycji w aktywa niematerialne i ich rola w tworzeniu wartości współczesnego przedsiębiorstwa zawiera m.in. publikacja S. Jasiewicz, W. Rogowski, M. Ki-cińska, Kapitał intelektualny – spojrzenie z perspektywy interesariuszy, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2006.
14 W literaturze poszczególne rodzaje inwestycji zostały dokładnie omówione przez m.in. takich autorów, jak: S. Dyżewska, P. Kawa, S. Wydymus, M. Poszwa, M. Sierpińska, T. Jachna, K. Marcinek, E. F. Brigham, H. Gawron, V. Jog, C. Suszyński, T. Jajuga, Z. Wilimowska, W. Pluta, W. Rogowski, W. Dębski.
Inwestycje
Cel inwestycji Charakter inwestycji Podmiot finansujący
Czas realizacji Źródło
finansowania – krótkoterminowe – średnioterminowe – długoterminowe – środki własne – środki obce – mieszane – odtwarzanie – modernizowanie – rozwój – podstawowy – współzależny (towarzy-szący) – społeczny – komercyjny – hybrydowy – publiczny – prywatny – krajowy – zagraniczny
Słownik pojęć komunalnych inwestycje definiuje jako działania ukierunko-wane na zwiększenie wartości zasobów materialnych jednostki, związane z nakładami finansowymi przeznaczonymi na tworzenie, zwiększenie i moderni-zowanie majątku trwałego w danej jednostce samorządu terytorialnego15. Generalnie inwestycja jest finansowym zaangażowaniem w przedsięwzięcie w celu uzyskania przyszłych korzyści16. W odniesieniu do działalności jednostek samorządu terytorialnego nabiera ona szczególnego charakteru.
Jak już wspomniano wcześniej, w literaturze związanej z inwestycjami po-jawiają się takie pojęcia jak „przedsięwzięcie” oraz „projekt”. Pojęcia te, mimo że powszechnie używane, nie mają jednolitej i powszechnie obowiązującej definicji. H. Henzel uważa, że
przedsięwzięcie można zdefiniować jako działanie złożone, wielopodmiotowe, przeprowa-dzone zgodnie z planem, który jest sporządzony za pomocą specjalnych metod, natomiast projekt najczęściej jest definiowany jako zespół dodatkowych cech, które powinno spełniać przedsięwzięcie, aby można je było określić mianem projektu. Do tych cech często zalicza się unikatowość, odrębność organizacyjną, celowość, ograniczoność środków i czasu oraz terminowość17.
Z kolei H. Walica przyjmuje, że
przedsięwzięcie jest zespołem zaplanowanych, wzajemnie ze sobą powiązanych czynności, których celem jest powstanie lub unowocześnienie określonego pod względem rzeczowym, finansowym i czasowym zasobu majątku trwałego18.
M. Dobija zauważa, że przedsięwzięcie należy do podstawowych form dzia-łalności gospodarczej charakteryzując się efektem odłożonym w czasie, niecią-głością przydziałów środków kapitałowych oraz ryzykiem19. Zbliżone stanowi-sko znajdujemy u A. Manikowskiego oraz Z. Tarapaty, zdaniem których przedsięwzięcie jest zamierzeniem rozwojowym o jasno określonym celu, skonkretyzowanym co do zakresu rzeczowego, miejsca i czasu realizacji, ujętym w sposób kompleksowy20.
15 W. Wróblewski, Słownik pojęć komunalnych, Włocławskie Towarzystwo Naukowe, Wło-cławek 2007, s. 26.
16 Por. M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Analiza finansowa w jed-nostkach samorządu terytorialnego, Municypium, Warszawa 2004, s. 163.
17 H. Henzel, Decyzje w działalności inwestycyjnej – uwarunkowania, metody, efekty, Wy-dawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2007, s. 175.
18 H. Walica, Integracja wykonawców przedsięwzięć inwestycyjnych, Wydawnictwo Akade-mii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 1992, s. 7.
19 M. Dobija, Rachunkowość zarządcza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994, s. 50. 20 Por. A. Manikowski, Z. Tarapata, Ocena projektów gospodarczych. Modele i metody, cz. 1, Difin, Warszawa 2001, s. 14.
Projekt to
tymczasowe przedsięwzięcie, mające na celu stworzenie unikatowego produktu lub usługi, gdzie tymczasowość oznacza, że przedsięwzięcie ma ściśle oznaczony początek i koniec, a unikalność, że produkt lub usługa wyraźny sposób jest inna niż wszystkie podobne produk-ty lub usługi21.
