Procedura przygotowania formuły partnerstwa publiczno-prywatnego

Wykorzystanie partnerstwa publiczno-prywatnego wymaga nie tylko upo-rządkowanego systemu prawnego, ale także wypracowania procedury przygo-towania formuły. Powszechna zarówno w środowisku prawników, ekonomi-stów, jak i praktyków samorządowych jest opinia, że Polska była krajem pionierów na etapie tworzenia prawa, a stała się outsiderem na etapie jego wykorzystania. Zastosowanie PPP w Polsce jest istotną determinantą poprawy poziomu i jakości świadczenia usług publicznych oraz przyspieszenia rozwoju infrastruktury w tym obszarze. Ograniczenia budżetowe, kryzys gospodarczy, a także konieczność rezerwacji środków publicznych dla projektów finansowa-nych z funduszy unijfinansowa-nych stanowią dodatkowy bodziec do aktywnego wykorzy-stania metody PPP. Sprzyja temu także korzystny klimat wokół PPP, jaki pojawił się w Polsce od 2009 r.

Partnerstwo publiczno-prywatne, jak zostało to już przedstawione, nie jest prostą i łatwą formą realizacji przedsięwzięć. Trudności stwarza samo zdefinio-wanie formuły, przygotozdefinio-wanie przedsięwzięcia, skonstruozdefinio-wanie umowy, która w sposób jednoznaczny określi zobowiązania stron, korzyści i zakres ryzyk, stanowiąc charakterystyczny zapis dla formuły. Obok profesjonalnej wiedzy wymagana jest też umiejętność dokonania oceny stopnia korzyści ekonomicznej uzyskanej w wyniku zastosowania formuły PPP versus metody tradycyjnej1. Stąd ważną rolę odgrywa właściwe opracowanie formalnych czynności zmierza-jących do zawarcia umowy PPP. Z uwagi na stopień złożoności przedsięwzięć uzasadnione wydaje się skorzystanie z pomocy doradców. Im bardziej

1 Metoda tradycyjna to samodzielne wykonanie zadania publicznego przez jednostkę samo-rządu terytorialnego. Realizowane jest ono ze środków znajdujących się w dyspozycji jednostki, takich jak środki budżetowe czy kapitał zwrotny. Zadanie wykonywane jest zgodnie z procedurą i regulacjami prawnymi Prawa zamówień publicznych.

kowane przedsięwzięcie, a mniejsza wiedza i umiejętności stron umowy, tym większe znaczenie doradcy w jego przygotowaniu. Z uwagi na dotychczasowy brak doświadczeń w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce Centrum PPP przygotowało dwa ważne dokumenty mające pomóc potencjalnym zainteresowanym w sprawnym, a przede wszystkim poprawnym pod względem formalno-prawnym przygotowaniu partnerstwa. Dokumenty te to Kodeks

Dobrych Praktyk Doradcy PPP oraz „Ścieżka dojścia” podmiotu publicznego do opracowania i realizacji projektu PPP.

Procedura zmierzająca do uruchomienia przedsięwzięcia realizowanego w formule partnerstwa wymaga przygotowania i przeprowadzenia szeregu czynności, jakie muszą zostać wykonane przez podmiot publiczny w celu wyłonienia partnera prywatnego i zawarcia z nim umowy. Czynności te muszą być wykonane przez decydentów w gminie. Należy jednak pamiętać, że partner-stwo jest formułą złożoną, która wymaga zaangażowania wielu stron. Każdy z podmiotów biorących udział w partnerstwie będzie dążył do osiągnięcia swoich indywidualnych celów. Dlatego też ważne jest takie przygotowanie inwestycji i koordynacja zadań rzeczowo-finansowych, które doprowadzą do optymalnego rozmieszczenia zadań i ryzyk pomiędzy uczestników przedsię-wzięcia.

W literaturze przygotowanie inwestycyji, w tym realizowanych w formule PPP, dzieli się na fazy. Europejski Bank Inwestycyjny2 realizację partnerstwa publiczno-prywatnego dzieli na cztery fazy: identyfikacji przedsięwzięcia, szczegółowego przygotowania, zamówienia oraz jego realizacji. Podział PPP na cztery fazy przyjęty został także przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy³ i obejmuje fazę rozpoznania przedsięwzięcia, przeglądu i przygotowania, przetarg oraz realizację. Inaczej problem postrzega A. Gajewska-Jedwabny4 i K. Brzozowska. Pierwsza autorka wyróżnia pięć faz tworzenia partnerstwa publiczno-prywatnego: fazę identyfikacji potrzeb i metod realizacji, opracowa-nia koncepcji, przetargu i wyboru partnera, realizacji i kontroli oraz fazę zakończenia związaną z zakończeniem umowy, przekazaniem aktywów i do-konaniem końcowej oceny realizacji umowy.