Mianem projektu określa się „przedsięwzięcie realizowane w ramach określonej organizacji, które jest przedsięwzięciem nowym, nietypowym, odmiennym od działań rutynowych takim, z jakim dana organizacja nie miała nigdy wcześniej do czynienia22.
Projekt jest pojęciem węższym niż przedsięwzięcie. Aby dane przedsię-wzięcie mogło być nazwane projektem, spełnione muszą zostać następujące założenia23:
• jednokrotność, czyli realizacja przedsięwzięcia po raz pierwszy, • celowość, czyli wynik określonej strategii,
• odrębność, czyli brak powiązań z normalną, rutynową działalnością firmy, • ograniczoność, czyli istnienie ograniczenia czasowego realizacji przed-sięwzięcia,
• odrębność strukturalna, czyli wydzielenie realizacji przedsięwzięcia jako osobnej struktury w firmie.
Porównanie istoty przedsięwzięcia i projektu przedstawiono w tab. 3.1. Tabela 3.1
Porównanie istoty przedsięwzięcia i projektu
Przedsięwzięcia Projekty – Istniejące systemy
– Powtarzalność
– Wydajność i stabilizacja
– Oparcie w standardowych procedurach – Zarządzanie liniowe
– Skoncentrowanie na „zachowawczości”
– Jednorazowa konfiguracja zasobów – Wyjątkowość i indywidualność – Efektywność i elastyczność – Spójność i ukierunkowanie – Dążenie do ukończenia projektu – Skoncentrowanie na „zmianie”
Źródło: M. T. Wilczek, Podstawy zarządzania projektami inwestycyjnymi, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2002, s. 12.
Z punktu widzenia praktyki samorządowej przedsięwzięcia inwestycyjne można rozpatrywać jako przedsięwzięcia wielozadaniowe, jednozadaniowe złożone i jednozadaniowe proste24.
21 P. Pietras, Zarządzanie projektami. Wybrane metody i techniki, Oficyna Księgarsko-Wy-dawnicza „Horyzont”, Łódź 2003, s. 9.
22 M. Pawlak, Zarzadzanie projektami, Wydawnictwo PWN, Warszawa 2011, s. 15. 23 M. T. Wilczek, Podstawy zarządzania projektami inwestycyjnymi, Wydawnictwo Akade-mii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2002, s. 11.
Przedsięwzięcia wielozadaniowe stanowią duże inwestycje rzeczowe, które angażują znacz-ne zasoby kapitału, okres ich realizacji jest znaczący i wymagają prac budowlano-montażowych. W skład przedsięwzięcia wchodzi zazwyczaj więcej niż jedno zadanie, jeden lub więcej projekt i więcej niż jeden proces. Przedsięwzięcia te stanowią podstawę rozwoju społeczno-gospodarczego zapisanego w strategii danej jednostki samorządowej. Bardzo czę-sto efektem ich realizacji jest zwiększenie skali dotychczasowej działalności usługowej, umożliwienie zmiany jakościowej dostarczanych usług publicznych, czy też rozwój nowych usług, na które zgłasza zapotrzebowanie społeczeństwo.
Przedsięwzięcia jednozadaniowe złożone dotyczą znacznie mniejszej skali aktywności inwe-stycyjnej. Obejmują zwykle jedno zadanie. Nie wymagają zaangażowania wielu podmiotów, często wykonywane są we własnym zakresie. Charakteryzują się nieznacznym zwiększeniem skali dotychczasowej działalności poprzez tworzenie nowych obiektów. Nie są tak kosztow-ne jak przedsięwzięcia wielozadaniowe, ale mogą zwiększać jakość i podnosić poziom satys-fakcji odczuwanej przez społeczeństwo z dostarczanych usług publicznych.
Przedsięwzięcia inwestycyjne jednozadaniowe proste mają charakter krótkoterminowy, za-kupowy i opierają się zazwyczaj na decyzjach prostych odtworzeniowych. Ich celem jest utrzymanie dotychczasowego świadczenia usług społeczeństwu na poziomie przez nie akcep-towanym25.
Inwestycje realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego w formule partnerstwa publiczno-prywatnego mają charakter złożony, wymagają długoo-kresowego zaangażowania znacznych kapitałów, efektem czego jest powstanie nowych składników majątkowych, zwiększenie skali dostarczanych usług oraz wzrost ich jakości, przez co następuje wzrost zadowolenia lokalnych społeczno-ści. Z tego powodu na potrzeby pracy przyjmuje, że w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego jednostki samorządu terytorialnego realizują przedsię-wzięcia inwestycyjne.
Realizacja zadań własnych i zleconych przez jednostki samorządu teryto-rialnego wymaga zaangażowania majątku trwałego, który stanowi własność danej jednostki, tzw. mienie komunalne. Cechą charakterystyczną tego majątku jest to, że zużywa się on w długim okresie, ale zanim nastąpi jego techniczne zużycie musi być utrzymany w stałej sprawności technicznej, co gwarantuje nieprzerwalność świadczenia usług. Wymaga to ponoszenia wydatków na naprawy, remonty i konserwacje. Mieści się to w ramach wydatków bieżących. Ponadto wykonywanie zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb zbiorowych mieszkańców wiąże się z koniecznością prowadzenia działalności inwestycyjnej i ponoszenia wydatków inwestycyjnych. Działalność inwestycyjna jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedną z ich podstawowych funkcji
24 A. Michalak, Finansowanie inwestycji w teorii i praktyce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 23 i n.
25 M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Metody analityczne w działalno-ści jednostek podsektora samorządowego, Difin, Warszawa 2010, s. 122 i n.
nych. Działalność ta polega na powiększaniu stanu i wartości mienia komunal-nego poprzez inwestycje.
W warunkach gospodarki budżetowej samorządów inwestycje realizowane są w przeważającej mierze w sferze rzeczowych składników. Jednostki samo-rządu terytorialnego prowadzą przede wszystkim działalność w sferze użytecz-ności publicznej26, tj. mającej na celu bieżące i nieprzerwane zaspokojenie zbiorowych potrzeb obywateli, co wynika z art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym27. Działalność gospodarcza samorządów w sferze usług publicznych wiąże się przede wszystkim z ciągłością i powszechnością świadczenia produk-cji i usług, ich dostępnością, zaspokojeniem potrzeb o charakterze publicznym, brakiem motywacji do maksymalizowania zysku oraz możliwością występowa-nia nie ekwiwalentności w świadczeniu usług. W przypadku działalności w zakresie infrastruktury technicznej (często przyjmującej pozycję monopolisty) specyfika wynika z niepodzielności technicznej urządzeń infrastrukturalnych, wysokiej kapitałochłonności cyklu inwestycyjnego, jednoczesności produkcji, dostawy i konsumpcji oraz znacznego zróżnicowania w czasie zapotrzebowania na usługi (dotyczy to zwłaszcza zapotrzebowania na wodę, ciepło, odprowadze-nie ścieków, transport lokalny), a także wysokiego stopnia odprowadze-nieelastyczności popytu względem ceny28.
Działalność zakwalifikowana do sfery użyteczności publicznej z jednej strony przyjmuje cechy monopolu naturalnego (wodociągi, ciepłownictwo), a z drugiej cechuje się dobroczynnością (szpital, biblioteka publiczna)29. Na pierwszy plan w działalności inwestycyjnej samorządów wysuwają się inne niż
26 W literaturze spotyka się wiele pojęć definiujących usługi użyteczności publicznej. Defi-niowanie odbywa się poprzez wskazanie charakterystycznych cech oraz porównanie z pojęciem usług publicznych. Powszechnie usługi użyteczności publicznej definiuje się jako bieżące i nieprzerwalne zaspokojenie potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. To działalność jednostki samorządu terytorialnego nienastawiona na osiąganie zysku, podejmowana w celu zaspokojenia potrzeb zgłaszanych przez lokalną wspólnotę. To usługi charakteryzujące się „nałożoną przez władzę ustawodawczą odpowiedzialnością administracji publicznej (rządowej lub samorządowej) za zaspokajanie potrzeb zbiorowych”. Zob. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, DzU, 2011, nr 45, poz. 236; A. Miszczuk, M. Miszczuk, K. Żuk, Gospodarka samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007; M. Dylewski, B. Filipiak, Usługi publiczne, [w:] Współczesna ekonomika usług, red. S. Flejterski, A. Panasiuk, J. Perenc, G. Rosa, PWN, Warszawa 2005; K. Bobińska, Zdefinio-wanie pojęcia „usługi użyteczności publicznej”, [w:] Użyteczność publiczna w sektorach infrastruktury gospodarczej, red. K. Bobińska, Bellona, Warszawa 2003; J. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004; K. Bajoch, S. Redeł, Prawo gospodarki komunalnej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000.