2 Przewodnik po PPP, Europejski Bank Inwestycyjny, Europejskie Centrum Ekspertyz PPP, Luksemburg, www.eib.org/epec (20.06.2011).

3 Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda realizacji zadań publicznych, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Departament Polityki Regionalnej, Warszawa 2005, s. 6; podział taki przyjmuje również M. Chałas, Nowoczesne systemy realizacji zadań publicznych, Dom Wydawni-czy ELIPSA, Warszawa 2006, s. 63–70.

4 Partnerstwo publiczno-prywatne, red. A. Gajewska-Jedwabny, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 70.

Schemat 2.1. Fazy realizacji przedsięwzięcia w formule PPP

Źródło: oprac. własne

FAZA 1

projektowo-przetargowa ^{Czynności w ramach fazy 1}

FAZA 2

K. Brzozowska5 z kolei zakłada, że istnieją trzy fazy i są one tożsame z przyjętym w teorii inwestycji podziałem na fazę przedinwestycyjną, inwesty-cyjną i eksploatainwesty-cyjną. Liczba faz występująca w podanych przykładach wynika z mniejszej lub większej liczby czynności podejmowanych w fazie identyfikacji i opracowania studium wykonalności przedsięwzięcia. Im bardziej skompliko-wane przedsięwzięcie (obejmujące budowę nowego obiektu lub urządzenia), tym bardziej poszerza się zakres prac koniecznych do wykonania, również przed przystąpieniem do zasadniczych czynności związanych z opracowaniem studium wykonalności. Zdaniem autorki, ogół czynności, jaki towarzyszy przygotowa-niu, a następnie realizacji inwestycji w ramach PPP można przyporządkować do dwóch zasadniczych faz: fazy projektowo-przetargowej i fazy realizacji mającej charakter inwestycyjno-eksploatacyjny. Zaproponowany podział faz realizacji przedsięwzięcia i czynności przedstawiono na schemacie 2.1.

Na schemacie 2.1. zaproponowano ujęcie czynności związanych z przygo-towaniem i realizacją przedsięwzięcia w formule PPP w dwie zasadnicze fazy: fazę pierwszą, projektowo-przetargową oraz fazę drugą, inwestycyjno-eks-ploatacyjną. Faza pierwsza obejmuje czynności związane z identyfikacją przedsięwzięć planowanych do realizacji przez jednostkę samorządu terytorial-nego, ze wskazaniem tych, których realizacja może nastąpić w formule PPP. Następstwem tego jest powołanie w jednostce zespołu wdrożeniowego składają-cego się z pracowników danej jednostki oraz zewnętrznych doradców. W dalszej kolejności przeprowadza się konsultacje rynkowe, których celem jest uzyskanie akceptacji dla proponowanych rozwiązań w zakresie planowanego przedsię-wzięcia. Kolejnym krokiem jest przygotowanie procedury przetargowej na wybór partnera prywatnego. Faza pierwsza kończy się podpisaniem umowy o PPP z podmiotem prywatnym wyłonionym w wyniku rozstrzygnięcia postępowania przetargowego.

Po zakończeniu fazy pierwszej przedsięwzięcie wchodzi w fazę drugą, która obejmuje czynności związane z realizacją inwestycji, a następnie z eksploatacją składnika majątkowego powstałego w wyniku dokonanej inwestycji. W fazie drugiej mamy do czynienia z ustaleniem szczegółowego harmonogramu prac związanych z poszczególnymi etapami realizacji przedsięwzięcia. Po zakończo-nym procesie inwestycyjzakończo-nym podmiot publiczny sprawuje nadzór i kontrolę nad realizacją zadań. Po wypełnieniu umowy następuje przekazanie aktywów przedsięwzięcia stronie publicznej oraz dokonuje się końcowej oceny wyników realizacji umowy. Szczegółowego omówienia poszczególnych faz realizacji przedsięwzięcia dokonano w podrozdziałach 2.2.1 i 2.2.2 pracy.

5 K. Brzozowska, Partnerstwo publiczno-prywatne. Przesłanki, możliwości, bariery, Wy-dawnictwa Fachowe CeDeWu, Warszawa 2006, s. 51.