27 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, DzU, 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm. 28 Rynek usług komunalnych w Polsce, red. T. Aziewicz, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk–Lublin 1994, s. 7.
29 M. Pyziak-Szafnicka, P. Płaszczyk, Działalność gospodarcza gmin a granice sfery uży-teczności publicznej, „Finanse Komunalne” 1997, nr 2, s. 12.
zysk cele, tj. tworzenie infrastruktury, spadek bezrobocia, aktywizacja gospo-darki, poprawa jakości usług. Nie zwalnia to jednostek z dążenia do efektywne-go i sprawiedliweefektywne-go efektywne-gospodarowania środkami. Jednak wyliczenie ekonomicz-nych rezultatów działań jest bardzo trudne, a często ze względu na cel bezzasad-ne. Inwestowanie w sferę usług użyteczności komunalnej należy uznać za elementarne działanie samorządów, a więc takie, które powinno być zaspokojo-ne w każdym przypadku wobec każdego członka społeczności. Wiąże się to bezpośrednio z obowiązkiem zapewnienia pełnej dostępności30.
Działalność w sferze usług publicznych przyjmuje określone, charaktery-styczne cechy:
• zaspokojenie codziennych, powszechnych potrzeb zarówno ludności jak i innych podmiotów gospodarczych, społecznych i administracyjnych działają-cych na danym terenie,
• niemożność magazynowania produkcji na większą skalę i wynikająca stąd konieczność działania w ciągłym ruchu,
• monopolistyczny charakter większości działań, prowadzący do ograni-czonej suwerenności odbiorców,
• konieczność dysponowania znacznymi rezerwami zdolności produkcyj-nych, prowadząca do dużego udziału kosztów stałych w ogólnych kosztach produkcji,
• potrzeba znaczącej ingerencji administracji/władzy samorządowej w za-rządzanie działalnością w sferze użyteczności publicznej ze względu na wysoką kapitałochłonność, monopolistyczny charakter działalności oraz społeczny charakter zaspokajania potrzeb31.
Działalność inwestycyjna jednostek samorządu terytorialnego znacznie od-biega od inwestycji podmiotów gospodarczych zarówno w kontekście celu, źródeł finansowania, jak i sposobu liczenia efektywności. A. B. Atkinson i J. E. Stigliz trafnie zauważają, że podmioty prywatne i publiczne to dwubiegunowe rozwiązania mające do spełnienia w przyszłości inne cele32. Podmioty z sektora prywatnego nastawione są na maksymalizację zysku. Poziom zysku, jaki będzie można osiągnąć w przyszłości w wyniku działań inwestycyjnych, będzie decydował o tym, czy podmioty te podejmą się realizacji danego przedsięwzię-cia, czy też nie. Podmioty publiczne, w tym samorządowe, realizują zadania bardziej skomplikowane oraz mniej bezpośrednie, odnoszące się do ogółu społeczeństwa i służące w większości przypadków interesom publicznym. Takie
30 Zob. L. Garbarski, I. Rutkowski, W. Wrzosek, Marketing. Punkt zwrotny nowoczesnej firmy, PWE, Warszawa 2000, s. 144.
31 M. Sadowy, Ekonomika przedsiębiorstw komunalnych. Zarys problematyki, [w:] Samorząd terytorialny a rozwój lokalny, red. M. Majchrzak, A. Zalewski, Monografie i Opracowania nr 483, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2000, s. 138.
32 A. B. Atkinson, J. E. Stiglitz, Lectures on Public, Ekonomics, Mc Graw-Hill Book Co. LTD, New York 1980, s. 311.
stanowisko reprezentuje M. Kulesza. Jego zdaniem jednostki samorządu terytorialnego, podobnie jak prywatne firmy, prowadzą działalność gospodarczą, w tym inwestycyjną, z tą różnicą, że pozytywnym rezultatem działań dla firm jest zysk, a dla samorządów „korzyść dla interesu publicznego”33. Korzyści te są wymierne i podlegają ocenie zarówno przez radnych, jak i mieszkańców, czego rezultatem są wyniki wyborów samorządowych34. W związku z powyższym władze odpowiedzialne za przebieg procesów inwestycyjnych na danym terenie powinny wykorzystywać zarówno mechanizmy funkcjonowania poszczególnych komórek organizacyjnych danego urzędu, jak i lokalną wspólnotę. Ma to na celu nawiązanie wielopłaszczyznowej współpracy pomiędzy władzą lokalną a